关于政府保护和开发农业资源的政策措施研究，本文主要内容关键词为：政策措施论文,农业论文,政府论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保护和开发农业资源刻不容缓
（一）从农业的基础地位看保护和开发农业资源的重要性。
农业是国民经济的基础。农业的基础地位主要表现在：一是农业是人类生存、社会发展的物质基础。二是农业是经济发展的根本保证。没有农业提供重要原材料和广阔市场，就无法带动工业的发展，甚至不能促进第三产业的发展。三是农业是保持社会稳定的重要前提。我国是一个拥有12亿人口，9亿多农民的大国， 农业的基础地位在我国更具有特殊的意义。农业状况的好坏，直接关系到12亿人民的生存和发展，是一个生死攸关的问题。而农业主要依靠对农业资源的开发利用来获取生产成果。农业资源的绝对量与相对量对农业生产有根本的制约作用。
（二）保护和开发农业资源是世界各国政府十分关注的问题。
支持和保护农业资源是一个世界性的问题。随着人类物质生产的发展和文明程度的提高，农业保护正越来越为各国政府所重视。一些发达国家在保护和开发农业资源方面，付出了较高的代价。如对土地的保护和开发，日本针对本国土地资源少的特点，政府拨出巨款填海造地，并大搞农田基本建设，补贴高达90%；美国对土地实行休闲补贴，补贴额为相当于正常产量的50-60%的现金和实物。德国从战后到80年代，约有700多万公顷土地经过整治，平均每公顷费用2500马克。 对水利的保护，英国对农业水利工程补贴达50%；以色列把水利视作工农业、人民生活的生命线，政府投入大量的财力搞水利设施，现在全国已形成7500公里的输水管线，利用污水的程度也达到68%以上，水资源的开发利用形成了良性循环。
（三）从农业资源的现状看保护和开发农业资源的紧迫性。
1.人均自然资源贫乏。1993年，我国耕地面积95101.9 千公顷（合14.265亿亩），居世界第4位；人均耕地面积0.08公顷（合1.2亩），不到世界人均耕地面积的1/3。地表水资源总量2812亿立方米，居世界第6位；人均水资源约为2400立方米，只有世界人均水资源的1/4。〔1〕
2.农业自然资源质量不高。从我国现有耕地的地理分布看，2/3 以上分布于干旱、半干旱地区，气候条件较为恶劣，土地肥力不足，多为中低产耕地，如我国九大农区的中低产粮食播种面积占总播种面积的比重也高达58.2%。据统计，低产田粮食亩产一般比当地平均亩产低20%左右，“三五”时期，每增施1吨化肥可增产26吨粮食，而近年来， 每增施1吨化肥所增加的粮食不到5吨。我国水、土资源组合和降雨时间分配的不平衡，在南方发生洪涝灾害的同时，北方，特别是华北地区严重缺水。我国常年受旱面积在0.13-0.2亿公顷。据1996年3月水利部发布的水资源简报，汇总我国北方17个省、自治区、直辖市的预测结果，扣除地区之间不能调剂的余水后，总缺水量为233亿立方米， 缺水率为15%。而我国常年受水灾的面积也比较大，损失比较严重。
3.农业自然资源流失严重。据统计，1984-1994年全国耕地平均每年被占用1181万亩，计入平均每年新增耕地740万亩左右的因素， 全国耕地平均每年减441万亩。据有关专家分析，在今后的经济建设中， 耕地减少是不可避免的，即使耕地的占用控制得较好，至2000年，我国每年年均至少要减少10-100万亩耕地。据有关部门统计， 全国平均每年森林面积减少2000万亩，草原退化2000万亩。由于植被减少、水土流失，再加上不合理的建设等，许多河流干涸，断流严重。由于过度超采、地下水减少严重。据对全国517个城市统计，缺水的达300多个，每年缺水达58亿立方米之多。此外还有8000万农村人口饮水困难。
4.农业自然资源污染加重。改革开放以来，我国环境保护工作取得了很大成绩。但是，也应该清醒地看到污染的严重性。为了提高单位面积产量，农民大量向土地中施用化肥和农药，不仅使土壤结构受到严重破坏，有机质含量逐渐减少，导致土地板结贫脊，而且部分化肥、农药流入江河湖海之中，造成了水资源的污染。 据不完全统计， 在全国有666.6万公顷的土地，88%的河流受到工业“三废”和垃圾的污染。
以上分析，可以看出人均农业自然资源的贫乏与流失严重的矛盾，农业自然资源质量不高与污染加重的矛盾十分突出。产生这两个矛盾的原因是多方面的，我们认为主要是人们对自然资源往往只强调利用，认为反正是自然资源，本来就存在，没有成本可言，缺乏足够的保护意识，缺少投入补偿和保护机制。另外，由于农业比较效益低，而发展其它产业的效益高于农业，使许多地方只顾眼前利益，不惜牺牲农业自然资源为代价来换取经济的一时发展。如果我们对以上两对矛盾不及时采取措施加以切实解决，则不断增加的人口，发展农业与有限的资源和生态环境的平衡这三者之间的关系将日趋紧张和更加失衡，从而将陷入一方面人口增加→农产品需求量增加，另一方面农业资源短缺、生态环境失衡→农产品供给量不足，这样下去，“谁来养活中国”这样的严峻课题也许真的会摆在我们的面前。由此可见，政府必须把保护开发农业资源抓紧抓好，抓出成效来。
二、政府要采取多种政策措施保护和开发农业资源
农业资源的保护和开发是一项系统工程，涉及到许多方面的利益分配，仅靠政府和某个部门是难以做到的，必须由政府牵头，各部门互相协调，密切配合。对农业资源保护和开发的政策措施要相互配套，狠抓落实。
（一）要加强宣传教育，提高全民的农业资源保护意识。
一是要在全民中树立农业资源忧患意识，提高对保护农业资源重要性和紧迫性的认识，使保护耕地、水等农业资源成为全民的自觉行动；二是要在广大干部和群众中树立全局和长远观念，为子孙后代的生存、发展和民族兴旺着想，千万不能只图眼前得利、只顾经济发展，而不顾土地、水等农业资源的保护；三是要在全社会，特别是各级领导干部中树立法制观念，增强运用法律手段保护农业资源的本领。
（二）严格控制人口增长，提高人口素质。
人口对农业资源的压力和侵害既来自它的规模，又来自由于人口素质低下对环境的破坏。为此，既要坚决反对多胎生育，又要大力提倡晚婚、晚育，优生、优育、优教，在全国范围内积极发展基础教育和义务教育，大力扫除文盲，在此基础上，大幅度提高全民的教育科技水平，逐步形成科学化和一体化的环境观、资源观、生产观。
（三）健全和完善法制建设，加强执法监督检查力度。
随着《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可制度实施办法》、《中华人民共和国环境保护法》等一系列法律法规的出台，对保护和开发农业资源起到了重要作用。根据我国目前的实际情况，我们认为还要着重做好以下两点：
第一，继续健全和完善法制建设。首先，对现行的一些政策，实践证明是行之有效的，可以上升为法律或法规。其次，针对实际当中出现的新情况、新问题，可以制定一些新法律、法规。比如针对掠夺性经营，不注意保护土地肥力的问题，可以制定《土地肥力保护条例》；针对目前土地违法主体主要是地方政府和法人代表，处理起来难度很大的问题，可以制定《行政机关工作人员违反土地管理法规行政处分的规定》；针对土地市场不规范的问题，可以制定《培育和规范土地市场的暂行规定》；针对地下水开采严重的问题，可以制定《地下水开采管理条例》等。地方法规制定时应具体、详细，可操作性强，确定以后要力求相对稳定，避免朝令夕改。
第二，要加强执法监督检查力度。要有效地保护耕地、水等农业资源，必须狠抓执法，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。近几年，浙江省加大了土地执法、查处的力度。省政府明确规定：对抛荒6 个月以上的要依法收取抛荒费；对批准后满一年未动工开发建设的闲置土地，要依法征收土地闲置费，并限期动工开发建设；对土地闲置满两年的，要依法收回土地使用权，重新安排使用；对因批准面积过大而造成部分土地闲置的，应报原审批机关复查，按有关规定进行核减；对因建设而造成10亩以上连片耕地抛荒闲置的县（市、区），暂停其建设用地审批；对发现的土地违法大案要案进行公开处理。从1995年初至1996年上半年，浙江省组织了三次土地执法大检查：一是对确定为基本农田保护区耕地的检查，共查出抛荒、闲置土地10795亩， 并分别不同情况作了严肃处理。二是对开发区、工业区用地的检查，现已对全省408 家经济开发区（其中省级以上开发区88家，市、县自办的开发区320 家）进行了用地检查，摸清了情况，查出了问题，提出了整改意见。三是对建设用地的检查，共查出各类违法案件36846件，土地面积67228亩，其中耕地40368亩，绝大部分已按国家和省政府的规定进行了严肃处理。 由于依法治土，浙江省保护耕地取得了突破性进展，遏制住了耕地锐减的势头。全省在1995年各类建设占用耕地比上年下降31个百分点的基础上，1996年上半年又比去年同期少用耕地13460亩，同比下降了47%。 为了加大水利执法力度， 浙江省已通过选拔、 培训、 考核， 然后任命3000名水政监察员，其中专职人员390人。 近几年已查处各类水事违法案件1万余起，调处水事纠纷2500余起， 为保护水资源和维护水事秩序做出了贡献。
（四）强化规划控制管理，合理地开发和利用农业资源。
在社会主义市场经济条件下，政府要运用规划手段，对土地、水等农业资源进行控制管理。一是编制好土地利用总体规划。二是编制好基本农田保护区规划。三是编制好城市、城镇建设规划。四是对农业内部的结构调整也要搞好规划，不能什么赚钱就发展什么，不能把耕地改为渔塘，改种果树或其它经济作物，挖土烧砖等。五是对国家的水利、能源、交通、国防重点项目建设用地也要精心规划，尽量节约耕地。六是对地面水资源也要搞好总体规划，区分不同水功能，分别进行利用和保护。七是加快对地下水开采规划，确定井点总体布局和取水层，按照有关法律、法规，划定地下水超采区和禁采区。
（五）充分运用经济手段调节各种利益关系，促进经济发展与农业资源保护相协调。
运用经济手段就要重视各种经济杠杆的作用，通过投资、信贷、价格、成本、利润、利息、税收等杠杆调节生产行为。要使投资、信贷的规模与土地供应相协调，防止投资、信贷规模过大，基本建设战线过长，而大量地耗费土地、水等资源。要改革资源无偿使用的状况，制订好土地、水资源的基准价格，并按价值规律和供求关系来调整土地、水等农业资源价格，既能减少由于资源无价或低价造成的资源浪费，又能筹集到保护资源和加强经济发展的资金。要对土地、水污染治理，“三废”综合利用等社会公益性明显的项目，以及开发、引进和推广应用环境无害技术和发展资源节约型产业等给予必要的信贷、税收和价格优惠，达到既促进经济发展又保护农业资源的双重目的。
（六）依靠科技进步，用新的技术手段来保护和节约农业资源。
农业资源的污染源，主要来自工业，特别是乡镇企业的“三废”。要依靠科技进步发展新技术，使工业“三废”减少到最低限度，把“三废”转化为新的生产原料，让它再回到生产、消费的循环中去，变恶性循环为良性循环。要加强无害农药、无害化肥的研究，减少对土地、水资源的污染。要进一步推广农作物套种、间作等先进的农业耕作技术，改革水稻栽培技术，提高良种率，改变化肥施用方法等，加强粮食作物高产稳产新品种的研究、开发与推广工作，提高单位耕地的产出率和经济效益，这是耕地资源内涵式开发的重要举措。
（七）要有计划地开发和调度资源，保持农业资源的动态平衡。
据有关部门统计，我国尚有宜农荒地5亿亩，牧草地39亿亩， 林地29.4亿亩，内陆水面5.39亿亩，沿海滩涂3000万亩，还有几百万平方公里的海域。我们要利用传统的和现有的科技手段，有计划地将一切可以利用的土地、水面资源合理利用起来。
对于土地后备资源，要在兼顾当前利益和长远利益，兼顾经济效益、社会效益和生态环境效益的前提下，给以信贷、税收、土地使用权等方面必要的优惠，鼓励宜农荒地、沼泽和浅海滩涂的开垦与开发。
对于水资源，要进一步兴修水利，既要兴建一些大中型水库，又要搞小塘坝、小水窖、小水库、小提水站、小引水站等“五小”水利工程，层层拦截，把能蓄的水尽量蓄起来；继续造林种草，封山育林，把工程措施和生物措施结合起来，涵养水源。除此之外，鉴于水资源分布不均匀的特点，也可以采取异地调度的办法。我国已经搞了引滦入津、引黄济青、引大入秦等大型的引水工程，收到了显著的效果。以后，有条件的地方可以有计划地搞一些引水工程，充分发挥水资源的效益。
（八）严格实行保护农业资源的行政首长责任制。
各级政府要把耕地、水利等农业资源的保护和开发工作列入议事日程，实行行政首长负责制，并层层签订耕地、水利保护目标责任书。要根据责任书的内容每年进行考核。对保护耕地、水利成绩突出的，要给予表彰和奖励；凡完不成耕地、水利保护指标和开发复垦耕地任务的，政府和土地、水利管理部门主要领导人要承担领导责任，对超计划用地，造成耕地面积锐减或成片耕地抛荒、乱占滥用耕地严重的部门和单位；对超采地下水，造成不良后果或地面水资源大面积污染的部门和单位，要通报批评并处以严厉的经济处罚，直到追究直接责任人和部门、单位主要领导人的法律责任。
三、保护和开发农业资源的财税对策
（一）落实和完善有关农业资源保护政策。
现在的耕地占用税税率偏低，征收范围偏窄，还不足以完全遏制乱占滥用耕地的状况。应该适度提高耕地占用税税率，或者开征耕地占用税附加。同时，应该根据全国耕地资源结构，规定有差别的耕地占用税税率，即高产耕地占用税税率高于中低产耕地占用税税率；城市、城镇周围耕地占用税税率高于非城市、非城镇周围耕地占用税税率；沿海地区的耕地占用税税率高于中西部地区的耕地占用税税率，并由东向西递减。这样，可以促使工业、特别是劳动密集型工业向中西部、中低产耕地、山地转移；促使减少耕地占用和保护高产耕地。另外，鉴于我国后备耕地资源不足，非农业建设用地占用后备耕地资源过大的问题，建议对后备耕地资源用于非农业建设的，也要征收耕地占用税，以遏制后备耕地资源减少，使耕地占用税真正起到保护耕地、补偿耕地的作用。
浙江省是全国耕地、水等农业资源最缺乏的省份之一，省政府为此制定了保护和开发农业资源的政策。第一，落实好保护和开发土地的政策。一是征用土地，用地单位必须按规定支付土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费；征用耕地的还应支付安置补助费。二是坚决执行对占用基本农田保护区进行建设的项目用地，无论用地面积多少，实行省政府“一支笔”审批的规定。三是除国家和省政府特批的个别建设项目外，其它各类建设项目占用基本农田保护区耕地，用地单位除国家和省规定缴纳的有关税费外，必须加缴每亩不低于1 万元的基本农田保护费。四是严格实行“占一补一”的政策，并从收取的基本农田保护费中每亩上交省5000元作为造地保证金。对完成年度垦造耕地计划和“占一补一”政策的市、县，造地保证金由省土地管理局在次年初予以返回，未完成的按实际差额面积，每亩扣减5000元的造地保证金。五是鼓励有能力开发的单位和个人，联合或独资开发土地资源、垦造耕地。新造耕地、园地经调查，权属明确的，按有关规定，核发土地证，明确土地使用期限，土地使用期限不少于30年，以保障土地使用者的合法权益。六是对超额完成垦造耕地和改造中低产田计划任务的，采取以奖代补的办法，给予奖励；按地区类别，完不成垦造耕地任务， 每亩增收2000 至5000元造地改田资金，完不成中低产田改造任务的，每亩增收500 元造地改田资金，由省组织异地垦造耕地。第二，落实好保护和开发水资源政策。首先是开征水利建设专项资金，重点用于大江大河的治理，变水害为水利，改善农业生产条件。其次是积极推行“五自”办法建设水库。即按自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理的“五自”办法建设水库。水库供水价格原则上按供水成本加利润、税金定价。农业用水按保本微利原则从低确定，城镇工业用水按还本付息加合理利润原则计价。水价由物价、水政部门核定，同级政府审批确定。通过推行“五自”水库工程，改革现行的投资经营体制，树立水是商品、水库是企业的新观念，形成水库自我维持、自我积累、自我发展的新机制，对保护和开发水资源起到积极的作用。
（二）多渠道筹集资金，增加保护和开发农业资源的资金投入。
第一，增加财政预算内资金投入。浙江省根据本省的实际情况，规定各级财政预算用于农业支出的计划安排和实际完成数的增长比例，必须分别高于财政经常性支出计划安排和实际完成数的增长比例，并将这“两个高于”的执行情况列入党政干部的考核内容。第二，增加财政预算外资金投入。1996年，浙江省规范和新辟了以下几条支农筹资渠道：（1）重新规范农业发展基金筹资渠道，结合当前财税改革实际， 新增了若干筹资渠道，如农业税计税价比上年新增部分全额转入农发基金等，使农发基金在新形势下稳定增长，发挥作用。（2 ）规范造地改田资金。此项资金建立于1993年，主要用于造地、 土地复垦和海涂围垦， 1995年全省筹集造地改田资金1.14亿元，在造地改田中发挥了较大作用。1996年各级财政都开设了造地改田资金专户，进一步强化了资金的筹集和使用。（3）完善水利建设专项资金的筹集。1995 年全省共筹集水利建设专项资金3.8亿元，使大批水利骨干工程得以加固和修复， 还围垦土地5.4万亩，社会效益和经济效益十分明显。1996 年在制度和管理方面对该项资金进行了修订完善，使之发挥更大的作用。（4 ）改进粮食附加税征收管理， 实行核定基数， 递增上交， 超收全留的办法。 1996年全省征收确保5亿元，其中上交省2亿元，市县留成部分全额用于发展粮食生产。（5）征收水利附加费。除民用电外， 每用一度电征收0.5分水利附加费，实行财政预算外专户管理， 重点用于全省水利建设。第三，发挥财政支农资金的凝聚和导向作用，本着“谁投资，谁受益”的原则，积极鼓励、引导农民和其它社会资金参与农业投入。第四，利用财政资金引导银行信贷资金增加对农业的投入。国家可以实行财政贴息与银行贷款相结合的办法，加大贴息力度，利用财政资金引导银行资金投入农业。第五，尽量争取长期、低息的外国政府贷款和国际金融组织的贷款。
（三）突出资金使用重点。
根据国民经济“九五”计划和2010年远景目标，浙江省从三个方面加强对农业资源的开发和保护。
1.强化农业基础设施方面。首先抓好粮食自给工程建设。1996年浙江省有26个县市被确定为粮食自给工程项目区，总投资为1.65亿元，其中财政投资8000万元，群众集资8500万元。主要用于改善农田水利设施，提高土地产出率。这一工程的实施将大大提高缺粮地区的粮食产量，为实现粮食的地区平衡起到积极作用。同时，省财政在“九五”期间还将安排1150万元，要求市县以1∶2比例配套，用于商品粮基地县的农田水利建设，进一步改善产粮地区的农业基础设施。其次抓好农业综合开发。农业综合开发在全省已实施8年，第三期项目即将完成。1996年， 省财政安排配套资金4340万元，比上年增加1050万元，有关市县也超额15%完成了配套资金任务。农业综合开发资金主要用于开荒造地，增加土地面积，改造中低产田，提高土地产出率。通过1994-1996第三期开发的实施，累计可开垦宜农荒地11.5万亩，改造中低产田122万亩， 建成旱粮基地30万亩，棉花基地10万亩，经济效益和社会效益十分明显。
2.开发利用农业资源方面。一是抓山区开发农业。“九五”期间，省财政每年安排3000万元（50%有偿，50%无偿），重点扶持19个山区县发展开发性农业，利用当地自然资源发展名特优新农产品生产。1996年计划建成优质农产品基地15万亩。同时安排1200万元下山脱贫资金和部分低息周转金帮助山区农民发展优质高产高效农业，使山区的资源优势转化为经济优势。二是抓农业产业投入。 浙江省今年安排了5000多万元资金，重点扶持20余个农业产业化项目，并拿出500 万元贴息资金，1亿元银行贷款，扶持100个农业龙头企业。三是抓重点地域的围垦。为合理开发滩涂资源，浙江每年拿出一部分资金用于钱塘江南岸和浙东沿海的围垦，使一部分土地后备资源得到合理开发，从一定程度上缓解了用地矛盾。
3.保障社会需要方面。保护和开发农业资源的最终目的是保证生产和人民生活所需。在这方面浙江省重点抓浙东标准海塘建设，使浙东地区减轻台风侵袭带来的损失；钱塘江治理工程，确保钱塘江两岸人民生命财产安全和生产的正常进行；珊溪水利枢纽工程，缓解温州市的缺水状况，发展山区水电。省里还准备在全部售电量中按每千瓦时加收0.4分，专项用于欠发达地区电网建设，以提高山区水资源的利用率。
（四）加强管理，提高资金使用效益。
浙江省近年来主要抓了以下几点：（1）规范管理制度。 特别是对重点专项资金，如农业综合开发资金、粮食自给工程资金，水利建设专项资金、造地改田资金、山区开发农业资金等制订专门的资金使用管理办法，积极推行项目目标管理，确保资金按制度规定专款专用。同时通过审计，加强资金使用的监督检查，切实做到资金使用有依据，拨款按进度，考核有指标。（2）加快支出进度。要保证资金及时到位， 根据项目进展及时拨款，不得将支农资金滞留或移作它用。省里为此制订了专门的考核办法，要求资金年度结转不得突破5%， 并将结转情况作为考核工作的重要依据。（3）推行支农资金专户核拨制度， 减少资金流转环节。
注释：
〔1〕资料来源：《中国统计年鉴》。
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