环境治理与民主转型：苏联东欧国家环境运动的兴衰_苏东论文

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      民主制度与环境治理的关系问题是环境政治学中长期争论的焦点问题之一，本文试图以苏联和东欧地区国家为研究对象①，以这些国家民主转型前后环境运动发展变迁的历程为切入点，来揭示民主转型与环境治理之间的关系。

      一、民主转型之前：环境治理失败的体制性原因

      1986年发生的切尔诺贝利核事故是迄今为止人类环境史上最严重的灾难之一，它以突发性危机的方式暴露了苏联东欧国家在环境治理方面存在严重问题。反讽的是，苏东国家一直把污染作为私有制和“资本主义”的罪恶之一进行批判，认为自身制度的优越性之一就是能够克服环境和生态破坏，不承认本国客观存在的环境问题，以涉及国家机密为由拒绝公开有关环境污染的相关数据。在20世纪90年代之前，外界很难全面了解到苏东国家在环境治理方面存在的问题。随着苏东剧变的发生和民主转型的推进，大量独立的研究不同程度地揭示了苏东国家存在的严重的环境污染、生态恶化、自然资源衰竭，及其对民众健康和食品安全的破坏和威胁等问题。虽然苏东国家之间的差异性一直存在，各国面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都揭示了苏东国家原有的政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性，这主要表现为以下五个方面。

      第一，从意识形态上看，苏东国家的共产党及其领导人没有发展出一套环境友好型的价值观念。苏珊·贝克(Susan Baker)等人指出，东欧国家的意识形态是不利于环境保护的。在他们的世界观中，自然是被征服的对象，科学技术的发展终将克服自然的限制和障碍；自然资源应该为经济发展和技术进步服务。②斯大林甚至极端地认为自然环境对社会发展不起重要作用，社会主义国家能够管理自然环境和生物圈，“并最终控制自然的演化进程”。③赫鲁晓夫曾经公开讽刺研究生态环境的专家，认为“生态主义者是一些健康的家伙，穿着靴子，背靠在小山丘上，透过望远镜来观察松鼠吃坚果。没有这些流浪汉，我们也可以把国家管理得非常好”④苏联晚期，戈尔巴乔夫的新思维认识到环境问题是全人类共同面对的问题，全人类被共同的命运联结在一起，地球资源不是取之不竭的，不能为了单个国家的利益而牺牲人类的文明。这种转变为环境运动的发展提供了一定的政治机会结构，但仍然无法为全面应对环境危机提供有效的意识形态支撑。

      第二，从经济发展模式上看，苏东国家曾经普遍实行重工业和国防军事工业优先的经济发展模式，这是建立在大规模的资源、能源的消耗和浪费的基础之上的。煤炭、钢铁、化工、水泥、机械制造等重工业生产都是资源密集型、能源消耗型的行业，对环境破坏程度之大是前所未有的。这对任何经历过工业化的国家都是必然的结果。但是，在苏东国家尤其严重，因为他们在意识形态上将污染视为资本主义剥削和贪婪的产物，认为社会主义的生产模式不是为了榨取剩余价值，不会产生污染。因此，在大规模重工业发展的早期，要么对企业生产过程中的环境污染视而不见，要么将污染视为临时的现象，通过科技的发展就可以完全消灭。他们并不认为污染是不适当的工业生产方式造成的恶果，相反将其视为人改造自然的成果。这些想法摒弃了对环境污染早发现早治理的可能性。

      当欧美主要工业国家在20世纪60年代开始全面的产业升级和污染治理的时候，苏联的官方宣传仍然将工业化生产中浓烟滚滚的环境污染歌颂为奔向共产主义的繁荣景象。⑤其经济发展模式陷入了为了生产而生产、为了增长而增长的恶性循环。对于企业来说，完成和超额完成计划是最高任务。生产资料公有制激励企业生产者不顾成本收益，未将环境代价计算入成本核算，盲目追求产量，造成资源和能源的浪费。

      第三，从环境管理的制度安排来看，苏东国家原有的中央高度集权的计划经济体制缺乏有效环境治理所需要的灵活性和调试性。1972年在瑞典斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议之后，苏东国家开始逐渐关注污染问题。1973年，苏联开始建立环境保护行政机关，但是，环保职能被很多不同的部门分割，彼此缺乏合作和共识，直到1988年才形成了统一集中的国家自然环境保护委员会。一些部门既是环境行政监管者又是污染者，并且政府部门对发现和消除污染源头并不感兴趣，而是热衷于对污染工厂进行数量很小的罚款，以作为部门增收的来源。

      中央自上而下的指令性计划经济模式很难像以往给企业下达生产任务的模式那样给企业下达治理污染的任务和指标，因为这些指标在实际操作中难以统计、量化和考核。此外，莫斯科的高度集权严重削弱了地方的自主性。工厂的管理者宁愿接受罚款，也不愿意治污，因为违法的风险微乎其微，地方干部和企业管理者都没有动力去治理污染。

      第四，从国家与社会的关系看，苏东国家在转型前普遍压制环境公民社会的成长。在西欧和美国，环境运动被认为是推动环境治理的重要社会力量。但是，苏东国家在上世纪80年代中期之前始终全方位地控制着社会生活的方方面面，没有发展出欧美意义上的大规模环境运动。由于历史、文化、宗教等原因，波兰和捷克的公民社会成长相对较快，但直到80年代国家仍然严格限制信息和人员的自由流动，通过国家宣传机器操纵民意和大众舆论，限制环保组织的发展。虽然民众对日益恶化的环境非常不满，但直到80年代中期，反对和批评的声音都较为微弱。⑥

      第五，从国际政治的角度看，冷战和美苏军备竞赛加剧了苏东地区的环境破坏。核试验、大规模化学武器试验以及由此带来的铀矿开采、核废料处理等对环境造成的破坏程度是难以估量的，其中危害最大的就是放射性废物污染问题。在有些地区，由于放射性污染而导致的血液病、癌症等病变至今仍威胁着当地人的生命和生活。⑦

      因此，苏东国家的环境问题不是单一经济发展与有限自然资源之间的紧张和矛盾，而是深深植根于国家的宏观政治体制中。其原有社会制度模式的优越性非但没能阻止环境污染，反而使环境污染的深度和广度远远超过了资本主义国家。正是在这个意义上，主流的欧美环境政治理论家虽然强烈地批判自己所在国家的民主制度造成的环境危机，但却不认为苏联模式可以成为环境危机的解决方案。⑧相反，在苏东国家民主化过程中，环保主义者和一些民众却认为民主转型将有利于环境治理，呼吁为了改善生态环境，必须进行彻底的政治变革。

      二、民主转型中：环境运动兴起的政治影响

      环境的恶化和民众的关切，并不必然导致环境抗争和环境运动的兴起，因为这需要政治机会结构的支持。⑨直到20世纪80年代，苏东国家才开始出现环境抗争。1980年，在环境抗争人士的努力下，波兰关闭了位于克拉科夫附近的一个铝轧机厂。此后，环境抗争从波兰扩展至整个苏东地区。当然，这与苏联领导人戈尔巴乔夫的“新思维”改革密不可分，戈尔巴乔夫指出：“人民群众日益增长的生态环保意识是要求社会民主化的表现之一，是改革的核心要素。我们必须以可能的方式欢迎它们。”⑩根据“公开性”和“透明性”原则，苏联公开了大量的环境信息，暴露的环境问题触目惊心，引起了民众极大的不满和忧虑，环境运动逐步兴起。

      苏联和东欧环境政治研究者大多认为，苏东国家的环境治理失败引发了环境运动的兴起；在民主转型过程中，环境运动不但有利于改善环境治理水平，而且最终成为反抗原有政治制度、推动民主转型的重要社会力量，其代表性观点有如下几点。

      首先，政府在环境治理上的失败，让民众不断意识到现政权连公民基本的健康都难以保障，对未来美好生活的许诺更是一纸空言，对政府的信任降到低谷。徐元宫先生指出：“导致苏联群体性事件屡屡发生的根源之一，是苏联民众对于物质生活和精神生活的正当合理诉求长期得不到满足，因而产生了强烈的不满、失望甚至绝望情绪。”(11)这在环保问题上表现得尤其明显。

      根据苏联国家统计委员会在1989年的调查，每10个受访者中，就有1个认为环境问题是当时苏联面临的最严重的问题。在调查列出的所有12个公众关心的问题当中，治理环境污染列第四位，前三位是食品供应、住房条件困难和通货膨胀。调查显示，环境污染问题比民族冲突、社会公正、教育医疗和犯罪率上升等问题更让民众感到不满。相反，民众对环保组织的信任度却相当高。环保组织通过揭露环境和生态破坏的现实，帮助民众不断意识到身边的环境问题，并采取行动改善恶化的环境。在这个过程中，环保组织获得了民众极大的尊重、认可和信任。在1990年的民意测验中，绿色(环保)运动获得了民众54%的信任度，仅次于东正教和军队。

      

      其次，环保运动不仅得到了民众的信任，而且是不同政治力量争取和合作的对象。一方面，苏联的反对派人物通过关注环境议题提升自己的公众形象，获得了更多的民意支持。比如，叶利钦曾经在1990年8月去西伯利亚和远东地区专门针对环境污染问题进行了3周的考察。另一方面，出现了环保官员与非政府组织某种形式的联盟。环保官员不仅需要环境非政府组织提供的专业和技术支持，而且有时还不得不借助环境非政府组织和环境运动的声势来为自己在官僚体制内部争取更多的生存空间。(12)虽然政府努力压制一些公民社会组织和抗争人士，但对于环保运动持较为宽松的态度，这为其发展提供了政治空间，有助于环境运动吸引更多的参与者和支持者，虽然他们的初衷和诉求可能不是环境保护本身。

      第三，环保运动和其他一些社会运动联合起来，互相支持，形成抗争网络，挑战既有权力结构。关于环境运动的传统理论认为，环境运动是中产阶级的运动，但是环境运动在苏联和东欧却与工人运动紧密结合，成为反对集权政体的重要同盟力量。环保运动与工人运动相结合，要求企业提高工人的健康和安全保障，要求改善工人的工作和生活环境。此外，环保运动还与民族独立运动相互交织。特别是在东欧和苏联的加盟共和国中，环保运动具有强烈的民族主义色彩。一些加盟共和国将本地区环境破坏看作是对本民族身份认同的破坏，称之为“环境殖民主义”。在饱受核泄漏污染的乌克兰和白俄罗斯，人民倾向于认为核泄漏是俄罗斯人对加盟共和国不负责任的表现，是俄罗斯人民族利己主义的表现，需要通过反抗苏联政权对地方环境的破坏，来反抗“莫斯科”的统治，争取地区和民族独立。(13)

      第四，民众环境意识的觉醒和环保运动的发展，在一定程度上导致了苏东国家原有的经济发展模式和外交政策难以维系。20世纪80年代中期，由于环保运动的兴起和民众的大规模反抗，大批重工业污染企业被关闭，经济和就业受到很大影响。环境运动对核电站和化学制药企业的反对，还在一定程度上导致了能源短缺和医药匮乏。环境运动对于军方核武器和化学武器试验的反对，也是苏联大规模削减化学武器的原因之一。(14)

      最后，在反对核电、水坝等大型建设工程的游行示威中，参与者不但增强了环保意识，而且对民主进行了初步实践，从而推进了公民社会的发展。随着民主意识的增强，环保运动不断提出更广泛的政治诉求，进一步争取人权保障、新闻自由、妇女和儿童权益等。1989年，捷克的“妈妈团体”走上布拉格街头抗议恶化的水质，因为她们发现城市自来水水质越来越差，已经无法用自来水给婴儿冲奶粉了。由此可见，环境议题总是与社会公平和正义联系在一起。儿童、妇女、老人、贫困人群等弱势群体受到环境污染的影响通常会更大。在他们看来，如果不突破现有的权利格局，很难实现平等、公正等社会价值。(15)

      在民主转型过程中，环境运动对苏东地区环境治理水平的提升作用是显而易见的。环保运动提升了民众的环境意识和诉求，阻止了一些对环境不利的建设工程，推动政府制定了更加有利于环保的政策和法律。仅在苏联晚期就有1300多家工厂因环保运动而被迫关闭。(16)环境运动不但有利于改善苏东地区的环境治理，而且最终成为推动民主转型的重要力量。这在斯洛伐克表现得尤为突出，有学者称1989年的革命为“绿丝绒革命”。(17)但是，在民主转型之后，环境运动却走向了低谷。

      三、后民主转型时期：环境运动走向低谷的原因

      转型过程中环境运动获得的威信以及民众对环境运动的巨大热情并没有体现在1990年的第一次选举及随后的选举结果中，绿党和具有环保背景的候选人得到的选票微乎其微。在波兰，环保组织没有发展为绿党，环保人士通过加入其他政党参加议会选举。匈牙利、捷克和克罗地亚的环保组织发展成为绿党，但是在议会选举中没有候选人获得超过所规定的5%的选票支持。大量研究指出，在后民主转型时期，原苏东国家民众对环保的兴趣下降，环境议题在政策议程中被边缘化，原本异常活跃的环境运动进入衰退期，环保组织及其领袖也不得不面临新的转型，走向一个低谷时期。那么，这是否意味着民主转型对环境治理有推动作用的观点是可疑的呢？笔者认为，导致苏东国家民主转型后环境运动陷入低谷的原因非常复杂，应该将这些不同的因素整合起来考察。

      首先，从抗争的诉求和目标的角度看，苏东国家环境运动整合了多元化的诉求，争取环境权益只是其一。有学者区分了苏东环境运动中三种不同类型的抗争：(1)环保人士呼吁更好地保护自然资源和生态环境，进行公民环境教育等活动，认为自身的诉求是非政治性的；(2)以知识界人士为代表的声音呼吁更广泛的改革，主张为了改善环境质量需要进行一系列社会和政治的变革；(3)一些人成立环境组织只是为了给推翻政权的活动提供掩护。(18)环境运动在苏东民主化进程中能够异军突起在于环境议题本身的去政治敏感性，但事实上，环境运动却带有强烈的泛政治化倾向。(19)

      环保运动在苏东民主化前期的作用最为明显，因为环境议题离普通民众的生活最近，有很强的号召、组织和动员能力，但又不触及政治敏感区域，受到政权打压的程度相对较低。因此，很多抱着不同抗争诉求的人士选择在环境运动的大旗之下获取抗争的合法性资源，以减少抗争成本。这些多元化的诉求包括劳工权益、民族主义、妇女儿童权益、反腐败与特权、争取经济利益等等。这些多元化诉求进一步发展为更广泛的政治诉求，成为打破原有政治体制的突破口，甚至融入了那些被政府视为非法的纯粹政治异议者团体。但是，原政权的垮台突然释放出极大的政治空间，不再需要通过参加环境运动来实现各自的诉求，因而对环境运动的热情自然消退。

      其次，从抗争对象的角度看，苏东国家环境运动是随着其抗争对象的式微或消失而陷入低谷的。环境污染和导致环境治理失败的体制问题是苏东国家环境运动的两个主要抗争对象。环境污染及其治理需要长期持续的关注和投入，但是在1989年之后，苏东地区的民众对环境问题的兴趣开始下降。这一方面是因为他们的兴趣点转移到了原来较为敏感的自由权利、民主选举等问题上，但更重要的原因是因为后转型时期一些国家的民众不得不为物质和生计担忧，更关心物价、食品、工作、教育、医疗、安全等问题，而不是环境问题。加入主流政党的一些环保组织领袖也不得不迎合民意的新动向，为了争取选票而降低环境问题的政策优先性。(20)

      然而，环境问题仍然存在，但是那些被认为加剧了环境问题的体制却随着政权的垮台而一夜之间消失了。原政权的垮台在某种程度上导致了环境运动抗争对象的迷失，继续原来的运动方式需要找到新的抗争对象，而这在短时间内是非常困难的。由此可见，抗争对象的转变，不仅可以部分地解释环境运动衰退的原因，而且也是为什么环保组织和运动的领袖在民主转型之后经历痛苦转型的原因之一。(21)

      再次，从组织资源和组织能力的角度看，后民主转型时期，环保组织及其领导人各谋生路，严重分化；环保组织的资源和能力遭到挑战。在新政权的建设过程中，原来在环境运动中起主导作用的领袖人物有的作为主要政党的候选人参加选举，有的进入政府部门工作，原来的环保组织难以找到强有力的领导人物。有意思的是，一些在原有体制内从事青年工作的公务员在原政权垮台后失去了工作，他们看到环保组织此前的巨大成功，认为加入其中可能会改善自己的生活处境，还有些人作为原政权的秘密眼线早就加入了环保组织，这些造成了环保组织内部人员之间的不信任。在那些冒着危险参加环保运动的老一代环境抗争者看来，这些投机分子正在抢夺他们的革命果实，这在很大程度上削弱了环保运动的组织和凝聚力。(22)

      最后，从大的社会背景来看，民主转型之后复杂的思想文化激荡碰撞，环境主义和环境运动受到质疑。由于长期受到苏联模式的影响，民众和新政权的官员都缺乏支撑民主的政治文化。不但官员不习惯环保组织参与政策制定，监督政策执行，而且普通民众的政治参与意识和能力也颇有局限。当出现经济困难和社会不稳定的时候，一些民众开始怀疑民主转型的意义。舆论对环保组织也发出了批评的声音，认为环境运动破坏了经济发展，造成了严重的失业问题，甚至出现了怀念旧体制的情绪。因此，正如有学者指出的那样，苏东国家转型过程中的环境运动虽然引人注目，但是环境主义(environmentalism)从来没有在人们心目中成为重要的价值观念。(23)

      整体考察上述导致前苏东地区环境运动陷入低谷的具体原因，可以看出，环境运动陷入低谷并不必然对环境治理产生负面影响。民主转型之后，信息与人员的自由流动，政党之间的竞争，媒体与司法的监督，公民社会的成熟和后物质主义价值观的培育，这些都为良好的环境治理提供了必要条件。1990年之后，这些国家的主要政党都有环保人士参加选举和政策制定，并且普遍出台了更全面的环保法律，建立了独立的环境保护行政机关。捷克在1990年制定的环保法要求政府每年公布国家的环境状况信息。信息的公开有利于环境治理的公众参与。

      从一个长时间段来看，导致环境运动陷入低谷的因素会随着民主的进一步巩固而不断得到克服。有数据显示，苏东地区在转型之后的20多年来，环境质量整体上大幅度提升，虽然每个国家的提升速度差别很大。根据2014年最新排名的“全球环境绩效指数”(EPI)，在全球178个国家中，捷克排名第5位，斯洛文尼亚排名第15位，爱沙尼亚和斯洛伐克分列第20位和第21位，保加利亚和克罗地亚分列第41位和第45位，俄罗斯排名第73位。(24)

      本文以苏东地区国家民主转型前后环境运动兴衰变迁的历程为例，揭示了环境治理与民主转型之间的复杂互动关系，得出了如下三点结论。

      第一，政府在环境治理上的失败有可能成为民众追求民主变革的诱发因素。一方面，环境治理失败很容易造成政府公信力的下滑；另一方面，原有政治体制在意识形态、发展模式、权力结构和人权保障等层面的缺陷很容易通过环境治理的失败和危机集中凸显出来。这两方面共同作用的结果会让民众参与环境运动，寻求通过变革提升环境治理的水平。

      第二，环境运动的快速发展不但有利于改善环境治理，而且更有可能成为民主转型进程中的重要社会力量。环境运动在唤醒民众环境意识的同时，能够锻炼其政治参与的能力，培育公民社会的发展。环境运动还能够凝聚多元化的价值诉求和政治力量，并与它们结成联盟，共同反抗既有的政治秩序。

      第三，在民主转型之后的短期内，环境运动有可能会陷入低谷。民众对环境议题的兴趣下降，环保不易成为新政府的优先性政策，环境组织面临痛苦的转型，环境主义在与消费主义的竞争中被边缘化。

      苏东国家的经验提示我们，虽然在民主转型之后的短期内环境运动有可能会陷入低谷，但是这并不必然会对环境治理水平产生直接的消极影响，因为环境运动陷入低谷而得出民主转型不利于环境治理的结论显然是将问题简单化了。良好的环境治理要求体现“善治”的基本要素：合作、参与、包容、透明、公开。(25)民主转型对环境治理最大的贡献恰恰在于其为良好的环境治理提供了必要的制度性支持。这种支持不是提升环境治理的充分条件，但却是必要条件。从这个意义上说，长期来看，民主转型有利于提升政府在环境治理中的公开性、参与性、透明性和回应性。

      ①本文所阐述的苏联和东欧国家是指在20世纪80年代末90年代初经历了第三波民主转型的那些前社会主义阵营的国家，具体包括苏联、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚等国家。

      ②(20)(21)Susan Baker and Petr Jehlika,"Dilemmas of Transition:The Environment,Democracy and Economic Reform in East Central Europe-An Introduction",Environmental Politics,7(1),1998 pp.1-26.

      ③包茂宏：《苏联的环境破坏和环境主义运动》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2003年第4期。

      ④Demosthenes James Peterson,Troubled Lands:The Legacy of Soviet Environmental Destruction.Boulder,OC:Westview Press Inc,1993 p.193.

      ⑤Bernd Baumgartl,"Environmental Protest as a Vehicle for Transition:The Case of Ekoglasnost in Bulgaria",in Anna Van and Pal Tamas(eds.),Environment and Democratic Transition:Policy and Politics in Central and Eastern Europe,Dordrecht:Kluwer Academic Publishers,1993 pp.157-175.

      ⑥(15)(22)Barbara Jancar Webster,"Environmental Movement and Social Change in the Transition Countries",Environmental Politics,7(1),1998,pp.69-90.

      ⑦康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》2010年第5期。

      ⑧代表性研究，参见Margarethe Winslow,"Is Democracy Good for the Environment?",Journal of Environmental Planning and Management,48(5),2005,pp.771-783。

      ⑨Christopher A.Rootes,"Mobilising for the Environment:Parties,NGOs,and Movements",Environmental Politics,22(5),2013,pp.701-705.

      ⑩(12)Demosthenes James Peterson,Troubled Lands:The Legacy of Soviet Environmental Destruction.Boulder,OC:Westview Press Inc,1993 p.193 pp.196-197.

      (11)徐元宫：《后斯大林时期苏联群体性事件及其应对措施和教训》，载《当代世界社会主义问题》2013年第4期。

      (13)余科杰：《绿色政治与苏联解体》，载《当代世界社会主义问题》2005年第3期。

      (14)(16)Demosthenes James Peterson,Troubled Lands:The Legacy of Soviet Environmental Destruction.Boulder,OC:Westview Press Inc,1993.

      (17)Juraj Podoba,"Rejecting Green Velvet:Transition,Environment and Nationalism in Slovakia”,Environmental Politics,7:1,1998,pp.129-144.

      (18)Susan Baker and Petr Jehlika,"Dilemmas of Transition:The Environment,Democracy and Economic Reform in East Central Europe-An Introduction",Environmental Politics,7(1),1998,pp.1-26.

      (19)金雁：《走向公民社会：转轨时期的东欧民间组织》，载《二十一世纪》2005年10月号总第91期。

      (23)Christopher A.Rootes,"Environmental Movements and Green Parties in Western and Eastern Europe",in Michael R.Redclift and Graham Woodgate(eds.),The International Handbook of Environmental Sociology,Cheltenham,U.K.:Edward Elgar Publishing,2010,pp.319-347.

      (24)环境绩效指数(Environmental Performance Index)由美国耶鲁大学环境法律与政策中心和哥伦比亚大学国际地球科学信息中心共同发布，旨在评估一个国家的环境政策、环境卫生、自然资源和生态活跃性。评价范围包括气候变化、农业、渔业、森林、水源、空气污染及环境负担等10项领域共22项环境指标。详见2014年环境绩效指数国别报告，http://epi.yale.edu/epi(访问日期2014年7月12日)。

      (25)俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第26-30页。

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