科技政策咨询的产生、本质和作用，本文主要内容关键词为：本质论文,作用论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：N031文献标志码：A
文章编号：1000-8934(2008)03-0084-04
科技政策咨询是公共决策咨询的特殊类别。由于科技知识的专门化程度愈来愈高，科技政策咨询中专家的作用也就愈显重要。知识经济时代，科学技术成为第一生产力，科技竞争已成为世界各国的竞争焦点。在这一背景下，制定正确的、符合国情的科技政策成为提升国家综合竞争力的首要战略需求。这就要求在科技政策制定过程中开展广泛咨询，征求各界专家建议，并通过他们征询公众意见，以保障公共决策的科学与民主。这是社会进步、政治民主的必然趋势。尽管公共决策咨询早已有之，但科技政策咨询仅仅是二战之后发展起来的新兴领域。本文阐述科技政策咨询的产生，本质与作用。
1 科技政策咨询的产生背景与历史过程
咨询是自人类文明产生以来就有的一种智力活动，旨在出谋划策、帮助解决疑难问题，它与“决策”有着密切联系。“咨询”连用成词，最早见于东汉王逸所著《楚辞章句》，书中有“力载驱兮高驰，将咨询兮皇羲”。科技政策咨询，是指在科技政策的制定过程中广泛开展咨询，从而保证政策出台的科学性、民主性和前瞻性。科技政策制定的主体，此处限定为政府。科技政策咨询产生于现代决策咨询制度发展成熟的基础之上。
公共决策咨询制度的发展经历了三个历史阶段：衍生和发展阶段(17世纪中叶至20世纪初)、创始阶段(20世纪初至20世纪40年代末)、发展与完善阶段(20世纪40年代末至今)[1]。一般而言，人们把二战以后的咨询活动认为是现代咨询活动[2]。
17世纪中叶至20世纪初，封建社会向资本主义社会过渡，决策权从帝王手中逐渐向资本家手中转移，出现了H.A.西蒙所说的“决策工作的专门化”趋势。社会条件和制度条件的成熟催生了“准现代”的决策咨询制度。一战到二战前，是决策咨询制度的发展阶段。为解决内部危机和对外扩张的需要，发达国家先后建立了一些政府性的研究机构，如“胡佛战争与和平研究所”、“布鲁金斯学会”、“全国经济委员会”等。正是在这一时期，人们开始用brainstrust(脑库)称呼参与决策制定的人，后来演变为智囊团(brain trust)。到二战前，决策咨询机构还处于始创阶段，表现为数量不多，内部还没有建立起一整套组织体系和规范程序；咨询活动尚未法制化、制度化；决策咨询的重要性还没有为社会和政界认可[2]。
第二次世界大战对决策咨询的发展起到了巨大推动作用，促成了咨询与决策的分离，同时也促生了科技政策咨询。英国科学家与科学社会学家D.J.贝尔纳曾讲过：“战争，而且只有战争才能使各国政府痛感到科学研究在现代经济中的极大重要性”[3]。二战时期，盟国对科学技术发展进行重要决策调整，一大批科学家由此进入反法西斯的主战场，拉开了科技政策咨询的序幕。
1939年8月2日，应L.西拉德和尤金·威格纳的请求，爱因斯坦写信给罗斯福总统，建议美国研制原子弹以防御纳粹德国。这是一项高技术性的研制活动，征求多位著名科学家的意见后，同时鉴于爱因斯坦等人的科学威望，罗斯福做出了制造原子弹的决定。“曼哈顿工程”先后动用了18万科技人员，如此宏大的工程一举成功，没有决策咨询和众多专家的参与简直难以想像。40年代的美国还没有专门的咨询渠道和机构，通过私下问询的方式，一大批科学界著名人士有机会参与制订国家科技政策的活动，这在美国历史上是第一次。战争中的科技政策成就尤其是原子弹的研制成功，使政府和企业界相当多的人士相信，科学家在科技事务上自己能做出最好的决策。
就在军方加紧实施曼哈顿工程的同时，一些有远见的科学家、工程师开始对原子弹的未来表示担忧。玻尔指出，苏联获得原子武器的资料并不难，罗斯福总统对此十分惊讶。西拉德提醒政府，美国抵御原子武器攻击的能力很脆弱，不宜率先使用原子弹。爱因斯坦也希望政治家与科学家加强沟通。因担心引发核报复，科学家采取多方行动，但未能阻止政府对日使用原子弹。科学家还为国内管理原子能而奔走努力。在著名的《1945年6月致作战部长报告》里，科学家呼吁通过管制原子能的方法来防止原子武器竞赛。他们组成原子能科学家联盟，期望用法律规范原子能的研究与发展。在他们的游说下，以“文官委员会管理”为核心的“麦克马洪”议案在国会通过，成为建立原子能委员会的法律基础。1946年，原子能委员会成立，科学家们进而为国际控制原子能的计划而努力。自40年代以来，科学家们为争取一个和平的环境不懈奋斗了10余年。正是他们的一系列活动，促使美国政府和国会不得不重新估量科学家在确定国家科学政策上的地位和作用，也使科学家意识到自身在为之奋斗的科学事业中所应尽的双重职责：研究和决策。所有这些，都对战后世界科技政策咨询的发展产生了积极的作用。可以说，以罗斯福总统下令研制原子弹为分水岭，咨询从决策中最终分离，科技政策咨询开始进入政治家的视野。
科技政策咨询正式登上政治舞台，是二战之后的事情。这一切与万尼瓦尔·布什关系密切。而具有前瞻性的科技政策的实施，也使得美国成为20世纪的世界霸主。
布什1940年出任国家航空顾问委员会主席，经过对国家航空顾问委员会的计划和分析，认为联邦政府对备战准备不足，没有认识到科学技术对备战所具有的重要意义。于是，他组织成立一个战时的科学决策机构——国家防务研究委员会，成员包括康普顿(时任麻省理工学院院长)、朱厄特(时任美国国家科学院院长)、康南特(时任哈佛大学校长)和科乌(时任美国专利局局长)等，以此来克服美国的困难。战时的另一个临时机构——科研发展总局，成为实际上的美国最高战时科学决策机构。它创立的合同拨款制度后来成为美国科学技术研究拨款的一种主要方式，并为战后的科研体系提供了一种参考模式，对美国的科技发展影响重大。正如罗斯福总统评价的那样：“科研发展总局是在战争至上原则下协调科学研究，以及在应用现有科学知识以解决技术问题方面，进行集体研究和协作的独一无二的实验”[4]。
1944年二战胜利前夕，罗斯福总统写信给布什，咨询如何把战时经验用于和平环境。1945年7月，布什提交《科学——没有止境的前沿》，提出科学进步、首创精神、民主制度是国家繁荣富强的三大要素。历史显示，《科学——没有止境的前沿》成为美国制定科技政策的经典著作，而万尼瓦尔·布什是美国第一位实际上的总统科学顾问，是一流的科技政策决策人。在他40多年从事科学决策的生涯中，制定过许多有重大价值的科技发展政策，在科学和政治之间，在政界、军界和科学家之间建起了畅通渠道。科技政策咨询由此盛行于美国的政治舞台，它的影响逐渐扩散到世界各国。
2 科技政策咨询的本质
所谓科技政策，是指“政府为促进科学技术发展以及利用科学技术为国家目标(国防、经济增长、社会发展、环境和健康)服务而采取的集中性的和协调性的措施，是科学技术与国家发展的有机整合”①。科技政策咨询的本质是依靠专家制定政策并联系公众。
政府制定科技政策离不开专家咨询系统，这与科技政策自身的特点密切相关。第一，科技政策具有高度的综合性；第二，科技政策具有明显的预见性；第三，科技政策具有相对的连续性[6]。这些特点决定了科技政策的制定是一项综合性极强的决策过程。科技政策的开拓者之一、曾担任OECD科技政策部主任的法国学者萨洛蒙曾指出：在科技政策的确定和实施过程中，一个难题是科技政策的功能不仅影响到科学的发展，而且涉及应用研究和技术。这势必覆盖非常广的领域(工业、大学和政府实验室)，因此需要有一个涵盖所有相关领域的开阔的视野[7]。可见，政府的科技决策所涉及的范围、规模、复杂性均达到了前所未有的程度，这项工作已经远非政治家个人经验和智慧所能胜任，领导者需要来自各个领域的专家、学者充当“外脑”，帮助自己思考，科技政策咨询成为必然。因此，我们说科技政策咨询的本质是依靠专家制定政策并联系公众。
政府依靠专家制定政策逐渐在各国成为习惯。在澳大利亚，科技咨询已经成为一种不言而喻的传统。遇到重大问题，总理意见需提交内阁会议讨论，涉及重大立法和拨款事宜，内阁必须通过议会，议会决策时又必须听取其常设委员会的意见。澳大利亚国家科学技术委员会主席Badger教授说：“我们的建议被采纳的比例很高……总的来说，政府发现我们是很有用的”。政府也对专家的咨询工作给予高度肯定：“科学技术在这里有着充满活力的作用，为此，政府最关心从这些领域得到的最好的政策咨询，以便我们能够回答未来的挑战”[8]。1992年大选后，英国科学部为发表科学技术白皮书，科学部长写信征求3000位科技界、工业界、金融界的知名人士的意见，就国家科学技术的发展达成共识，并加强了工业界、科学界和政策界之间的联系。在美国更是有这样一个形象的描述：“美国的脑库研究报告，决定着美国人从出生到死亡的一生”。可见思想库对美国社会生活影响力之大。
科学技术作为一种庞大的社会建制，动用了大量的社会资源。作为纳税人，公众有权知道这些资源的使用情况。在科技政策制定过程中，专家不仅担负着为政府提供咨询的重任，还起着沟通政府和公众的桥梁作用。科技政策作为公共政策的子系统，因其知识的专业性而显得格外特殊。在政策的制定过程中，公众因为缺少相关的知识，可能被实质性地排除在决策过程之外。科学家的重要职责是发现和传播知识，也借助各种媒介形式对国家政策进行解读，实际上起了知识普及的作用。一旦民众接受这些关于科技的基本知识及争论，明晰政策的利弊及后果，公众的政治参与能力也会随之提高。另外，专家也可能是独立于政府的政策利益相关者，是公众的一分子。他们的咨询意见同时也是他们的利益表达，一定程度上代表公众的利益诉求。而且，科学家要花纳税人的钱搞科研，他们也有义务用简明的语言向政府和公众清楚地解释自己所从事和将要从事的科学研究工作的意义和价值，以及这些工作对公众有什么潜在的影响，争取公众的理解和支持。因此，他们在提供咨询意见的同时，自然会把公众的利益和需求考虑在内。公众的意愿通过科学家传达给决策者，最后，公众以一种间接的方式参与了政策制定过程。
不仅是科学家，政府更有义务倾听公众的“诉说”。政府的任务是开辟畅通的渠道，让公众意愿得到更充分的表达。冷战结束后，各国政府大幅度开放了科技政策制定过程，给人们以更多的机会从政策制定时起就能表达对科学技术的关心。例如，政府组织听证会或者通过互联网，让更多的公众了解和参与到科技决策中来。总的来说，现在的公众参与还多是间接参与以及政府主导下的公众参与。在扩大民主、让民众更充分了解、参与国家科技政策制定方面，政府和科学家还在进一步努力。
3 科技政策咨询的作用
在国家科技决策中，科技政策咨询发挥了积极的作用，主要体现在三个方面：
第一，为决策者提供科学合理的建议，确保决策的科学性。当代科学技术的研究和服务已经渗透到一切领域和部门，科技决策成为融合众多系统的综合性决策。同时，一项科技政策的出台，需要从战略到技术，从宏观到微观，从全部到局部，从经济价值到社会效益，进行周密的论证。同时，还要把握其动态系统的发展方向。在这一背景之下，公共决策必需依赖科技专家的咨询。科技专家是拥有科学和技术专门知识的群体，由他们充当政府的“外脑”，用集体智慧为决策者服务，能够有效保证决策的科学性。如今，以科技专家为主体提供的科技咨询意见已成为发达国家科技政策决策的重要依据。科技专家将科技咨询的目标设置为：致力于为科技政策制定和实施提供充分且可信赖的知识和专业意见。这恰恰满足了政府的需求。
第二，保证科技决策的民主。从决策的民主化来看，任何一项政策的制定过程，实质上是利益的重新分配和调整的过程。提供决策咨询，就是要保证政策制定过程中充分考虑各方利益，不致造成利益过分扭曲，维护社会的团结和稳定。这样，科技政策的制定，就需要考虑利益相关方——各公众群体——的价值，体现他们的利益诉求。现今很多国家已经采取不同开放度的公众参与形式，这样有助于决策者根据公众的价值和关心做出恰当反应，也能使政策更好地得到公众的理解和支持。公众参与决策，既提高了公民的政治参与水平，也利于培养全体公民的权利意识和民主意识，同时，这也是社会公平和正义的体现与保证，是社会民主化的必然趋势。第三，开展技术预见，保证科技决策的前瞻性。20世纪90年代以来，各国普遍认识到，新兴通用技术可能会对工业、经济、自然环境和社会生活产生革命性的影响。如果能在技术发展的早期就确定其重要性，政府和其他机构就会在这个战略领域积聚资源，促进其快速和有效地发展。20世纪后期发展起来的技术预见手段为此提供了可能。技术预见的核心是专家，通过反复的学习和相互咨询，不同的利益群体相互交流，从而集中意见，达成一致，获得对未来的知识。在此基础上，监测发展趋势，对未来出现的机会和趋势提供早期预警，最后，将之变成“自我实现的预言”。社会学家莱尔森[9]和默顿[10]都认为社会现象存在着如下规律：如果人们把情形定义为真实，结果它们成为真实。技术预见通过把以前很少有联系或相互缺乏理解的不同行为者带到一起，在预见过程中建立和发展新的关系，不仅共同获得应对未来挑战的新知识，而且创造了应对未来发展的网络机制，为长远规划创造了条件。在此基础上进行的科技决策便具有了战略意义。
进入21世纪，科学技术比以往任何时候都更深刻地影响着社会进程和人们的观念，也正因此，科技政策的制定被各国列为重要的战略日程。科技政策咨询有助于政策制定的科学化、民主化，保证其前瞻性。在这个新的世纪里，科技政策咨询更为各国政府所重视，并使之逐步法制化，这是社会进步的必然趋势。
注释：
①此处“科技政策”定义采用了樊春良根据让·雅克·萨洛蒙的定义而作的扩展，见参考文献[5]。