行政单位预算刚性与预算松弛的实证分析——以新疆维吾尔自治区本级行政单位内部调查问卷为基础，本文主要内容关键词为：新疆维吾尔自治区论文,预算论文,单位论文,行政论文,刚性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
我国自2002年开始全面实行的部门预算管理制度是公共财政管理体制改革的一项重要内容，被认为是继1984年利改税和1994年分税制改革以来财税管理体制的第三次重大改革(王淑杰，2007)。部门预算是编制政府预算的一种具体制度和方法，它由各级政府的各个部门编制，反映各个政府部门所有的收入和支出(张馨，2002)。所谓“一个部门一本预算”，就是和过去以功能为基础编制的功能预算所进行的对比。
然而在部门预算编制与执行过程中，由于各种权变因素的作用，加之体制本身的不完善，还存在着许多现实问题。主要表现在：①隐瞒收入，即通过截留预算资金、私设小金库、隐瞒应纳入预算的收入，以达到预算单位维护本部门的利益的目的。②虚增开支，即预算单位利用信息不对称，尽量将开支标准提高，从而导致资金使用的浪费，相当一部分资金被用于官员的在职享受。③基本支出与项目支出管理混乱，即预算单位在编报预算时存在很大的随意性，有的将支出随意调节，以虚增预算支出。这些问题都是部门预算松弛的表现，并且具有一定的普遍性。
其实，国外学者在20世纪60年代就曾经发现了政府预算松弛问题。Cyert和March(1963)将其描述为“组织松弛”(organizational slack)，Migue和Belanger(1973)将其称作是“自由利润”(discretionary profit)，Orzechowski(1977)把它叫做“财政剩余”(fiscal residuum)。尽管部门预算松弛是政府预算松弛中的一个重要方面，但是目前国内外对该问题的实证研究仍为空白。本文尝试以相关理论为基础，从权变分析视角，对部门预算刚性、预算参与和信息不对称诸因素对部门预算松弛的影响进行研究，以期待发现这些权变因素与部门预算松弛之间的内在关系。从层面上来看，省级部门预算松弛分为两类：一类是本级预算单位对省级财政中的预算松弛；另一类是下属二级及以下各级预算单位对本级预算单位中的预算松弛。本文以第二类预算松弛为研究对象。
二、部门预算松弛极其影响因素
(一)部门预算松弛及成因分析
所谓部门预算松弛，就是指在部门预算管理过程中，由于各种客观因素作用的存在，导致部门预算管理参与者的利己动机，驱使其高估成本、低估收入，使实际数据和预算数据之间产生差异的管理行为(高严，2009)。
曹艳杰(2006)运用委托代理理论的分析指出，部门预算委托代理关系中涉及社会公众、人民代表大会、政府、政府财政部门、政府其他职能部门及其所属事业单位等多个代理人，而且政府、政府财政部门、政府其他职能部门既担任代理者角色，又担任委托者角色，形成了及其复杂的多层次委托代理关系。
预算资金是一种稀缺性资源，而在我国部门预算必须经过“两上两下”及提交人民代表大会通过的法定程序，因而预算项目及数额都具有很强的刚性。在这种条件下，预算参与中的各层委托主体的行为目标就会自然被设定为各自效率最大化。预算用款单位追求预算最大化，即追求本部门预算最大化目标；而具有预算资金分配权的部门(发改委、财政部门等)的行为目标则具有双重性：一方面作为委托方存在着预算编制效率及预算资金使用效益最大化的目标；另一方面也存在着本部门预算最大化的动机(刘宛晨等，2006)。而基于委托代理的信息不对称水平会加剧这种情况的程度，因为对于预算单位来说，它们控制的专业知识和信息都可以用来追求本部门利益最大化(Halpern，1992)。
应当说，预算资金稀缺性和预算刚性是导致部门预算松弛的出发点，而客观存在的信息不对称是部门预算松弛产生的条件，部门预算参与为预算松弛提供了机会。
(二)公共预算的刚性特征与部门预算松弛
刚性管理(有的称为硬性管理)即是在管理活动中体现刚性特点(钟红桃，2007)，政府预算的刚性几乎是所有国内学者一致认同的，均认为要强化对政府预算行为的刚性约束(林敏，2008)。归根溯源，这是由资源稀缺性和预算的法律特征所决定的。
现代经济学的逻辑起点就是资源的稀缺性，它包括的范围非常广泛，当然也包括公共财政资金。从公共财政资金来讲，它主要来自于广大纳税人依法缴纳的各种税费，是保证国家行政事务管理最主要的资金来源和支撑。而无论国家发展规模大小、社会事务范围多寡，财政资金的总量总是不足的，仍须按照“量入为出”的原则进行分配和使用。这是构成政府预算刚性最重要的原因，也是为什么各国均以立法形式保持政府财政预算刚性特征的最主要原因。我国的《预算法》也对保证政府预算刚性制定了很多约束性条款，涵盖了从预算目标、预算编制、预算执行、预算调整到预算监督等各个方面。
从部门预算管理来看，由于预算部门科目、定额等具有高度的刚性化特征，部门预算编制往往是在前一年的第三季度就已经开始，对预算期间的许多事项是无法准确预知的，而在预算执行过程中几乎也无法随时根据情况变化更改预算科目及数额，即使变更现行程序也很难操作，所以对于处于委托代理各个层级的部门预算资金分配部门、预算资金使用单位来说，他们害怕少报预算会为今后的基本支出和项目支出埋下隐患，也生怕由于变故而游走于各个审批单位之间变更预算项目或数额，唯一的出路就是在“两上两下”法定合理的程序中为自己腾出空间、留有余地。如此一来，部门预算松弛就势在难免。也可以说，正是由于预算资金稀缺性和公共预算极强的刚性约束，才导致了各部门制造预算松弛的初衷。
(三)部门预算参与、信息不对称与部门预算松弛
各国的政府预算改革都倡导预算参与，因为任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通(Tomas，2005)，而公民参与恰恰是一种重要的自下而上的沟通方式。公民参与公共政策执行有利于增加对现存政治体系和公共政策执行内容的认同与支持，能够提升公共政策执行的绩效；公民参与公共政策执行过程有利于调适公共政策执行主体和客体的利益矛盾，增强公共政策与公民需求之间的相互适应性；公民参与监控和评估公共政策的执行有助于削减公共政策执行偏差，促进以公共利益为核心的社会利益最大化的公共政策目标的实现。我国部门预算“两上两下”的编制程序正是充分体现预算参与的良好形式。但委托代理关系的各层级往往是以追求本位效用最大化为目标，允许其参与目标设定，常常会引致出于个体利益偏好行为的发生，部门预算松弛就是其中之一。
信息不对称是客观存在于组织中的一个重要现象，部门预算管理中也不例外，而且信息充分性的优劣对比明显。资金分配部门要掌握预算资金使用单位的真实收支信息，无疑需要付出很大的搜寻成本(刘宛晨等，2006)。同时，在确定预算数额的过程中，资金分配部门和预算资金使用单位之间就预算数要进行反复的协商，这也需要付出大量的时间成本与人员成本。由于信息不对称，资金分配部门往往只能根据以往的经验对各部门上报的数据进行削减。同时，如果所有的部门都预期，即使不从财政资金中攫取更多的、甚至是多余的资金，其他部门也会选择这样的策略，那么他们便会发现，对财政资金采取掠夺策略是最佳策略。
我们对预算刚性会导致部门预算松弛，预算参与和信息不对称也会产生部门预算松弛的预判，是基于理论和逻辑分析得到的初步结论。这些结论是否成立，还有赖于经验证据的证明。基于此，我们提出以下研究假设：
假设1：预算刚性和部门预算松弛之间具有正相关关系；
假设2：预算参与和部门预算松弛之间具有正相关关系；
假设3：信息不对称水平和部门预算松弛之间具有正相关关系。
三、研究设计
(一)变量刻画
按照研究要求，我们共设计了四类变量，它们分别是：部门预算松弛、部门预算刚性、部门预算参与和信息不对称。其变量刻画以不同的项目表示。
(二)问卷设计
本文实证分析的数据来自于调查问卷。其调查以社会科学实证分析中最常见的李克特多级量表(Likert Scales)为基础设计问卷。
(三)调查数据
我们与新疆维吾尔自治区审计厅行政事业审计处合作，由其对被调查单位发放并负责回收问卷。调查问卷的被调查者主要集中为各预算单位的领导及财务负责人。调查问卷回收率和有效率都在满意水平之内。这些调查问卷的代表性是比较充分的，调查问卷的发放、回收过程完全体现了客观性要求。
我们确定有110多家单位作为本项研究的调查对象。被调查单位覆盖了自治区级全部行政单位。为了保证问卷数据的客观性、可信度，我们在调查问卷上面以及发放问卷过程中均多次反复向被调查单位及调查问卷填写人说明，本次调查只用于学术研究，不会影响到个人的考核、晋升、奖惩等。在发放问卷之前，我们就近抽查了3个被调查单位和相关填写人进行了问卷测试，在得到对问卷项目无异议以后，才正式发放调查问卷。最终发放了230份调查问卷(每单位2份)，总回收问卷132份，其中总有效问卷129份，总的问卷回收率为57.39%，总的发放问卷有效率为50.86%，总的回收问卷有效率为97.72%。
(四)研究模型
四、统计分析
我们对来自调查问卷的数据进行可信度检验，其结果见表1。从结果看，数据均通过检验。
本次共参与调查的单位有117家，在收回的调查问卷中将有异常值的问卷剔除后最终剩下112份有效问卷。表2是描述性统计分析结果。本文描述统计是在剔除异常值后将数据中心化后的结果，从结果中可以直观看出，参与分析的样本共有112个，不存在缺失值，各变量的标准差均在1左右，说明数据具有较好的集中度。多元回归分析的具体结果见表3。
由以上回归分析结果可以看出，对于整个模型而言，F统计量的值为5.690，与之对应的p值为0.001，小于0.05，说明整个模型是统计显著的。另外，校正过的R[2]为0.112，说明预算刚性、预算参与、信息不对称联合起来能够共同解释被解释变量预算松弛11.2%的变动。而且从怀特异方差检验的结果也可以看出与统计量(Obs*R-squared)对应的p值为0.6556，远大于显著性水平0.05，故排除模型中存在异方差的可能性。
五、结论及局限
从以上统计分析结果来看，预算刚性、预算参与和信息不对称的标准化数据回归系数估计值分别为0.386、-0.258和0.199，对应的显著性p值分别是0.000、0.019和0.037，均小于设定的α=0105。说明预算刚性、信息不对称与部门预算松弛之间是显著的正相关关系，本文研究假设1和假设3通过了统计检验；而预算参与和部门预算松弛之间是显著的负相关关系，与原先的假定刚好相反，假设2未能通过统计检验。
本文实证研究所使用的数据来自于现实生活，但是调查范围较小，样本数只有110多个。虽然不影响研究结论，也符合统计分析的最低要求，但是对研究结论的代表性会产生一定影响。此外，长期以来，国内预算管理问题的研究大多从经济学的视角分析。在政治学和公共行政学界，预算则是一个少人问津的领域(马蔡琛，2007)。然而经济学受自身学科的局限，只能从资源配置、收入分配等相对狭窄的视角进行分析，难免忽略预算所具有的管理工具和政治特征。从政治文明建设这一角度，以及政府治理工具和管理手段的具体操作层面来说，对公共预算管理的研究将会填补公共财政研究的空白，也很可能成为今后财政学科发展的未来方向。