中国义务教育经费体制改革：变化与效果，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,化与论文,教育经费论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国从2001年开始的农村义务教育管理体制改革确立了地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，基础教育管理与经费筹措的主要责任由乡镇转移到县级政府。经过若干年的改革实践，对这一改革的性质和成效进行评价在时机上已成熟。那么，它究竟是对过去分权体制的巩固和完善，还是代表了一种新的改革思路？如果把中国的经验置于世界教育改革的大背景中，中国2001年的教育改革能否给其他地区一种启示？到目前为止，对这些问题的探讨还有待深化。
已有的研究大多从分权(decentralization)的角度来理解全球过去几十年的教育改革。教育领域的分权主要包括经费(finance)、控制(control)和教育服务的提供(delivery)三个方面。它不只是权力的再分配，也包含了责任和财政负担的转移。大量的研究集中于经费分权的问题，这也是中国义务教育体制改革的重点，所以本文着重讨论经费分权，而不涉及其他两个方面。
在1970年代，世界上大多数发展中国家的教育经费由中央政府提供。从那以后，亚非拉很多国家出现了分权改革，地方政府、社区以及非政府组织开始在教育管理和经费筹措方面发挥重要作用。①中国是这一世界性改革的重要组成部分，从1980年代开始确定了“低重心”的教育发展战略，对基础教育实行“分级办学、分级管理”。②有学者指出，中国可能实行了世界上规模最大而且最全面的教育分权改革试验。③在国际组织，如世界银行和国际货币基金组织的推动下，分权化成了改革教育、经济乃至政府体制的不二法门。在教育领域，很多研究强调分权改革的正面效果，认为它促进了效率，提高了质量，为学生提供了更多的选择，也为社会力量参与教育开辟了新的途径。④中国教育与经济领域的分权改革受到了广泛的关注与赞扬。
尽管主流研究强调教育分权改革的必要性，越来越多的学者认识到教育尤其是基础教育是一种特殊的公共产品，因此教育领域的分权改革需要与经济和政治领域的分权改革分开评价，教育经费该由基层政府和社会力量提供还是该由上级政府提供有待商榷。有学者指出，发展中国家进行分权改革并不是因为分权改革能够提高教育效率和质量，而是因为这些国家拮据的中央财政无力负担逐步扩大的基础教育。一些实证研究表明，就提升效率而言，分权改革的作用在相当程度上被夸大了。⑤另外一些学者指出，教育改革有多重目标，目前的主流研究着重于效率，而忽略了教育公平这一重要问题。⑥如果从教育公平的角度来看，对分权改革的评价也许会有所不同。有的学者也指出，分权改革的主流研究隐含了政府越小越好的价值判断，而且过分强调了分权改革对中央政府的制约作用，认为分权改革改变了权力的分配格局，对地方政府、普通民众和非政府组织有利，而且这一过程一旦启动，很难逆转。⑦
中国2001年的教育改革为我们思考分权改革的动因和局限提供了新的机会。如果这一改革只是1980年代以来一系列制度变化的延续或者完善，那么中国仍然是世界性的教育分权改革运动的组成部分。与主流研究一致，教育领域的分权改革也许有其必然性和合理性。与此相反，如果中国2001年的教育改革走出了路径依赖，是对分权改革的一个背离，那么主流研究中的一些重要假设和命题都需要作出修正。主流研究的假设之一是分权改革有其内在的合理性，既能提高教育效率，也能提高教育质量。其无法解释为什么中国会放弃对教育经费来源多样化的强调，而强调政府的教育责任。主流研究的另一假设则是分权改革限制了中央政府的权力，是一个很难逆转的制度变化。这个假设同样无法解释为什么1980年代以来的教育分权改革能够被逆转。目前的研究还没有提供足够的证据说明中国2001年教育改革的性质。本文试图从两个方面来解决这个问题：第一，将2001年的教育改革与之前的改革作一比较，以判断异同；第二，对2001年改革的后果作一分析，利用统计资料判断2001年改革是延续了之前的趋势，还是大幅度地改变了之前的模式。
一、教育分权改革的争论
关于教育分权改革的定义有很多，最为宽泛的定义是把中央政府控制和投资教育的传统模式作为参照对象，任何偏离这一模式的变化都被视为分权改革。世界银行从1980年代初开始在教育分权改革方面做了很多推动工作。⑧主流研究认为分权化的教育模式具有很多内在的优势。在教育效率方面，地方政府因为在地理和文化上更加接近教育服务的接受者，所以在教育资源的分配方面能够作出更好的决策，以更低的成本让学生获得更好的教育，从而提高教育体系的生产效率。在教育质量方面，分权的模式能够加强教材和教学内容的地方性和适用性，能够更好地实现因地制宜、因材施教。⑨
从效率和质量的角度出发，主流研究力图淡化中央政府在教育中的积极作用，转而强调多元化的教育投入的成效。更进一步，许多研究甚至试图证明政府的教育投资对提高教育效率和质量没有明显的影响。早在1960年代，由美国社会学家基于美国资料作的几个研究发现在解释学生的成绩差异方面，家庭远比学校重要。⑩这些研究说明了社会经济资源的不平等分配通过家庭影响到下一代的教育。不管是误读也好，推论也罢，后来的学者把这些研究当作直接证据批评美国的教育体系，认为学校对学生的影响有限。
到了1980年代，一些经济学家更进一步证明教育投资和教育效率没有关联。埃里克·汉努什克(Eric Hanushek)是其中的代表人物。他在1981年作了一个系统的文献整理，分析了130个学校层面和个人层面的研究，这些研究着重考察了生均教育经费、班级规模以及教师经验如何影响学生的考试表现。他得出的结论是提高生均教育经费对学生的成绩没有明显的影响。(11)这一结论正好符合当时里根政府的理念，1988年美国教育部长威廉·贝内特(William Bennett)就援引他的研究，强调花钱并不能解决学校的问题。
后来的研究开始提出各种质疑。在方法论方面，早期的研究过于依赖方差分析来确定是学校更重要还是家庭更重要，而且把学校以及更高层次的因素与个人层面的因素同等对待，没有使用多层次变量分析的方法，出现了方法论方面的问题。另一些批评直接挑战教育投资与教育效率和质量没有关联的结论。有学者重新分析了埃里克·汉努什克使用的资料，得出了截然不同的结论：生均经费以及教师经验对学生的表现有相当大的影响，教师工资、行政开支和学校设施在多数情况下都具有正面效果。(12)
除了这些质疑之外，一个更加核心的问题是关于教育分权的内在优势。如果教育分权能必然提高教育的效率和质量，那么这一命题应该在所有的国家和地区成立。越来越多的研究开始对这一命题提出疑问。很多研究发现发展中国家的情况和发达国家有很大差别，所以不能照搬基于发达国家得出的结论。就教育经费来源多样化而言，发达国家关心的是这样的分权机制能否提高教育的效率和质量，而发展中国家则是别无选择，因为贫穷的国库和有限的国家能力致使其只能把投资教育的负担从中央政府转移到地方政府、社区、学生家庭和非政府组织。所以发展中国家和发达国家对貌似相同的教育目标存在不同的理解。又如，教育效率在发达国家意味着以最有效的手段达到某个设定的教育水平，这一最有效的手段并不必然是最省钱的方式；而在发展中国家，教育效率往往意味着以最低的成本来最大幅度地提供教育机会。(13)
比较研究证实了在发达国家成立的结论并不必然在发展中国家成立。社会学家斯蒂芬·海尼曼(Stephen P.Heyneman)在1976年发表的研究指出，不同于美国，在乌干达学校对学生成绩的影响要比家庭影响大得多。(14)虽然美国1980年代的研究表明生均教育经费和学校的设施对学生成绩几乎没有影响，同时期对发展中国家的研究则得出了不同的结论：对课本、图书馆和教师培训增加投资会显著提高学生成绩。(15)在发展中国家，对于教育的基本投入常常严重不足，而且分配上高度不均，所以教育投入即便增加不多也能带来明显的效果。
关于教育分权的内在优势，虽然有很多研究指出它能低成本地提高教育产出，甚至提高教育质量，但是对这些研究的再分析发现教育分权的内在优势被夸大了。肯尼亚是一个用来支持教育分权改革的典型案例。它的公立中学由政府补贴，教育质量相对较高；私立中学主要由社区经营，政府有少量的补贴，但是投入不够，因此学费相应高于公立中学。在它的邻国坦桑尼亚，私立中学发展受限，规模相对较小。试图为教育分权改革辩护的学者通过比较肯尼亚和坦桑尼亚，得出结论说肯尼亚的教育分权和多样化改革带来一个更有效率也更加公平的教育体系。(16)但是对肯尼亚两类学校的比较发现，相对而言公立学校比私立学校更有效率——在同等投入的情况下，公立学校的学生比私立学校的学生成绩更好，以后的工资收入更高。事实上，公立学校学生获得高分的概率大约是私立学校学生的5倍，所以肯尼亚作为教育分权改革的正面典型被片面夸大了。其他用来支持教育分权的一些例子，如对泰国、菲律宾、多米尼加共和国、津巴布韦、巴西等国的研究，在经过仔细分析之后也很难得出教育分权更能提高教育效率和质量的结论。(17)另外，关注教育分权改革的研究由于侧重教育效率和质量而忽略了教育公平的问题，这也受到了一些社会学家和教育学家的批评。(18)
二、中国的经验：2001年教育改革
赞成和质疑教育分权的学者虽然在教育分权的效果方面分歧很大，但是他们都认识到教育分权改革是一个趋势。只不过，赞成的学者认为教育分权的主要原因是它的内在合理性，而质疑的学者认为其和内在合理性无关，而是政府财政困难、别无选择的结果。一个隐含的判断是教育分权化一旦成为现实，就会强化地方政府和社会力量在教育中的作用，权力的再分配会更进一步加强支持分权的力量，从而形成制度化的路径依赖。从这个角度出发，中国2001年的义务教育体制改革具有特别的意义，它可能对教育分权改革必然导致路径依赖和制度锁定(lockin)这一重要命题提出从未有过的质疑。
中国从1980年代开始强调教育资金来源的多元化，强调基层政府和社区在义务教育中的作用。(19)除了政府预算内拨款之外，从1980年代中期开始，城市和农村的教育附加费成了一个重要的资金来源。城市的教育附加费征收情况如下：最开始征收1％的产品税、增值税和营业税，在1990年税率增至2％，到1994年又增加到3％。在农村地区，教育附加费按上年农民人均纯收入的1.5％—2％征收。除了政府预算内拨款和教育附加费，(学)杂费、社会办学、社会捐资捐助、校办产业、教育基金等成为教育投入的来源之一。由于农村义务教育投入的压力由乡镇、村、农民和学生家庭分担，中国1980年代的教育体制改革毫无疑问成了世界教育分权改革的重要组成部分。
在1990年代，中国政府仍然坚持教育资金来源分散化和多元化的政策取向，而且强调要进一步完善这一制度。受此影响，教育附加费在1990年代变得更为重要。据估计，城市和农村的教育附加费在1996年和1997年分别达到了240亿元和269亿元，远远高出1990年的56亿元。从占财政性教育经费的份额来看，教育附加费从1990年的8％提高到1996年和1997年的10％左右。(20)在征收教育附加费方面，一方面由于各种原因地方政府应收的有很大一部分收不上来，另一方面由于财政压力，地方政府和学校可能突破农民人均纯收入1.5％—2％的上限多收费、乱收费，这成为1990年代农民上访和抗议的一个重要原因。(21)
到了21世纪，中国的农村义务教育体制进行了新一轮改革。原来由乡镇负责的体制现在改由县级政府负有主要责任，从2001年起，农村中小学教师工资的管理上收到县，由县级财政安排教师工资性支出。另外一个新的变化是确认了省级政府乃至中央政府在建立农村中小学教师工资保障机制中的作用和责任。针对财力不足、发放教师工资有困难的县，省级政府需要通过调整财政体制和增加转移支付解决农村中小学教师的工资发放问题；同时中央财政需要对中西部国家扶贫开发工作重点县予以适当补助，帮助它们建立农村中小学教师工资保障机制。(22)
2001年的改革开启了建立农村义务教育经费保障机制的进程。在农业税逐步取消的大背景下，中国从2006年开始将2001年确立的“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制进一步调整为“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”的新机制。中央政府在公用经费、校舍维修改造经费和资助贫困家庭学生经费三方面，对东、中、西部地区实行不同的分担比例，其在义务教育资金投入中的作用明显增加。(23)
如何从分权化的角度评价2001年开始的改革？理论上存在两种大相径庭的观点。第一种观点认为，2001年的改革仍然是在教育分权的框架下进行的，由乡到县的调整并没有改变教育经费主要由地方政府负责的格局。在义务教育经费的三大组成部分中，教师工资所占比例要远超过公用经费和基建费用。在新的体制下，筹措和发放教师工资主要由县级政府负责。有的研究发现，在一些贫困县，县级政府甚至需要拆西墙、补东墙，从教育之外的预算中腾出资金，发放教师工资。(24)从这种观点出发，中国仍然是世界性的教育分权改革的一个组成部分。
和第一种观点相反，第二种观点认为中国2001年的改革迈出了新的一步，不再是分权化改革的延续和完善，而是从义务教育经费的分散化和多元化取向转向义务教育经费由政府负责的机制，从农民对农村义务教育经费负有重要责任转向由各级政府分担。1990年代，中央政府还在强调要巩固和完善义务教育经费来源多样化的机制，发挥社会办学的力量；到了21世纪，政府强调的重点已经发生了根本性的变化，政府办学的责任得到了确认。中国没有被过去的教育分权改革锁定，所以不能再被视为世界性的教育分权改革的重要组成部分。相反，中国为发展中国家走出分权改革的迷思(myth)提供了宝贵的经验。当然，中国2001年的改革并不能简单地被理解为集权化(centralization)或再集权化(recentralization)。它不是由中央政府取代地方政府提供义务教育经费的一场改革，而是中央政府和省级政府开始愿意承担更大责任的一场改革。如果把1980年代和1990年代形成的乡镇、村以及农民负责的体制视为参照对象，很明显2001年的改革不是对这一“低重心”、多渠道的分权体制的巩固和完善，而是修正和背离。
这两种相反的观点都有成立的可能性，我们还不能完全根据政府的政策宣示(policy statement)来排除一种观点，而支持另外一种观点。但是我们可以通过义务教育经费的实际变化对两种观点作出检验。根据第一种观点，2001年的改革仍然在分权化的框架内进行，它的主要变化是县级政府取代乡镇政府对义务教育经费投入负有主要责任，但是它基本上延续了1980年代以来义务教育主要由地方负责的经费投入机制，“低重心”的经费投入格局没有根本性的改变。所以如果我们分析义务教育经费在城乡以及区域之间的差距，2001年前后应该没有显著的变化。也就是说，由于2001年的改革局限在县域范围之内，它很难影响到义务教育经费在东、中、西部三大区域之间的不平等分布。同样，它对义务教育经费在城乡之间不平等分布的影响也应该非常有限。基于第一种观点，我们引申出两个可以实证的假设：
假设1a：生均教育经费支出的城乡差距在2001年后没有明显变化，不会显著降低。
假设2a：生均教育经费支出的区域差距在2001年后没有明显变化，不会显著降低。
根据第二种观点，2001年的改革不是巩固和完善“低重心”、多元化的经费机制，而是过渡到政府负责、各级政府分担的机制。县级政府取代乡镇承担主要责任，看似微不足道的一步，可能会缩小义务教育经费的城乡差距。这是因为在乡镇负责的体制下，依赖农业的乡无法从非农经济发展水平更高的镇获得任何帮助，所以经济发展水平相对低下的乡在经费筹措方面要落后于临近的镇；而县级政府的财政能力肯定要强于乡级政府的财政能力，在教育经费主要由县级政府负责后，农业乡的教育投入不再受到乡财政能力的制约，而取决于整个县的财政能力。这有助于部分解决农业乡教育投入能力不足的问题，从而降低县域范围内义务教育经费的乡镇之间的差距。同时，省级政府在统筹义务教育经费方面发挥着越来越大的作用，这也有助于减少省域范围内的城乡差距。从区域差距的角度来看，中央政府承诺新增的教育经费主要用于中、西部贫困地区，所以义务教育经费的区域差距可能缩小，当然由于占教育经费大头的教师工资主要由县级政府负责，省级政府统筹，义务教育经费区域差距的变化可能要小于城乡差距的变化。基于第二种观点，我们引申出两个不同的假设：
假设1b：生均教育经费支出的城乡差距在2001年以后出现比较明显的降低。
假设2b：生均教育经费支出的区域差距在2001年以后出现比较明显的降低，但是降低的幅度可能小于城乡差距。
三、数据与方法
为了检验上述两组假设，本文使用《中国教育经费统计年鉴》公布的教育经费数据。该年鉴从1997年首次出版，以后每年更新。本文使用的是从1997年到2005年间的数据，这足以反映2001年改革前后的变化。(25)该年鉴按照不同的教育阶段，公布了省级的生均教育经费支出。关于教育经费支出，该年鉴区分了生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出。前者反映了所有经费来源加总形成的生均支出情况，而后者只反映了政府在教育中的作用，它是前者的一个组成部分，而且是越来越重要的组成部分。
对于小学教育和初中教育，该年鉴公布了每个省的城市生均教育经费支出和农村生均教育经费支出，这是分析小学和中学的生均教育经费城乡差距的数据来源。关于区域差距，根据中国的教育政策，东部地区(也叫一片地区)包括北京、天津、上海、吉林、辽宁、山东、江苏、浙江和广东，中部地区(二片地区)包括河北、山西、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、福建、重庆、四川和陕西，西部地区(三片地区)则包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆。(26)由于该年鉴没有公布相应的学生人数，本文从历年的《中国教育统计年鉴》及《中国教育事业统计年鉴》得到相关数据，对生均教育经费支出数据进行加权，以分析生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出的城乡差距和区域差距。(27)
需要指出的是，现有的教育统计资料没有区分中央政府和地方政府(省级、地市级和县级政府)对生均教育经费的贡献。虽然这是一个很大的限制，但是由于本文讨论的重点不是对比中央政府和地方政府的相对责任，而是对比政府与非政府的相对责任：从教育公平的角度分析由“低重心”、多渠道的体制过渡到以县为主、各级政府分担的体制是一个重大的转变，还是一个影响不大的调整。所以本文并不要求教育统计资料区分中央政府和地方政府对生均教育经费的贡献。已有的研究发现在小学阶段，政府预算内教育经费占总的教育经费的比重在2001年改革以来明显增加，从1999年的59.1％和2000年的62.1％迅速增加到2001年的67.2％和2002年的72.3％。(28)这反映了2001年的改革进一步强化了政府对义务教育的投入责任。
在描述收入、消费、教育支出的不平等分布方面有不同的统计方法，本文使用Theil-T指数而不是更加直观的Gini系数，因为Theil-T指数能够将不平等分布进一步分解为两个组成部分：组内的不平等和组间的不平等。以全国生均教育经费支出的不平等分布为例，它既可以按照城乡分解，也可以按照地区分解。如果按照城乡分解，它包含了城市和农村内部的差距(组内差距)，以及城市和农村之间的差距(组间差距)，后者就是本文关注的城乡差距。类似地，如果按照地区分解，它包含了东部地区、中部地区和西部地区内部的差距(组内差距)，以及这三大区域之间的差距(组间差距)，后者是本文关注的区域差距。
Theil-T指数分解为组内差距和组间差距的公式为：
四、生均教育经费支出的城乡差距
根据上面介绍的统计数据，本文首先对农村和城市的生均教育经费支出作了一个简单的分析。表1区分了生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出，并且分别列出了小学和初中的相关数据。有几个发现是意料之中的：初中的各种生均教育经费支出要高于小学；各种教育经费支出基本上逐年增长；生均预算内教育经费是生均教育经费的主要来源，所占比重在历年都是50％以上。
由于本文更关心政府在义务教育中的作用，所以预算内教育经费支出的变化是一个重要的观察指标。就小学而言，农村的生均预算内教育经费支出在1997-2001年期间从277元增加到548元，年增长率为18.6％，大大超过了同时期的经济增长率；在2001-2005年期间继续保持高速增长的态势，年增长率达到了21.2％。城市小学的生均预算内教育经费支出在1997-2001年期间的增长率略低于农村，但也达到了16.8％，不过与农村小学的情况相反，城市小学的生均预算内教育经费支出在2001-2005年期间的增长率略有下滑，为15.1％。这一初步分析显示小学生均预算内教育经费支出的城乡差距在2001年后下降得应该更快。
如果以初中为例，根据表1可以计算出农村在1997-2001年期间的年增长率为9.1％，在2001-2005年期间的年增长率则达到了18.1％；而城市同时期的年增长率分别为6.4％和15.6％。由于城市在2001-2005年期间增长非常迅速，所以城乡差距的下降幅度可能不大，应该低于小学生均预算内教育经费支出的城乡差距变化。在2001年，农村小学的生均预算内教育经费支出大约相当于城市小学的60.5％(548/906)，到了2005年则相当于74.5％(1183/1588)；对于初中来说，相应的数字分别是66.2％和72.2％。可见小学的城乡差距变化比初中更加明显，其缩小的幅度更大。
在下面的分析中，Theil-T指数更加精确地显示了城乡差距的变化。表2列出了小学阶段的变化情况。第2—4列是生均教育经费支出从1997年至2005年的Theil-T指数及其分解；第5—7列则是生均预算内教育经费支出的Theil-T指数及其分解。第2列的数字显示生均教育经费支出的省际差异在1997-2005年期间变化不大，甚至略有增长。根据表2，这一差异有组内和组间两个部分，即城市和农村内部的省际差异(第3列)，以及城市和农村之间的省际差异(第4列)。组内的差异在大多数年份都呈现增长的趋势，而组间的差异——城乡差距在1997-2001年期间逐年增加，但在其后的大多数年份呈现下降的趋势。这一结果清楚地显示了小学生均教育经费支出的城乡差距在2001年前后变化很大，而且变化的方向完全相反，由差距逐年扩大变成了差距趋于缩小。
本文关注的重点是预算内教育经费支出的变动情况，因为它显示了政府在义务教育中的作用。从1990年代中期开始，中央政府启动了面向中西部的“国家贫困地区义务教育工程”。从1995年至2000年，中央财政拨出专款39亿元支持贫困地区义务教育的发展，加上地方各级政府的配套资金等，工程资金投入总量超过100亿元。这是1949年以来中央财政教育专项资金投入规模最大的全国性教育工程，虽然其在义务教育经费的总额中占的比例不大，但是由于集中于贫困的农村地区，某种程度上应该能够缩小教育投入的城乡差距。类似的教育工程在2001年之后继续推出。表2第5列显示，预算内教育经费支出的省际不平等指数在1997-2005年期间逐年下降。第6列和第7列显示这一指数的两个组成部分都有不同程度的下降，其中组间差距的下降速度明显超过组内差距。如果比较2001年前后，第7列显示组间差距(城乡差距)在2001-2005年期间的下降幅度要大大超过1997-2001年期间的下降幅度。这一发现证实了2001年后的预算内教育经费支出在城乡之间更趋公平。
由于预算内教育经费是教育经费的最主要来源，所以预算内教育经费的变化会深刻影响到教育经费的变化。如果比较生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出在城乡差距方面的变化(第4列和第7列)，前者在1997-2001年期间增加，在2001-2005年期间下降，而后者则在1997-2001年期间就已经出现下降的趋势，在2001-2005年期间则下降得更快。显然，预算内教育经费支出的城乡差距下降得更早，幅度更大，它在很大程度上推动了教育经费支出的城乡差距朝着相同的方向变化，虽然存在一定的延迟效应。
表3列出了初中生均教育经费支出城乡差距的变化情况。和小学的情况类似，同生均教育经费支出的城乡差距相比，生均预算内教育经费支出的城乡差距下降得更早，速度更快。可见，预算内教育经费支出是总的教育经费支出在城乡之间分配趋于平等化的一个重要推动力。但是与小学不同的是，初中的预算内教育经费支出的城乡差距从2001年开始才出现明显的下降，而小学早在1997年开始就已经观察到类似的趋势，不过2001年以后变化更大。总而言之，中国义务教育阶段经费支出的城乡差距，尤其是预算内教育经费支出的城乡差距，在2001年以来呈现快速下降的趋势。表2和表3支持了假设1b，拒绝了假设1a，所以2001年的改革不能被看作是1980年代和1990年代分权改革的延续。
五、生均教育经费支出的地区差距
本文的第二个分析侧重于生均教育经费的地区差距。表4作了一个初步的描述性分析，以帮助我们理解生均教育经费在东部、中部和西部三个地区的分布及其变化情况。首先，生均教育经费和生均预算内教育经费在三个地区逐年增长；其次，小学的增长速度要快于初中；第三，2001-2005年间的增长速度要快于1997-2001年这个时期；第四，生均预算内教育经费的增长速度要快于生均教育经费；第五，在小学阶段，中部和西部地区的生均预算内教育经费的增长速度要快于东部地区，而在初中阶段，东部地区则要快于中部和西部地区，所以小学生均预算内教育经费的地区差距有可能趋于缩小，而初中生均预算内教育经费的地区差距则有可能扩大。
表5的Theil-T指数显示了小学生均教育经费支出省际不平等分布的程度，为了考察地区差距的变动，这一指数进一步被分解为东、中、西部三个地区内部差距和地区之间差距两个部分。和城乡差距的变化类似，与生均教育经费支出相比，生均预算内教育经费支出的地区差距下降得更早，速度也更快。其次，如果比较1997-2001年和2001-2005年这两个时期，生均预算内教育经费支出的地区差距在第一个时期下降了大约18％，在第二个时期则为28％。(29)所以2001年以来的政策变化促进了教育经费在地区之间更平等的分配。
如果进一步比较城乡差距和地区差距，可以发现地区差距的下降速度和幅度都小于城乡差距。以生均预算内教育经费支出为例，在1997-2005年期间，地区差距下降了41％，而城乡差距则下降了74％；在2001-2005年期间，地区差距下降了28％，要大大小于城乡差距的67％。可见，中国的教育政策在解决城乡差距这个问题上更有成效。
在讨论了小学教育经费的地区差距之后，表6列出了初中的相关情况。基于表4的分析，由于东部地区生均预算内教育经费支出的增长要快于中西部地区，地区差距有可能在扩大，而不是像小学阶段那样在缩小。表6证实了这一判断。生均预算内教育经费支出的地区差距在大多数年份都在增长，只有2001年和2005年是例外。受此影响，生均预算内教育经费支出的省际不平等程度在1997-2005年期间有所增加(第5列)，而地区差距所占的比重也在不断上升，从1997年的28％(0.025/0.089)增加到2005年的44％(0.048/0.108)。不过，生均预算内教育经费支出的地区差距的增加速度和幅度要明显低于生均教育经费支出的地区差距(第4列)，所以相比于其他来源的教育经费，预算内教育经费在不同地区之间的分配要相对平等一些。
总体而言，关于教育经费地区差距的分析部分地支持了假设2b，小学生均预算内教育经费支出的地区差距在2001年以后下降更快，所以2001年的教育改革与其说是之前分权化改革的巩固和完善，不如说是一个转向。但是这一改革在降低初中生均教育经费的地区差距方面还没有带来立竿见影的效果，这是需要进一步研究的问题。根据表4，东部初中生均预算内教育经费支出在1997-2005年期间的增长明显超过中、西部地区，结果中部地区初中生均预算内教育经费支出在1997年相当于东部地区的62％，到了2005年则下降到51％。西部地区在1997年相当于东部地区的89％，差别不大，但到了2005年则下降到62％，从而导致了地区差距的扩大。
六、总结与讨论
本文的分析发现2001年的教育改革带来了平等化的效果，小学生均预算内教育经费支出在城乡之间和地区之间的分配更加公平，初中生均预算内教育经费支出在城乡之间的分配也更加公平，只有初中生均预算内教育经费支出的地区差距仍在增加。总体而言，2001年的教育改革是成功的，通过增加县级、省级以及中央政府的教育支出，既迅速增加了教育投入，也在相当程度上促进了教育公平。虽然初中生均预算内教育经费支出的地区差距在增加，但是如果没有2001年的教育改革，教育经费在城乡和地区之间的分布会更不均衡。
本文的分析也发现2001年的教育改革在促进小学阶段的教育公平方面取得了明显的效果，但是在初中阶段则需继续努力。这一结果显示尽管中国政府宣布在2000年基本上在全国范围内普及了九年制义务教育，不过如何巩固这一成果仍然是一大挑战。在2001-2005年期间，政府努力的重点似乎还在小学教育，还没有延伸到初中教育。一个可能的解释是在经济相对落后的地区，地方政府加大了对义务教育的投入力度，但是由于受财力限制，投入的重点还是在小学教育方面；而在经济相对发达的地区，地方政府已经有能力在保障小学教育投入的同时，加大对初中教育的经费投入。所以在促进教育公平方面，2001年的改革还有需要深化的地方。经济落后地区的地方政府财力有限，难以顾及初中教育的问题，这需要中央政府通过增加转移支付予以解决。本文使用的统计资料由于未对中央政府和地方政府的贡献加以区分，所以对这一解释还无法作出直接的评估，这需要以后的研究使用恰当的资料进行证实或证伪。
本文的另一个发现是2001年的教育改革在缩小城乡差距问题方面取得了明显的进步，但是在解决地区差距方面还需继续努力。这是因为教育经费支出的城乡差距有多层次的形成原因。在县一级，依赖农业的乡和非农经济更发达的镇之间就能因财政能力不同而形成城乡差距；在省一级，经济更发达的市(区)与经济相对落后的县之间也形成城乡差距。2001年的改革通过把教育投入的主要责任从乡镇政府上移到县级政府，并且增加省级政府在教育经费统筹中的责任，这样就能够在很大程度上降低县域范围内的城乡差距问题，在某种程度上降低省辖范围内的城乡差距问题。但是这些机制对解决地区差距的作用有限，因为地区差距是一个跨省的问题。在这个问题上，中央政府需要发挥主要作用，增加对中、西部地区的投入。本文的分析指出，直到2005年中央政府在解决地区差距问题方面还需负担起更大的责任。
中国2001年的教育改革是在农村税费改革的背景下进行的，所以政府增加的一部分投入是用来弥补损失的农村教育附加费。但是本文的分析发现2001年的教育改革除了这个弥补效果之外，还有促进教育公平的净效果。这既体现在生均预算内教育经费支出的城乡差距和地区差距在2001年以来下降得更快，也体现在生均预算内教育经费支出的这种变化比生均教育经费(包括预算内以及其他来源的教育经费)来得更早，下降幅度更大。假如没有这种变化，生均教育经费的城乡和地区分布会更不公平。
如果把中国2001年的教育改革放在世界教育分权改革的大背景下观察，中国的经验应该具有非常重要的意义。首先，过去的分权研究强调教育效率和质量的重要性，中国的经验则表明教育公平也应该成为一个重要的考量。“低重心”的分权体系往往带来教育资源的不平等分配，不仅在发展中国家如此，在发达国家亦然。美国的学区体制过于依赖地方的房屋地产税，其同样造成了教育经费在学区之间的不平等分布，这需要州政府加以平衡。(30)中国的经验也表明“低重心”、多渠道的教育经费体制既难以保证教育的稳定投入，也不能保证教育资源的公平分配。同之前的分权化改革相比，2001年的改革强化了县级、省级与中央政府在义务教育中的责任，这既促成了教育经费的快速增长，也提高了教育经费的公平分配程度。
其次，过去的研究强调了分权改革会进一步弱化中央政府的作用和能力，造成路径依赖和制度锁定。中国的经验对这一命题提出了直接挑战。中国1980年代和1990年代的分权化改革并没有把中国锁定在分权框架中。本文的分析清楚地表明，2001年的教育改革不是之前分权化改革的延续和完善，而是代表了一个新的方向，由“低重心”、多渠道的经费机制过渡到政府负责、各级政府分担的机制。中央政府即使在分权化改革时期，仍然在教育及其他领域拥有设定目标与议事日程(agenda-setting)的能力。它需要赢得地方政府的合作，但是它有超越地方政府、摆脱分权束缚的能力，而且就提供全国性公共产品而言，它也有超脱于地方政府之上的义务和责任。总而言之，进入21世纪以来，中国正在走出分权化的框架，探索一条建立稳定的经费投入机制、更大程度地促进教育公平的新路。中国的经验能够为世界教育改革提供有益的参考。同时，中国的教育改革也为我们反思主流研究中关于教育分权改革的内在合理性以及路径依赖等一系列命题和假设提供了新的机会。本文的分析着重于2001年教育改革的平等化效果，将来的研究还需要全面考察它对于教育效率和质量的影响。
注释：
①William K.Cummings and Abby R.Riddell,"Alternative Policies for the Finance,Control,and Delivery of Basic Education," International Journal of Educational Research,vol.21,no.8,1994,pp.751-776.
②中国的教育经费有六条渠道：以财政拨款为主，辅以用于教育的税费、向学生收取的学杂费、校办产业、社会捐资捐助以及教育基金。参见张保庆：《关于中国教育经费问题的回顾与思考》，《中国教育年鉴1999》，北京：人民教育出版社，1999年，第64—81页。
③Cheng Kal-Ming,"Issues in Decentralizing Education:What the Reform in China Tells?" International Journal of Educational Research,vol.21,no.8,1994,pp.799-808.
④Emmanuel Jimenez,Vicente Paqueo and Ma.Lourdes de Vera,"Does Local Financing Make Public Primary Schools More Efficient? The Philippine Case,"World Bank Working Paper,No.69,Washington D.C.:World Bank,1988; John B.Knight and Richard H.Sabot,Education,Productivity and Inequality:The East African Natural Experiment,New York:Oxford University Press,1990; Juan Prawda,"Educational Decentralization in Latin America:Lessons learned," International Journal of Educational Development,vol.13,no.3,1993,pp.253-264.
⑤Abby R.Riddell,"The Evidence on Public/Private Educational Trade-Offs in Developing Countries,"International Journal of Educational Development,vol.13,no.4,1993,pp.373-386.
⑥Karl L.Alexander,"Public Schools and the Public Good," Social Forces,vol.76,no.1,1997,pp.1-30.
⑦Zhao Litao,"Between Local Community and Central State:Financing Basic Education in China," International Journal of Educational Development,vol.29,no.4,2009,pp.366-373.
⑧World Bank,Accelerated Development in Sub-Saharan Africa:An Agenda for Action,Washington,D.C.:World Bank,1981; World Bank,Financing Education in Developing Countries:An Exploration of Policy Options,Washington,D.C.:World Bank,1986.
⑨Juan Prawda,"Educational Decentralization in Latin America:Lessons learned."
⑩最有影响的早期研究为James S.Coleman,Earnest Q.Campbell,Carol J.Hobson,James McPartland,Alexander M.Mood,Frederick D.Weinfeld,and Robert L.York,Equality of Educational Opportunity,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1966.
(11)Eric Hanushek,"Throwing Money at Schools," Journal of Policy Analysis and Management,vol.1,no.1，1981，pp.19-41.他后来的研究大体维持了这一结论，参见Eric Hanushek，"The Impact of Differential School Expenditures on School Performance," Educational Researcher,vol.18,no.4,1989,pp.45-65.
(12)Larry V,Hedges,Richard D.Laine and Rob Greenwald,"Does Money Matter? A Meta-analysis of Studies of the Effects of Differential School Inputs on Student Outcomes," Educational Researcher,vol.23,no.3,1994,pp.5-14.
(13)Abby R.Riddell,"The Evidence on Public/Private Educational.Trade-Offs in Developing Countries."
(14)Stephen P.Heyneman,"Influences on Academic Achievement:A Comparison of Results from Uganda and More Industrialized Societies,” Sociology of Education,vol.49,no.3,1976,pp.200-211.
(15)关于这方面的文献，参见Claudia Buchmann and Emily Hannum,"Education and Stratification in Developing Countries:A Review of Theories and Research," Annual Review of Sociology,vol.27,2001,pp.77-102.
(16)John B.Knight and Richard H.Sabot,Education,Productivity and Inequality:The East African Natural Experiment.
(17)Abby R.Riddell,"The Evidence on Public/Private Educational Trade-Offs in Developing Countries."
(18)Karl L.Alexander,"Public Schools and the Public Good."
(19)Mun C.Tsang and Yanqing Ding,"Resource Utilization and Disparities in Compulsory Education in China," China Review,vol.5,no.1,2005,pp.1-31.
(20)张保庆：《关于中国教育经费问题的回顾与思考》，《中国教育年鉴1999》，第64—81页。
(21)Thomas P.Bernstein and Xiaobo Lü,Taxation without Representation in Contemporary Rural China,New York:Cambridge University Press,2003.
(22)《国务院关于基础教育改革与发展的规定》，2001年5月29日颁布，参见《中国教育年鉴2002》，北京：人民教育出版社，2002年，第61—68页。
(23)《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，2005年12月24日颁布，参见《中国教育年鉴2006》，北京：人民教育出版社，2006年，第774—776页。
(24)Bernadette Robinson and Wenwu Yi,"The Role and Status of Non-governmental('Daike')Teachers in China's Rural Education," International Journal of Educational Development,vol.28,no.1,2008,pp.35-54.
(25)《中国教育经费统计年鉴》(1997—2005)，北京：中国统计出版社，1997—2006年。
(26)《中国教育年鉴1996》，北京：人民教育出版社，1997年，第133—134页。
(27)《中国教育统计年鉴》(1998—2005)，北京：人民教育出版社，1999—2006年；1997年的资料来源于《中国教育事业统计年鉴1997》，北京：人民教育出版社，1998年。
(28)Zhao Litao,"Between Local Community and Central State:Financing Basic Education in China," p.367.
(29)根据表5第7列，第一个时期地区差距下降的相对幅度为(0.039-0.032)/0.039，第二个时期则为(0.032-0.023)/0.032.
(30)Dennis J.Condron and Vincent J.Roscigno,"Disparities within:Unequal Spending and Achievement in an Urban School District," Sociology of Education,vol.76,no.1,2003,pp.18-36.Sean Corcoran,William N.Evans,Jennifer Godwin,Sheila E.Murray,and Robert M.Schwab,"The Changing Distribution of Education Finance:1972-1997," in Kathryn M.Neckerman,ed.,Social Inequality,New York:Russell Sage Foundation,2004,pp.433-466.
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