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中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8008(2014)06-0125-07 一、问题的提出 国务院在1984年出台的“贷款修路、收费还贷”政策极大地促进了中国公路建设的飞速发展。目前，现有公路网中95％的高速公路、61％的一级公路、42％的二级公路都是依靠收费公路集资建设的。①为达成进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行的目的，国务院在2012年7月24日出台了《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(下文简称《通知》)。②而后，在2013年5月8日，交通运输部发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)，除继续保留原《收费公路管理条例》对公务车辆、进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆实行免费通行外，拟对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费。同时，《征求意见稿》的第14条规定，对实施免费政策造成影响的，可以通过延长收费年限方式予以补偿。《征求意见稿》将前述《通知》精神予以法规化，并且提出了对经营公司由于免费通行造成损失的补偿方式和途径。 《征求意见稿》免费通行规定提出后，引起社会对收费公路免费通行规定的广泛关注和热烈讨论。免费通行规定是否符合法律保留原则和与之联系紧密的明确原则？经营公司公路收费权为公权力抑或私权利？免费通行决定对于公路经营公司收费权是否构成立法征收？通过延长收费期进行完全补偿是否符合公正原则要求？这一系列问题有待从法律视角予以回答。 二、免费通行相关规定是否符合法律保留原则 行政法基本原则，是指适用于行政法所有领域的法律原则。行政法的基本原则究竟有哪些，甚难描述。按照德国学者奥托·迈耶的观点，依法行政原则包括三项原则：一是法律创制原则；二是法律优越原则；三是法律保留原则。我们认为，关于免费通行规定主要涉及其中的法律保留原则。对于法律创制和法律优越原则暂不讨论。法律保留原则的遵循与法律授权明确原则联系密切，要判断收费公路免费通行规定是否违反依法行政原则中的法律保留原则，有必要联系明确原则一并分析。 (一)免费通行规定形式上符合法律保留原则 法律保留原则，是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关的任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。③就法律保留原则的最初含义而言，认为法律保留就是所谓的国会保留、法律直接保留或者狭义法律保留，要求对某些重要事项必须由立法者自己通过狭义法律规定，不能转由其他主体来制定。但随着社会的进步出现了广义法律保留，又叫法律间接保留、相对法律保留，认为“某事项虽应保留由法律加以规定，但仍不排斥法律可以授权行政机关以法规命令规定之。但此之法律授权须符合法律授权明确性之原则，亦即在授权之目的、范围、内容必须明确可预见，始符合法律保留之原则。”④对于哪些事项必须适用狭义法律保留，德国联邦宪法法院自20世纪70年代通过了一系列所谓重要性判决，提出重要性理论标准。行政法院和各邦行政法院纷纷奉为圭臬。认为不仅干涉行政应有法律保留原则的适用，在给付行政方面，只要关涉人民的基本权利和公共利益的重要的基本决定，仍应由具有直接民主基础之国会，以法律规定之，至于不属于此之非重要事项，则可委诸行政为之。 我国立法者已经认识到对行政权力控制的重要性。立法确定对自由和财产的干涉必须由高等级的法律作出规定，这样就形成了一个基于“法律保留原则”的“干涉结构”。⑤在《立法法》中，将法律保留观念体现在对立法权限的设定上，《立法法》第8条对包括“对非国有财产的征收”在内的10项事项作出法律保留。并且明确规定，将有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项排除在授权国务院先行制定行政法规的范围之外，也就是对前述事项适用直接法律保留。而对于《立法法》第8条前述直接法律保留事项以外的其他事项，如果还没有制定法律的，可由全国人大及其常委会授权国务院，由后者根据实际需要可先行制定行政法规进行调整。 关于收费公路的管理办法，全国人大常委会在《公路法》第68条中进行了明确的授权：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”，国务院据此在2004年9月13号公布，并于同年11月1日施行了《收费公路管理条例》，在该条例第7条对免收通行费的车辆进行了明确界定。该规定应该说符合法律保留原则的要求。交通运输部在2013年5月8日发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)，该《意见稿》拟对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费，并且规定了经营公司损失的补偿方式和途径。由于《收费公路管理条例》完成征求意见程序后将以国务院名义颁布施行，属于国务院制定行政法规的行为，按照《立法法》和《公路法》授权规定，相关立法活动形式上应该符合相对法律保留原则的精神实质。 但是，按照前述相对法律保留原则的理论，“某事项虽应保留由法律加以规定，但仍不排斥法律可以授权行政机关以法规命令规定之。但此之法律授权须符合法律授权明确性之原则”。因此，判断收费公路免费通行规定是否符合法律保留原则，不仅应该分析该规定是否有授权立法依据，还需分析相关授权立法是否符合明确原则。 (二)授权立法实质上有违明确原则 所谓授权立法，是指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法活动。⑥该种行政授权立法，由于可以针对不特定的对象，就一般性事项进行抽象性规范，可对外产生法律效力。依其授权目的及功能的不同，可分为“执行”法律、法规等进行的立法及“补充”法律法规等进行的立法两大类。例如法律可以授权由国务院制定实施办法；或者法律可授权国务院对于法律规定不完全的部分，以订定办法的方式来补充之。同一个授权法规，经常会具备这种双重性格，都有促使法律效力实现之功能和效力。⑦ 而所谓明确原则是指明白、确定之原则，具有可了解性、可预见性、可审查性之要素。在授权行为上，要求法律在授权行政机关指定行政命令时，必须就授权之内容、目的、范围，具体明确规定。⑧授权不明，则会产生空白授权。 所谓空白授权，指法律对本应由法律规定的法律构成要件(前提)甚至法律效果(法律责任、权利与义务)，授权由行政机关来规定。⑨空白授权体现了立法权对行政权力的完全信任，但是也体现出“立法怠惰”。当将空白授权条款公布时，人们仍不知法律条款的具体内容，无法实现法律的可预见性。空白授权导致行政权与立法权的边界模糊，也使法律和行政法规混为一体。空白授权大多广泛存在于专制国家，原因即在于此。为了加强对空白授权的危害进行有效的预防，我国由全国人大常委会制定的《立法法》对授权明确性原则进行了规定。《立法法》第10条第1款明确规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”但是从收费公路通行费的规定来看，并没有严格遵守《立法法》的精神。关于收费公路的通行费规定，《公路法》第59条对可依法收取车辆通行费的公路范围进行了明确规定。但在对收费期限、收费价格等核心问题上，未作明确规定，却将收费期限和收费价格等授权国务院通过制定行政法规来规范。如《立法法》第68条规定：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”本规定即属于立法空白授权。 国务院根据《公路法》的授权于2004年制定并颁布了《收费公路管理条例》，对免费通行车辆进行了规定。其第7条第3款规定：“进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆，免交车辆通行费。联合收割机不得在高速公路上通行。”第16条第1款规定：“对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。”而2012年7月24日国务院发布的《通知》，在《收费公路管理条例》的基础上，进一步扩大免费通行的车辆范围，包括在重大节假日期间，行驶收费公路的7座以下(含7座)载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车。对《收费公路管理条例》规定和《通知》精神，《收费公路管理条例》(征求意见稿)拟统一进行肯定，其第7条第3款规定“对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆和进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费。”关于收费公路收费和免费的相关规定在社会上引起激烈争论。特别是免费规定，涉及对作为重要权利之财产权的限制，导致地方政府和高速公路经营公司利益受损，影响其积极性。而其他交通参与者对此决策也是褒贬不一，实际效果不容乐观。 “从依法行政的原理来看，使法律的法规创造力失去意义的委任立法是不能被允许的，突破界限的不是制定委任立法的行政机关，而是基于委任方法的错误，即立法机关犯了错误——白纸委任”。⑩因此对关涉重要权利之事项，立法机关必须由法律进行限制。而不能交由行政部门行使，以使行政权力不因空白授权威胁到公民权利。 综上所述，尽管收费公路免费通行规定可以由法律授权行政法规加以规定，但法律授权须符合法律授权明确原则，否则，难谓符合法律保留原则。《公路法》对收费期限、收费价格等核心问题未作明确规定，却将其授权国务院通过制定行政法规来规范，并不符合法律授权明确原则，因此实质上并不符合法律保留原则。 三、免费通行规定对公路收费权是否构成征收 免费通行规定对公路收费权是否构成征收，涉及公路经营公司享有的公路收费权性质判断，在此基础上还需进一步明确免费通行规定对该收费权是否构成征收？如果构成，构成何种征收？ (一)公路收费权的权利属性判断：公权力抑或私权利 一种观点认为，该收费权属于行政授权，为公权力。持该理论的学者认为，公路经营公司依据授权取得公路收费权，该权力属于政府的行政授权产生的权力。节假日免收通行费涉及通行费免收权的设定。《公路法》对国务院制定收费公路具体管理办法进行了明确授权，国务院有权据此对免收通行费的时段和车辆作出规定。该决定是对《收费公路管理条例》第7条适用范围的扩大，属于合法正当行为，所以其合法性毋庸置疑。同时，公路经营公司与公路使用人之间属于行政法律关系。(11)但是，行政授权理论主要界定行政主体资格，而非对行政授权的随时变更和收回。在司法实务中，一般也将收费公路争议认定为服务合同纠纷，而不是将其纳入行政法律纠纷范畴。 我们认为，公路营运公司对收费公路的收费权源于其与作为行政主体的政府之间签订的公共工程特许合同。所谓公共工程特许合同是行政主体和受特许人之间所订立的合同，后者以自己的费用实施工程建设，工程完成后受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得经营管理权，从公共建筑物的使用人方面收取费用作为报酬，或者自己免费使用。在19世纪的法国，公用事业一般采用此种方式。受特许人对公共建筑物的经营被认为是实施某种公务。 公共工程特许合同为公务特许合同的一种。基于公务的特许，行政主体与其他法律主体签订合同，由后者以自己的费用和责任管理某种公务，管理活动的费用和报酬来自使用人的收费，盈亏都由受特许人承担。公务特许合同为行政合同。19世纪完全采用合同理念规范公务特许行为。随着社会的发展，政府加强了对公务特许行为的监管，使其同时具有合同性质和法规性质的双重特质。其中关于当事人之间的协议具有合同性质，关于公务的组织和运行则属于法规范围。公路营运公司对收费公路的收费权是基于特许合同中的协议条款取得，来源于当事人双方签订的行政合同，而非行政授权。该收费权属于依地方政府的特许经营而取得的私权利而非权力，属于受特许人的主观权利，为私权范畴。 但是，关于公务特许当事人之间的法律关系则因不同当事人而有不同：受特许人和行政主体之间的关系为基于行政合同而发生的行政法律关系。而特许公务的使用人和第三人与受特许人之间，由于特许公务实施而发生的关系为私人之间的民事法律关系。同时特许公务的工作人员和受特许人之间的关系也属于私人之间的关系。但特许公务使用人和行政主体之间，基于使用人要求行政主体对受特许人违反法律规定和特许合同具有法规性质条款行为进行监督时发生的关系，属于行政法律关系。(12) 按照该理论，在收费公路当事人之间，其法律关系性质的判断即属明了：公路经营公司和授权行政主体的省级政府之间属于行政法律关系，如果发生诉讼当属行政诉讼，但是需要指出的是，作为中央最高国家行政机关的国务院并不是作为授权行政主体出现的，存在于该行政合同或者行政法律关系之外。公路经营公司和道路使用人之间的收费关系为私人之间的民事关系，如果发生诉讼当属民事诉讼。这也正是我国实践中为什么大多将因为高速公路收费和管理在使用人与公路经营公司之间的纠纷按照民事纠纷来处理的原因所在。 如前所述，公路营运公司对收费公路的收费权来源于公路经营公司和作为授权行政主体的省级政府双方签订的行政合同，该权利非权力，为私权范畴。免费通行决定涉及对公路营运公司对收费公路的收费权的限制，该限制是否属于征收，有必要继续讨论。 (二)免费通行决定对于公路收费权是否构成征收 公益征收之制度，是国家为了某些公益目的的需要，对人民之财产，有偿地予以剥夺或限制。这个制度称之为“公用征收”。(13)以征收之法源为标准，可将征收分为立法征收与行政征收两种。对于免费通行决定对于公路收费权是否构成征收，下文拟从行政征收和立法征收分别讨论。 1.关于行政征收的分析。行政征收，是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。在法国又叫公用征收。行政征收是以具体、个案的方式进行。按照一般理论，行政征收可以分为古典征收、管制性(行政)征收和事实征收。就公路经营公司的公路收费权限制情形而言，有必要对行政征收三种类型分别阐析，以判明该情形是否属于行政征收。 首先，来看古典征收。所谓古典征收，乃是一种获取财产的过程，主要是指为了修筑道路或铁路而取得私人土地，以满足公共设施建设的需要。限于政府为公用取得财产，并且是以具体行政处分方式和程序作出，必须予以全额补偿，是以绝对保障私有财产为出发点，抑制国家公权力的侵犯。对公路经营公司公路收费权限制并非政府为公用取得财产，只是加以权利限制，并且不是通过具体行政处分方式和程序作出，而是通过抽象行政行为方式和程序作出，应该不属于古典征收。其次，来看(行政)管制性征收。(14)即使按照现在所谓不同于古典征收的“扩张的征收概念”，将征收标的扩充到宪法所保障的财产权利(各种具有财产价值的私权利)，构成管制性征收，(15)该管制性征收可以由行政征收或者由法律直接予以执行(所谓立法征收)。行政征收采用直接以具体行政行为适用之，立法征收则可直接由法律执行。从收费公路免费通行相关规定来看，是以法规的方式直接限制公路经营公司的具有财产性质的收费权，而不是通过行政主体以个案具体行政处分方式作出，显然不属于行政管制性征收。最后，看是否符合事实征收(征用)。所谓事实征收(征用)，即所谓的公权力附随效果损害，是指公权力在合法行使过程中作为附随效果客观上造成了私人财产的损害，而应予以赔偿的情况。比如公务飞机场的飞机经常飞过农场主人的鸡舍导致小鸡受惊吓撞墙而死即属该种情形。直接导致公路经营公司造成的收费损失的是收费公路免费通行相关条例规定，而不是其他公权力合法行使导致的附随客观财产损失(或者称为公权力附随效果损害)。 综上所述，作为抽象的行政行为，《征求意见稿》的规定对公路经营公司公路收费权进行限制性征收，将其归入行政征收有所勉强。有必要进一步看其是否属于与行政征收并列的立法征收。 2.立法征收的判定理由。立法征收属于德国法上的概念。1924年使意志帝国法院民事第五庭在审理一件因矿业法导致退休金被撤销案件时首次对立法征收进行了确认。立法征收在我国台湾学者中也得到认同。将征收分为立法征收和行政征收，并将立法征收进一步分为法律征收和命令征收。按其观点，法律征收，是在财产权限制容许范围内，直接由法律限制人民财产权之行使，而命令征收为在财产权限制容许范围内，由法律授权之法规命令限制人民财产权之行使。二者都要求如未形成对个人特别牺牲的程度，原则上不发生补偿问题。但如国家机关依法行使公权力致人民之财产遭受损失，若逾其社会责任所应忍受之范围，形成个人之特别牺牲者，则国家应予以合理补偿。(16) 可见，《征求意见稿》对符合国家规定的相关车辆规定免交车辆通行费。通过该规定对公路经营公司的公路收费权进行限制，导致公路经营公司收费的减少，属于由法律授权之法规命令限制人民财产权之行使的情形，为立法征收中的命令征收，将其纳入立法征收应无疑义。 四、免费通行规定对于公路经营公司损失的补偿问题 (一)免费通行规定对于公路经营公司损失是否应予补偿 如前所述，持行政授权论者认为，国务院有权决定免收通行费的时段和车辆种类。“对于公路经营公司而言，这只是政府对授权内容的单方面变更，公路经营公司对此无权提出异议，也不构成对公路经营公司财产权的侵害，更不存在补偿问题”。(17) 所谓损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人的财产带来特别损害时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。(18)从损失补偿的内容上看，包括对公用的限制，其中包括因公共利益剥夺财产权本来效用的限制，属于特别损失的情况下，有必要予以补偿。但对公用限制的补偿，与土地收用的补偿不同，具体如何补偿，至今尚无定论。(19) 如前所述，《征求意见稿》规定免收通行费的车辆种类，对公路经营公司构成立法征收。由此带来的损失构成公路经营公司的特别牺牲，应予以补偿。但在理论上如何理清补偿和其原因行为之间的关系？对此试借鉴公务特许理论探讨之。 在公务特许合同中，受特许人享有财政平衡权。该权利是受特许人参加公共工程的主要目的所在，以追求利益最大化。但是基于公务特许合同为行政合同的一种，作为行政合同一方的行政主体可以单方面变更和撤销合同，影响到受特许人财政平衡，此种原因称为统治者的行为。“统治者行为”是行政主体特权在行政合同中的表现。但是统治者行为只以作为合同当事人之一的行政主体为限，如果是合同当事人以外的其他行政主体的行为，则不属于统治者行为，应属于不可预见的情况。所谓不可预见的情况，是指基于国家法律政策或者警察措施，严重影响受特许人的财政平衡的情况。与其他行政合同相比，公务特许合同导致以上两种情况出现的可能性更大，财政平衡权对受特许人更具有重要意义。 对于《征求意见稿》的免收通行费的规定，并非作为公务许可合同一方当事人的省级政府所作出，不能纳入前述统治者行为。该规定是作为行政合同当事人以外的国务院以抽象性行政行为形式作出，为行政立法性行为，属于国家法律政策或者警察措施一类，对于公务许可合同当事人双方而言，是不能预见的重大情况变化，可以归入不可预见的情况，应无疑议。对于不可预见的情况导致的损失，作为合同一方当事人的省级政府负有补偿另一方当事人公路经营公司的义务。 (二)延长收费期进行完全补偿规定之公正性拷问 对政府财产管制权力的约束除了法律保留原则和明确原则外，还应加强行政补偿。通过公正有效的补偿机制，使权利人即使是在为了公共利益目的下，符合法律保留原则和明确原则与正当程序要求，其权利也能得到充分的救济。韩国宪法第23条第3款规定：“依据公共必要的财产权的收用、使用、或者限制及对其的补偿，由法律规定，应当支给正当的补偿。”(20)遗憾的是，从国内立法看，除少数立法有对政府限制财产权的补偿义务规定外，一般都没有涉及补偿问题。(21)使得权利人在承受财产权限制的特别牺牲时无从获得补偿。可喜的是，交通运输部发布《征求意见稿》对补偿作了规定，体现了对权利人利益的充分重视。 但《征求意见稿》规定“国家实施免费政策给经营者合法权益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”是否公平？有必要进一步斟酌。将承担补偿的责任交由延长收费年限期间的收费公路使用者来承担，违背了“谁请客，谁买单”的原则。政府是在收费公路收费高、交通拥堵的情况下，为了“进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”的目的，作出节假日小型客车免费的决定，政府不管在何种情形下作出免费决定，都应以维护公共利益为目的，来对公路经营公司权利进行限制。由此给造成的损失也应该由政府直接以国库财产来买单，也就是由全社会来承担权利人的特别牺牲费用。而不应由延长收费年限期间的收费公路使用者来承担。 可能有人会提出异议，要求按照“谁受益谁买单”原则来处理补偿问题。认为节假日免费享有者受益了，再通过延长收费年限由享有者事后来买单，所谓“羊毛出在羊身上”也合情合理。但是，延长收费期间并不能保证仅仅是享受节假日免费者使用收费公路，还有其他未受益者也会使用收费公路，由他们来承担前者的使用费用未免不公平。同时，对于公务车和惠农绿色通道产生的正效应，享受者实际上是整个社会，对于该类免费产生的费用也应该由整个社会来承担，而不能仅仅由延长收费年限期间的收费公路使用者来承担。 按照“谁受益谁买单”和“谁请客，谁买单”的原则，应该由国家对行政补偿承担责任。 目前关于国家行政补偿费，一般没有单独在国家财政中列支，也不实行集中管理，而是由具体行政补偿义务机关分散管理。(22)应该在立足国情的基础上，建立并筹集足够的国家专门补偿基金，加强统一管理。以公平、充分地处理好收费公路免费通行对权利人的补偿问题。 同时其补偿是否遵循完全补偿原则？如前所述，经营公司和当地政府之间基于收费公路产生的关系属于公务特许合同，为行政合同的一种。在行政合同中，对方当事人权利之一就是补偿权。在公务特许合同中，受特许人对因统治者行为产生的财政不平衡有权要求全部补偿，因不可预见情况产生的财政不平衡必须自己负担一部分损失，不能要求全部补偿。(23) 从收费公路免费通行规定看，其并非是作为收费公路特许经营合同一方当事人的地方政府作出，而是作为合同当事人以外的其他行政主体——国务院作出，对合同当事人而言应该属于不可预见的情况，不属于所谓的“统治者行为”，而属于“不可预见的情况”，对于基于该类规定对公路经营公司产生的财政不平衡只能要求合同对方行政主体予以部分补偿，而不能要求全部补偿。但从《征求意见稿》第14条规定看，对实施免费政策造成影响的，可以通过延长收费年限方式予以补偿，内含完全补偿之意较为明显。应该对补偿的范围明确限定为部分补偿，以与“统治者行为”导致的财政不平衡补偿相区别。 五、结语 法治要求“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某种情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他的个人事务。”③要求政府要依法行政，对政府的行为进行约束。收费公路免费通行规定的出台，有其公路通行费用高，交通不畅，群众反映强烈的大背景。该规定或者条例草案对于方便群众出行无疑具有重要意义。其规定的作出应坚持法律保留原则。为对于公路经营公司和社会公众而言，研究该规定的行为性质、公路收费权的权利属性和补偿的公正性对于体现法律法规的公平正义价值明显。同时该规定也带来一系列的问题，包括刺激有车族出行导致收费公路的大堵车，免费通行范围是否倾向于有钱人？收费期限太短是否违反代际公平和地区公平？可否在重要路段反其道而行之，采取加收费用以限制车流量？等等。有待学界深入研究和法律的进一步完善。 收稿日期：2014-08-09 注释： ①参见《交通运输部计划全国公路96％以上将不收费》，新华网，2011年3月22日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/24/c_121224980.htm? protongation=1，访问时间：2012年12月16日。 ②该《通知》要求在重大节假日期间，对在依法批准的收费公路上通行7座及以下小型客车，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车免收通行费。参见马光远：《节假日高速公路免费是个馊主意》，载《中国汽车界》2012年第10期。 ③参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社2011年版，第68页。 ④李惠宗：《行政法要义》，元照出版公司2007年版，第33页。 ⑤［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第12页。 ⑥参见李惠宗：《行政法要义》，元照出版公司2007年版，第163-164页。 ⑦参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第116页。 ⑧参见林腾鹞：《行政法总论》，三民书局2002年版，第96页。 ⑨参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第119页。 ⑩［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第20页。 (11)参见虞青松：《重新界定公路收费权的法律属性》，载《东方早报》2012年10月9日。 (12)参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第411-412页。 (13)参见陈新民：《德国公法学基础理论(增订新版·上卷)》，法律出版社2010年版，第508页。 (14)一般论述管制性征收都是将其纳入行政征收类型中进行。本文认为管制性征收应该包括立法管制性征收和行政管制性征收两类，故在此特别注明以示强调。 (15)参见应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1884页。 (16)参见黄俊杰：《行政法》，三民书局2005年版，第698-700页。 (17)参见虞青松：《重新界定公路收费权的法律属性》，载《东方早报》2012年10月9日。 (18)参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第590页。 (19)参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第609页。 (20)［韩］金东熙：《行政法Ⅱ》，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第289页。 (21)参见应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1902页。 (22)参见董保城：《湛中乐.国家责任法——兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿》，元照出版公司2005年版，第241页。 (23)参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第410页。 (24)［英］哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版，第73页。