创新机制是关键——关于加快湖北省不良金融资产处置的调研报告，本文主要内容关键词为：湖北省论文,调研报告论文,关于加快论文,资产处置论文,不良论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实践证明，不良金融资产的处置，对支持湖北国有企业脱困和转换经营机制，防范和化解银行金融风险，发挥了积极的作用。但由于种种原因，银行不良资产比重高、不良金融资产处置难，仍然是影响湖北金融业乃至国民经济健康发展的一个重要因素。就此问题，财政部驻湖北专员办与湖北省政府发展研究中心展开专项调研，形成以下研究报告。
一、当前不良金融资产处置中存在的突出问题
1、资产管理公司运作过程中面临的三重矛盾，导致其在处置过程中处于相对被动的地位。
(1)企业债务减让期望最大化与资产公司预期处置收益最大化之间的矛盾。受多种因素的影响，资产管理公司接收的不良金融资产，相当数量的债务人都不具备持续经营的能力，能够正常经营的比重很低。勉强维持经营的企业多是通过搁置债务、分离经营或是将设备租赁经营，获取比正常经营少得多的收益。对于这样的企业，资产公司处置收益的预期目标显然难以实现；而企业则期望最大限度地减让债务，部分企业甚至认为资产管理公司是“解困公司”，这就导致资产公司与企业之间存在利益上的冲突。当冲突调解无效诉诸法律程序后，结果往往是资产管理公司和债务人两败俱伤。事实上，有些债务按照政策规定和相关程序是可以减免的，只是因为债务人消极地逃废债务，而没有依法合规地去积极争取。目前，诉讼追偿是资产管理公司运用较多的处置手段，长城公司处置资产回收现金中的22%来自于诉讼。
(2)各级政府地方利益最大化与资产公司处置业绩最优化之间的矛盾。发展经济是各级地方政府的第一要务，不良金融资产债务的减让幅度与地方政府的利益密切相关。银行债权形成的金融资产，即使是不良资产在其形成过程中，都不同程度地集聚了各种生产要素，是地方经济特别是县域经济加快发展的重要资源。
对地方政府而言，以增量盘活存量，用好用活这部分资源，以最优惠的条件吸引民间资本，对外招商引资，也是重要的发展途径。但是，有些地方政府认识不到这一点，狭隘地认为资产管理公司是“帮困公司”，处置中应帮助企业安置人员，这样就不可避免地与资产公司之间产生矛盾。目前，解决这一矛盾的有效办法，就是地方政府与资产公司协商以优惠价格打包收购不良资产。
(3)银行债权与资产公司债权相互关联但与资产处置相互分离的矛盾。现有四家资产管理公司的不良资产，都是从相应的国有商业银行剥离的。部分债务人既是银行的债务人，同时又是资产公司的债务人，有的还是几家资产公司的债务人，同一资产被人为地分割开来。银行向资产公司划转完成后，认为自己与这些不良资产再无关系，因而对资产公司的处置不参与，不配合，更谈不上推动。有的银行认为资产管理公司是“甩困公司”，是银行剥离不良贷款的好机遇；在不良资产处置中与资产公司竞相降价，导致资产处置价格走低。其结果是：一方面银行协助资产公司处置的优势没有得到应有的发挥；另一方面银行内部的不良资产处置又受政策性制约，处置成本大大高于资产公司。这样，银行与资产公司在不良资产处置中形成了又一对新的矛盾。
2、社会信用环境差，是影响不良金融资产处置的主要因素。
(1)债务人逃废债务的现象还很普遍。据不完全统计，长城公司的不良资产中，由债务人主动申请、经法院受理后进入破产程序的有445户，债权额达25亿元，其中属国家计划内破产不到20户，其余都是计划外破产。湖北省农行2000年以后新增的不良资产中，有24.3%是企业违规改制恶意逃废债造成的。
(2)部分司法部门的不作为和乱作为，助长了债务人的逃废债行为。一是司法部门不作为。资产管理公司申请企业破产的案件，常常得不到法院受理；债权银行申请“支付令”方式清收不良资产，本是行使借贷合同的督促程序，处置成本低，但是部分法院不愿受理。二是司法部门乱作为。在案件审理中，资产管理公司作为国家债权人的合法权益得不到有效保护。如随意宣布抵押无效，随意处置破产财产，非政策性破产套用政策性破产的政策等。
(3)不规范的国有企业改制，导致国有商业银行和资产管理公司的金融债权悬空。据湖北省中行反映，武汉地区的部分国有企业在改制过程中，不报经金融债权人同意强行改制，并在改制过程中采用“空壳承债”的形式，致使金融债权被悬空。湖北省属外贸企业也采取类似武汉市的做法实行改制。由此，湖北省中行在外贸行业的30多亿元不良贷款形成了事实损失。
3、相关政策不配套，是影响不良金融资产处置效率的重要因素。
(1)资产管理公司的业务功能还不充分。一是业务范围过小。资产管理公司只有有限的实物资产处置权，却没有直接投资权，这在很大程度上限制了资产公司的处置效率和现金回收率。就是对回收资产的处置也受到政策的限定，目前只能处置自然形态的资产，有什么卖什么，缺乏以投资者市场需求为出发点进行产品开发的职能。资产公司如果具有融资权，对收回的抵债资产，如房产、车辆等实物进行简易维修、整修后再出售，回收率将大大提高。二是对债务人的约束力很弱。对债务人的资产、财务等情况的调查没有法律授权，以致对债务人恶意逃废债行为没有有效的制约手段。三是现行的目标考核体系重现金回收，轻资产盘活；重近期回收，轻长远发展。导致资产公司与债务人和地方政府之间的分歧和矛盾加剧，对一部分有潜力企业的发展也是不利的。以前述的蒲圻造纸厂为例，该厂在晨鸣集团控股后很快实现了盈利，但是企业将盈利资金又投入扩大再生产。这对企业的发展是有利的，但对资产公司来说是不利的，因为它要承受现金回收的业绩考核。四是现行的组织体系和人员状况与处置工作的要求很不适应。最突出的问题是人员严重不足，各资产管理公司人均管理项目近200个，由于不良资产遍布全省城乡各地，大量项目基本上无法顾及。
(2)国有商业银行处置不良资产受到政策限制。一是处置职权的限制。按照《商业银行法》的规定，国有商业银行只能在核定的经营范围内开展金融业务。银行处置不良资产必然涉及新的金融业务和信贷资产保全业务。虽然允许对债转股资产以市场价格处置，但是对银行的不良贷款不允许折价处置和出售。二是处置期限的限制。《商业银行法》规定，银行因行使抵押权、质押权而取得的不动产和股权，必须在取得之日起一年内处理完毕。《土地法》规定，对取得土地使用权的土地，一年内不开发，土地管理部门要收取土地闲置费，两年内不开发，国家予以无偿收回。这些规定在不良资产处置的实际运作中大多难以做到。三是处置成本的限制。国有商业银行处置不良资产要承担很高的成本，必须先接收后处置，按现行的有关规定要缴纳两个环节的税费。如银行的抵债物是房产，在处置房产的过程中有两次过户，其间的各类税费合计为房产价值的18.25%。
我们认为：湖北省不良金融资产处置难，除资产规模大、质量差、坏账多等自身因素外，难就难在处置机制不活；难就难在地方政府缺乏内在的利益驱动，没有参与处置的积极性，以至于难作为甚至不作为。不良金融资产的处置，从根本上说是一个资源重新配置的过程，是一项复杂的系统工程，如果继续按现行模式运行，其处置进度和处置效果很难有理想的结果。当前，最突出的问题表现在：一方面，资产管理公司的处置现金回收率低，资产损失率高，处置难度越来越大，不良资产转变成财政负担的可能性明显加大；另一方面，国有商业银行新增的不良债权还没有规范、有效的处置途径，其潜在的金融风险转变成现实风险的可能性也在加大。
二、加快处置不良金融资产要有新思路、新举措
针对前一段不良金融资产处置中凸现出来的问题，要想加快处置进度，提高处置效率，推动资源的重新优化配置，必须在处置机制创新上做文章。当前，可考虑重新构建一个以整体盘活不良金融资产为目标，以各级地方政府为主导，以市场化运作为基础，以资产管理公司和其他投资机构为主体，多方参与、共同推进的不良金融资产处置新机制。这个思路与现行的运行模式比较，具有以下优点：第一，突出地方政府在不良资产处置中的主导作用，调动地方政府参与不良金融资产处置的积极性和主动性。从三年多的处置实践来看，地方政府参与和管理的力度越大，处置效果就越好；地方政府对不良金融资产运用的程度越高，对当地经济发展的贡献就越大。仙桃市民营经济之所以发展快，安陆市粮机行业之所以整体活，一条重要的经验，就是最大限度地运用了不良金融资产形成的各类生产要素，通过体制创新、重新整合，开拓了新的发展空间。第二，突出不同利益主体之间的协作配合，缓解当前不良资产处置中存在的多层次矛盾。第三，突出区域性整体处置，给地方政府以必要的处置空间，以便实施差别化的不良资产处置策略。第四，突出市场化和规范化处置，引入更多的投资主体参与对不良金融资产的处置。第五，突出以债权和股权转让为主的资产重组，改变现行的以资产转移为中心的债务清收和以拍卖为主的处置形式。围绕这个思路，当前要重点抓好以下几个环节。
1、改革现行的不良金融资产处置模式，将最终处置权下放给省级地方政府。针对当前地方政府难作为甚至不作为的实际，可考虑将不良金融资产债权按一定折扣划拨给省级地方政府，折扣后的余额可转为国家资本金，将其纳入省级国有资产管理体系。省级政府再按不良金融资产折算的资本金在整个国有资产产权中所占的比例，将年度净利润中相应份额的收益划拨中央财政。要真正形成以省级地方政府为主导的处置新机制，必须加快建立省级国有资产管理体系的步伐，做好国有资产产权中不良金融资产折算的国家资本金的核算；更为重要的是，在省域内调动市、县政府参与不良金融资产处置的积极性和主动性。
当前，要通过兴办以地方财政出资为主的省级投资银行；设置省域债权交易中心；推行地方政府打包回购等积极措施来构建区域性的不良金融资产处置新框架。各级政府要把不良金融资产处置作为发展金融业和发展经济的重要工作来抓，变被动的消极处置为积极的创造性处置，最大限度地盘活不良资产，优化资源配置。要主动与有关金融机构建立互信的合作关系，寻求地方利益最大化与商业银行及资产公司利益最大化的结合点，把不良金融资产处置的优惠政策用足、用活、用好。将不良资产处置与信用环境建设结合起来；将不良资产处置与推进“一主三化”结合起来；将不良资产处置与发展民营经济和招商引资结合起来；采取合作经营、打包出售、折价清收等形式，积极参与不良金融资产的处置。当前要积极鼓励和推动信用等级好、发展势头好的地区与资产管理公司开展合作，在深入调查研究的基础上，大胆运用政府打包这一行之有效的处置办法。
2、在中心城市建立区域性的债权交易中心，推进资产处置的市场化和规范化。针对当前不良金融资产规模巨大及其潜在的金融风险，必须尽快从制度建设入手，实现不良金融资产处置的三个转变：一是由现行的机构垂直管理、资产分地区处置转变为机构设置与资产处置相平行的运行机制转变；二是由现行的以资产转移为中心的债务清收和拍卖形式转变为以债权和股权转让为中心的资产重组；三是由现行的非市场化处置转变为由众多专业性投资机构参与的市场化、规范化处置。依托金融市场处置不良金融资产，是国外广泛采用的有效办法。建立区域性不良资产交易中心，就是一个很好的市场化处置方案。要实现三个转变，建立不良金融资产处置的市场化体系，必须着手以下几方面的工作。
(1)筹建区域性的债权交易中心。根据湖北是老工业基地和不良资产规模大的实际，目前可借助武汉市金融业传统的和现实的优势，作为区域性债权交易中心的试点。具体运作上可考虑以武汉市现有的产权交易和柜台交易市场为依托，建立不良资产交易平台。再以此平台为基础，构建区域性的债权交易中心和不良金融资产交易中心。
(2)培育与市场体系相适应的不良金融资产评级机构。依托现有的会计师事务所、律师事务所等中介机构，发展不良金融资产评级业务。对债务人的不良资产进行资产评估、信用评估和资产变现风险评估。债务人以不良金融资产合同文本、信用评级等资料进入网络交易系统。
(3)培育专业化的投资机构人参与不良金融资产的市场交易。交易人可以是任何法人和个人。引导企业法人对不良资产的再投资和再交易，同时鼓励社会个人参与投资风险投资。
(4)积极开发信贷资产衍生产品，降低金融机构信贷风险。发展信贷衍生产品，是商业银行对不良金融资产的事先规避与防范。目前，国外运用较多的信贷衍生产品有：信贷资产违约期权、信贷资产相关债券、金融信贷保险产品等。国有商业银行应该积极开发这些金融创新产品，以此防范和化解不良金融资产的形成。
3、加快资产管理公司的体制创新，培育不良金融资产处置的市场经营主体。随着资产处置工作和内部管理的日益规范，资产管理公司在不良金融资产处置中的地位和作用显得更为重要，不仅资产公司现有的不良资产要继续处置，而且银行新增的不良资产也需要专业化的机构和人员来进行处置。但是，由于定位不清晰、发展方向不明确，目前资产管理公司在运行中出现了两个突出的问题。一是留不住人才，尤其是业务骨干人员流失严重。二是处置资产的道德风险加大。因个人发展方向不明确，加上资产公司与银行之间收入差距较大，资产处置中的道德风险问题已有显现，对不良资产处置的质量、速度和效率都产生了不利的影响。
从国有资产管理体系改革的方向和现阶段资产管理公司的主导业务来看，其发展思路应着眼于：以处置不良金融资产为主，逐步形成具有投资银行功能和资产经营管理功能的综合性金融资产公司。目前可考虑进行以下改革：首先对现有的资产管理公司进行合并，重新整合资产公司的人、财、物资源，降低资产公司的运行成本，提高不良资产的处置效率。然后在合并的基础上进行业务重组。一是重组资产经营业务，对债转股资产进行经营。二是重组资产处置业务，赋予资产公司融资功能，对不良资产进行包装后再投资。三是以市场化办法收购不良金融资产，代理银行处置不良资产。这样，一方面可发挥资产管理公司处置不良资产的专业优势，另一方面可降低银行处置不良资产的成本。当前可考虑，建立资产管理公司与银行的战略合作关系，增强资产管理公司参与企业信用评价的地位，使资产管理公司对企业的信用评价与银行的信用评价具有同等约束力。同时，提高不良资产处置工作的透明度，加大对资产公司的监督力度，定期向新闻媒体公布四家资产管理公司的处置情况，包括处置资产、回收现金、回收非现金资产、处置损失、处置费用、处置进度等。
4、进一步加强信用环境建设，完善信用环境治理的各项措施。按照省委、省政府的统一部署和要求，继续抓好信用环境专项治理，强力打造“信用湖北”。一是继续深入开展地区信用环境等级评定工作，将考核结果作为考核地方政府政绩的的重要依据。同时定期将考核结果在新闻媒体上公开。二是完善信用环境治理的奖惩和评价体系。按照客观、公正、公平、一贯的原则，充实评价体系。按照信用优劣，严格奖惩。将司法环境纳入到地方信用环境的评价体系，包括金融机构已胜诉案件的执行结案率。将地方党政主要负责人在处置银行、资产管理公司及商务活动中的诚信度纳入到个人工作考核范畴。三是规范企业改制，坚决打击逃废债行为。四是建立全社会个人征信体系，揭示法人代表人的诚信记录。五是建立一个高效的不良金融资产信息系统，并向社会公开，实现信息资源共享，对于加强金融监管、防止债务人逃废债、扩大不良资产交易的市场化和公开化程度、降低不良资产处置成本都有重要意义。
5、加大国有企业改革力度，加快转换经营机制步伐。不良资产问题实质上是国有企业问题，因为国有商业银行的绝大多数贷款资源配置在国有企业。成立资产管理公司的根本目的，就是要通过处置不良资产来推动国有企业的改革，促使企业摆脱经营困境，走上良性发展道路，进而使银行的不良资产问题真正得到解决。
6、实施区别性策略，处置不同行业不同地区的不良金融资产。一是实施区别性的地区处置策略。对于欠发达地区，不良资产的处置以退出为主要处置方式。对于经济较发达的地区，则应以搞活资产为着眼点。对于重点改制国有企业，可考虑采取政府协调、有关机构买断债权再进行改制的办法。二是实施区别性的行业处置策略。如外贸行业是湖北一个政策性亏损较为严重的行业，加上近些年来发展步子不快，行业性的不良资产规模很大。针对这种情况，可考虑由政府部门、有关企业、银行和资产公司共同研究制定一个针对外贸行业特殊性的一揽子处置方案。三是实施区别性的资产处置策略。对于资产公司持有的土地、房屋等流通性相对较好的资产，可采取不同于其它类型产品的办法，将土地、房产等这些资产集中起来，与政府相关部门共同引进投资人来盘活资产。
7、积极争取中央对湖北不良金融资产处置的支持。目前，在中央处置政策未作重大调整的前提下，湖北的资产管理公司与国有商业银行要依据湖北是老工业基地、不良资产规模大和经济欠发达的实际，积极争取中央有关方面的支持。一是争取中央对湖北部分重点国有企业继续实行债转股的政策。特别是对产品有市场、经营状况较好、企业发展主要依靠银行信贷资金的大中型企业给予支持。二是争取资产总公司和商业银行总行对湖北在资产处置过程中的实际困难给予充分考虑。对湖北这样的老工业基地给予适度政策倾斜，制定更加科学合理的考核指标，适当调减资产处置的现金回收率。三是争取国家在湖北进行不良资产处置创新的试点。如争取在武汉设立区域性或全国性的债权交易中心；争取金融产品创新和处置业务创新，对湖北省分行及资产公司武汉办事处授予更多的处置权；加强省内金融机构之间的横向联系与合作，建立省际金融机构之间跨区域的资产处置合作网络。
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