特许学校：美国教育改革的新思路，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,新思路论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特许学校（charter school）是美国中小学教育领域近年来出现的一种新型学校。作为美国90年代中小学教育改革的产物，它不仅代表了教育改革的一种新思路，同时也体现了美国改革现行公立学校体系的一种新策略。对这类学校的发展进行研究，不仅有助于我们了解美国教育改革的最新动态，同时也将有利于我们对教育改革与发展的有关问题进行深入的思考。
一、特许学校的产生及其发展状况
特许学校是由公共教育经费支持，由教师团体、社区组织、学生家长、企业集团或个人开办并管理，在相当程度上独立于学区（美国公立学校系统的基层管理机构）的一种新型学校。特许学校在享受一定自主权的同时必须承担相应的责任，办学者必须提出明确的办学目标并努力实现之。当地政府通过签定办学合约的形式监督管理特许学校，一旦发现学校不能履行其职责、无法达到其设定的教育目标时，有权中止合同，停止提供教育经费。特许学校本身可以在教育目标、办学形式、管理措施上各具特色，但必须奉行公立教育的基本原则，如不收学费，不挑选学生，不传授宗教等。
全美第一所特许学校创建于1992年，由两位教师在明尼苏达州的圣保罗市开办，学校取名为“城市中学”。 （注：Mary JaneSmetanks,Charter Schools,Star Tribune,4,25,1996.）该校面向社会公开招生，主要招收16～21岁从一般公立学校中途辍学的学生。“城市中学”的规模不大，总共只有60多名学生。但该校从办学初始就特别注重培养学生的责任感和处事决断能力。学校除了为学生配备现代化的教学设施和提供丰富多彩的教学内容外，还努力创造了有助于学生个性健康发展的学习环境。经过几年的努力，该校取得了令人瞩目的成绩，其大部分学生都顺利毕业并能继续接受各种中学后教育。“城市中学”办学成功的经验极大地鼓舞了教育改革派人士，他们在州政府、州教育委员会的支持下，纷纷在一些学校教育状况不太理想的地区创办了各具特色的特许学校，招生的范围也逐渐扩大，从幼儿园至中小学各个层次都有，但主要以中小学为主。许多特许学校在对学校管理体制、用人制度进行大胆改革的前提下，对原有的课程也进行了某种程度的改革，摒弃陈旧的教学方法，采用小班教学、个别辅导的教学形式，并增添现代化的教学设备。
1992年，明尼苏达州率先颁布了特许学校法，以法律形式确立了特许学校的合法地位。此后各地的特许学校迅速发展起来。至今全美已有27个州通过了特许学校法，创办的特许学校已超过784所，就读学生16.6万人。（注：Center for Education Reform,National CharterSchool Directory 1997—1998.）目前还有不少州正在审议通过特许学校法，有更多的特许学校正在申请开办。可以预计，今明两年将有更多的特许学校问世。
作为在公立学校系统内建立起来的新型学校，特许学校以其明确的教育目标，富有成效的管理赢得了美国政府和公众的普遍赞许。美国总统克林顿和美国联邦教育部部长莉莉（Riley ）都明确表示支持创办特许学校，认为这是提高公立学校教育水平一揽子教育改革计划中最具活力的因素之一。（注：Gerald N.Tirozzi,Speeches and Testimonyon Charter Schools before the Subcommittee on Early Childhood,Youth and Families,U.S.House of Representatives 4,9,1997.ED Initiatives April 17,1997.）1997年4月，美国联邦教育部副部长泰洛齐（Gerald.V.Tirozzi）曾就特许学校问题在美国众议院作证时说：“特许学校在提高教育的学术性标准，给予教育者更多的自主权，吸引家长和社区参与学校教育，以及在公立教育中扩展机会和提高责任感方面是充满希望的。特许学校是我们全部努力的一部分，它给美国许许多多的家庭带来全方位的选择公立学校的机会”。（注：Gerald N.Tirozzi,Speeches and Testimony on Charter Schools beforethe Subcommittee on Early Childhood,Youth and Families,U.S.House of Representatives 4,9,1997.ED Initiatives April 17,1997.）为推进特许学校改革运动，美国总统克林顿在1997年度国情咨文中提出，在1998年的政府预算中将把帮助建立特许学校的经费翻番，达到1亿美元；1998年将开办1100所由教师、家长、 社区组织和其他责任团体管理的特许学校；计划到21世纪初在全美建成3000所特许学校，就读学生将达到30万人。（注：Gerald N.Tirozzi,Speeches and Testimony on Charter Schools before the Subcommittee on Early Childhood, Youth and Families, U.S.House of Representatives 4,9,1997.ED Initiatives April 17,1997.）
美国政府、社会公众以及教育界何以都把创办特许学校作为改革公立中小学校教育、全面提高教育质量、在全球教育竞争中重新夺取优势的根本途径之一？特许学校何以能如此迅速地发展起来？究其原因，也许还要从特许学校创办的初衷说起，这主要包括：
1.创办一种更好的公立学校，让学生接受更为理想的教育。特许学校之所以出现正是因为社会公众对于公立学校系统和现状的强烈不满。一是中小学生在校学习时间偏少，每年仅为180天； 二是主干学科教学质量不高，特别是学生的读、写、算能力较差；三是学校未能很好地满足学生的兴趣、爱好的发展要求；加之公立学校管理上的僵化与呆板，使得一些具有新意的教育思想、方法、手段以及课程无法在公立学校体制内施行。人们迫切需要创办一种新颖的公立学校，为教师积极参与教育改革创造条件，使许多具有创新意识的教育思想和方法能在学校的教学活动中得以实施，让更多的学生接受更为理想的教育。绝大多数特许学校都是为实现这种教育理念而创办的。
2.在学校组织机构、人事、经营管理方面争取更多的自主权。这是一些从原先的公立学校转制而来的特许学校创立的主要原因。他们之所以申请转为特许学校主要是为获取在管理学校方面有更多的自主权，以免受一些来自于学区和州的各种规章制度的限制。
3.为特殊的学生群体提供专门的教育服务。大约20%的特许学校是为一些特殊的学生群体服务的。这些特殊的学生群体包括处于犯罪边缘的学生，母语为少数语种的学生，学习上有障碍的学生或少数民族学生。这些特殊群体的学生在一般的公立学校里得不到公正的对待和所需要的帮助。不理想的教育环境在很大程度上阻碍了这些学生的健康发展。而在特意为他们所创立的特许学校里，教师根据学生的实际情况制定具体的教学计划和选择适当的教学内容，努力创造一种适宜的教育环境，使学生树立起学习的信心和克服困难的勇气，从而调动起他们学习的积极性。
4.为获得公共教育经费资助。这是大多数从原有的私立学校转制而来的特许学校创建的主要原因。多少年来由于美国公众一直反对将公共教育经费用于私立学校，使得一些地方的私立学校难以为继，他们急需公共教育经费的注入使学校能继续生存和不断发展。在特许学校中，为获取公共教育经费资助从私立学校转为特许学校的约占33%。（注：U.S.Department of Education,A Study of Charter Schools: First Year Report-May 1997, OERI Bulletin Summer 1997. OERI:Office of Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）
5.鼓励家长参与学校管理。特许学校的建立为更多的家长行使选择子女入学学校的自主权提供了可能。家长有了为子女选择学校的权力，势必会更关注子女的教育问题，同时也更加愿意参与学校教育活动。特许学校广泛地吸收家长参与学校教育目标的制定，允许家长了解、掌握学校教育的情况，从而发挥他们的监督职能。在不少地方，家长不仅是特许学校的创办者，更是组织管理者。他们纷纷在其子女就读的学校积极、主动地参与学校教育管理，与学校管理工作者、教师携手管理学校，一起研究解决学校教育所面临的各种问题，共同承担对下一代的教育责任。家长的参与，完善了学校的教育管理，在教师家长和学校管理者之间建立起一种崭新的协作关系。
二、特许学校的特征与学校发展过程中面临的问题
特许学校的最大特征就是多样化。正因如此，至今很难找到什么“典型的”特许学校。有些学校借用现代化的教学手段帮助学生学习，同时其他的学校却更强调小班教学，密切师生间的关系，努力营造更有利于学生成长的教养环境；有的学校力求从各个不同的角度反映出90年代学校改革的特征，而有的学校却依旧遵循着传统的教学理论并执行传统的教学计划；有的学校为组织创设学习环境大唱赞歌，有的学校则出于策略上的考虑而有意识地降低基调。还有相当数量的特许学校是为一些特殊学生群体而设立的，这可以从这些学校所招收的学生居住地的地理位置上反映出来。特许学校的多样性特征不仅体现在各具特色的教育计划和教育目标上，也体现在学校经营、管理、资金使用、家长参与教育活动和学校人事政策等各个方面。但尽管如此，我们还是可以从特许学校的发展过程中找出一些共同点，这些共同点主要表现为：
1.特许学校是公立学校。确切地说，应称其为公立特许学校。首先，特许学校的经费来源与美国一般公立中小学的经费来源相同，即由政府提供。特许学校根据所在州每个学生年人均应享有的教育经费和学校招收的实际学生数，从州政府那里得到相应的教育经费。由于美国是一个地方分权制国家，各州能提供的年生均教育经费不尽相同，因此不同地区的特许学校从政府那里得到的教育经费有一定的差别。除了由政府提供的经费外，一些特许学校同时也接受来自学区、州教董会、高等教育机构、企业及个人的捐款。其次，特许学校还保留着公立学校的一些基本特性，如学校不向学生收费，凡是自愿选择进特许学校学习的学生一律享受免费的义务教育；特许学校不传授宗教，不分种族，实行教育机会均等；特许学校遵守社会公共卫生和安全的法律以及尊重国民的权利，等等。
2.特许学校拥有更多的自主权。虽然从学校的性质来看特许学校属公立学校范畴，但它与一般的公立学校又有所不同，其中最大的不同，就是学校拥有相当大程度的自主权，这在教职工聘用、经费使用、课程设置及学生个性培养等方面表现得尤为明显。
在教职工聘用方面，特许学校公开向社会招聘教师，学校与教师签订工作合同。在合同期内，教师要努力实现合同中所提出的工作目标。合同期满后，校方可根据教师的工作业绩决定教师的去留。这一做法打破了原有公立学校无法选择教师的传统，有利于学校选聘优秀教师、提高师资水平。在教师的使用上，为充分体现教师的学校主人翁地位，特许学校还吸引教师积极参与学校的管理。有的州甚至在有关特许学校的章程中明确规定，特许学校的董事会成员中必须有教师代表参加。
在经费使用方面，由于可以自主安排经费使用，学校处处精打细算。如波士顿的山城学校是一所只有60多名学生的特许学校。根据波士顿学区的规定，该学区所有公立学校可为学生选择乘坐学区统一提供的校车或获得每人每年590美元的交通补贴。山城学校选择了后者。 学校为每位学生每年花100美元购买了地铁月票， 剩下的钱用于为学校购买图书。学校还为每位学生在当地的基督教青年会俱乐部办理了常年会员卡，这样学校可以利用青年会的场地、设备给学生上体育课，进行体育锻炼。而学校为此支付的3 万美元还不够维持以往学校体育馆打蜡的费用。（注：史静寰：《美国特许学校与教育选择》，载《教育现代化》1997年第5期。）据明尼苏达州有关调查资料表明， 特许学校用在每位学生身上的经费开支均比一般公立学校要低。
在课程设置和学生个性培养方面，部分特许学校根据当地社区的具体情况以及学生发展的特点，对原有的课程进行了一定程度的改革，重新设计教学计划，选择教学内容，采用小班教学形式，加强个别辅导，努力提供有助于学生个性发展的理想的教学环境，使每个学生的身心都能得到健康发展。正如一位特许学校校长所说：“我们要让85%的孩子都有可能进大学深造。我们要培养学生在体力、智力、情感、精神、社交等方面都得到健康发展。 ”（注：Mary Jane Smetanks,CharterSchools,Star Tribune,4,25,1996.）
3.面向各种类型的社区办学。为了努力使自己所创办的学校具有较大的适应性，许多特许学校不是像以往一般的私立学校那样通常只设立在环境较佳的社区，而是面向各种类型的社区办学，特别注意在一些社会环境欠佳、文化背景复杂的社区开办学校。学校面向所有的族裔开放，为不同的学生群体服务，平等地对待所有的学生和鼓励学生协同工作，最大限度地促使学生认识社会的相互依存性和个体相互之间的责任感。
4.规模不大。目前，在校生超过1000人的特许学校为数不多，绝大多数特许学校的在校生都在数百人之间，其中大约60%的特许学校在校生只有二、三百人。（注：U.S.Department of Education, A Studyof Charter Schools:First Year Report-May 1997, OERIBulletin Summer 1997. OERI: Office of EducationalResearch and Improvement at U.S.Department of Education.）
5.多数特许学校是新建的。据统计，约60%的特许学校是新建立的，10%由原先的私立学校转制而来，其余的30%是从原公立学校转制而来。相比较而言，新建特许学校的规模比那些转制而来的特许学校的规模要小。约 3 ／ 4 的新建特许学校的招生数不足 200 人。 （注：U.S.Department of Education,A Study of Charter Schools: First Year Report-May 1997, OERI Bulletin Summer 1997. OERI:Office of Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）
6.特许学校招收低收入家庭学生的比例与一般公立学校的情况大致相同。特许学校大约有1／3的学生享受免费或优惠午餐，这一数字与一般公立学校相近（详见下表）（注：U.S.Department of Education,A Study of Charter Schools:First Year Report-May 1997, OERI Bulletin Summer 1997.OERI:Office of Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）。
此外，特许学校还有以下一些特征，如：不同种族学生的构成比例与全国公立学校相近，其中马萨诸塞州、密西根州和明尼苏达州特许学校招收的有色人种学生数则分别超过各州公立学校学生的平均数。 据1997年5月美国联邦教育局对加利福尼亚、亚利桑那、密西根、 科罗拉多、明尼苏达、马萨诸塞、威斯康辛、新墨西哥、佐治亚和夏威夷等十个州的调查统计表明，特许学校招收的学生，白人（非西班牙后裔）占51.6%，黑人占13.8%，西班牙后裔占24.8%，亚裔（包括太平洋地区）占6.3%，美国印第安人或阿拉斯加人占3.5%。（注：U.S.Department of Education,A Study of Charter Schools:FirstYear Report-May 1997,OERI Bulletin Summer 1997.OERI:Officeof Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）
特许学校招收残障学生的比例比普通公立学校略低，但在明尼苏达州和威斯康星州的情况却有所不同，这两个州特许学校招收残障学生的比例要高于一般的公立学校（详见下表）。（注：U.S.Departmentof Education,A Study of Charter Schools:First Year Report-May 1997,OERI Bulletin Summer 1997.OERI:Office of Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）
有些特许学校是专门为一些有特殊需要的学生开办的，如弱智儿童、处于犯罪边缘的学生、学习上有障碍的学生等等。
特许学校招收英语非母语学生的比例比一般公立学校略低。但明尼苏达州和马萨诸塞州例外，这两个州特许学校招收的英语非母语学生的比例超过一般的公立学校（详见下表） （注：U. S. Department of Education,A Study of Charter Schools:First Year Report-May 1997,OERI Bulletin Summer 1997.OERI:Office of Educational Research and Improvement at U.S.Department of Education.）。
加利福尼亚等十个州的调查统计
残障学生入学率 英语非母语 享受免费或优惠
学生入学率
午餐学生比例
州 名 特许学校 全部学校 特许学校 全部学校 特许学校 全部学校
%
%%%% %
加利福尼亚 6.9 8.5 19
23.136.9 42.8
亚利桑那6.7 7.9 10
11.944.5
40
密西根 6.1 9.8 0.7 322.3 30.2
科罗拉多7.8 9.2 0.54.217.5 27.8
明尼苏达
18.5 9.6 7.72.544.2 26.8
马萨诸塞6.3 15 7.3 538.2 25.6
威斯康辛
12.2 9.9
0 220.5 24.9
新墨西哥
11.412.515.2
24.923.1 49.7
佐治亚 4.8
8 1.8 122.6 40.6
夏威夷 6.1 7.3
46.514.8
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虽然特许学校已逐渐为美国社会广泛接受，其发展速度也超出人们的预料，但也面临着一些问题。当然，不同类型的特许学校由于各自的特性不同，所面临的问题也各不相同。这些问题大致可以归纳为三类：
第一类主要是资源不足。这包括资金不足和缺少筹备时间。缺乏开办经费是多数特许学校面临的最普遍的问题。据最近资料表明，有59%的特许学校缺乏开办经费，其中以新创办的特许学校所受的压力最大。其次，缺乏足够的办学筹备时间和学校日常经费不足也是比较普遍的问题。
第二类来自政治性抵制。其中最主要的障碍来自教师工会、各利益集团和学区的反对。因为特许学校的某些做法与教师工会的协议和学区的有关法规、制度相冲突，如特许学校有权选拔和解聘教师，这就直接威胁到一些教师的工作机会和职业保障，因此受到教师们的反对也就在所难免。
第三类为一般性问题。主要涉及一些诸如雇用无执照教学人员、卫生和安全法规、某些州的法规（如州的财务法规、义务法规、退休法规等）以及要求学校自行承担责任等等。
有三分之二的特许学校认为资源不足是目前阻碍特许学校发展的最大障碍，政治性抵制只对那些由原公立学校转制而来的特许学校产生一些负面影响，而涉及一般性问题的特许学校约占五分之一。
三、特许学校的影响及意义
虽然特许学校建立与发展的时间并不长，但其大规模的发展计划对美国社会和现有的公立学校体系产生的实际影响和意义是不可低估的，这主要表现为：
1.特许学校的创立和发展为家长提供了更多的选择公立学校的机会。在美国，12年制中小学教育属义务教育。在义务教育阶段，受教育者选择就读学校的自由受到很大限制。在给所有人施以平等教育这一原则制约下，绝大多数州规定，受教育者一般不能自由选择学校，只能在学区指定的公立学校就学。虽然，受教育者拥有选择私立学校的自由，但由于私立学校数量有限且费用昂贵，许多家庭难以承受，不得已只得让孩子在学区指定的公立学校就读。自70年代起，尽管要求改革中小学入学方式、扩大家长和受教育者择校自由的呼声日益高涨，按学区就近入学的原则始终未发生根本的变化。在家长择校问题上，教育界和家长之间一直存在着不同意见。第一种意见主张把家长择校范围扩大到包括私立学校在内的所有学校（其实质是要求政府给予私立学校相应的资助）；第二种意见要求打破学区制约，允许学生跨学区选择公立学校；第三种意见是允许学生在学区内选择学校。这些意见的关键是改革教育财政拨款制度，在自由择校的原则下，让经费跟着学生走，哪个学校招生多，其获得的经费也就多。对于这三种意见，美国联邦政府在里根、布什执政时期较倾向于第一种观点，但由于受到众多反对派的抵触，这种意见始终未能付诸实施。而现任总统克林顿则明确表示支持家长在公立学校范围内自由择校，认为这样既可以避免公共教育经费向私立学校转移，又可以在公立学校教育中引进竞争机制，有利于公立学校进行制度创新。他相信，革新、竞争和家长参与会使美国的公立学校变得更好。
特许学校的出现与美国社会越来越强烈的要求实现教育选择自由的呼声有关，它顺应了这一社会潮流，为家长提供了更多的择校机会，使家长得以在公立学校之间或公立学校和公立特许学校之间，根据学校不同的培养目标、办学水平、质量优劣，以及家长自由的意愿和条件进行选择。
2.特许学校打破了公立学校独家经营的局面，从而促使公立学校提高教育质量。长期以来，由于公立学校在美国中小学中处于垄断地位（约占学校总数的80%），自然形成“夜郎自大”的心态。公立学校教育质量下降、学校管理不善、官僚主义盛行、教育资源浪费严重等诸多问题长期得不到解决，显然与公立学校系统缺乏公平、合理、适度的内外部竞争有关。事实证明，正是由于缺乏内外部的竞争，使得许多公立学校毫无生气，日积月累，导致美国中小学教育在当今发达国家中处于后进地位，这与其自身国力不符，并且已成为一个敏感的社会问题和政治问题。
特许学校的出现无疑在公立学校系统内部树立了一个竞争对手。特许学校利用其优势所采取的一系列改革措施，如学校的自主管理、自负责任；建立更高的或适宜的教学目标和标准；公开招聘优秀教师，以及靠吸引学生所带来的公共教育经费的支持等，都对现有的公立学校构成了威胁，这在一方面使一些原本状态不佳的公立学校更趋不利地位，从而使这些学校产生生存危机，但在另一方面更促使公立学校进行改革，并为之提供了某些有益的参考。
事实表明，以市场竞争为导向的特许学校，比一般的公立学校更有教育创新或教育改革的主动性，其办学机制和管理机制也更有利于其通过自身的改变或调整来适应环境的变化。特许学校以低于或相当于公立学校的教育成本提供更好的教育的事实尤其备受美国公众的青睐。这些都将促进普通公立学校对提高教育效益和质量的必要性和可能性的认识，从而在不断地进行调整与改革等方面产生积极影响。
3.特许学校为美国中小学学校管理改革提供了新的模式。众所周知，美国的公立学校系统长期以来一直靠政府的税收支撑。政府包揽了公立学校教育的方方面面，并形成了一个庞大的“自上而下”的学校管理体系即地方教育委员会指示局长、局长监督校长、校长督促教师、教师管理学生。这种大包大揽、层层向上负责的管理体制不仅容易产生官僚式的控制，造成学校管理上的僵化、刻板、低效，而且还容易养成公立学校对地方政府和学区的依赖性，缺乏创新意识，缺乏责任感。
公立学校种种不尽如人意的表现，使美国社会越来越清楚地认识到传统学校管理模式的局限性。从国家领导层到社会公众普遍认为，依靠现有的学校管理模式去实现教育改革与发展目标是不大可靠的，至少是不够的。因此，要实现《美国2000年教育战略》所提出的教育改革目标，一个可能的途径就是创办“新一代的美国学校”。
特许学校作为美国教育改革的实践模式之一，其创立的学校管理运作方式，就是在让学校充分享有自主权的同时要求其承担相应的责任，即学校必须对自己的教学效果负责，对学校自身的生存负责；提倡自主、高效、灵活多样的学校管理方式；把提高教育质量作为办学的主要目标，鼓励教师创造性地对教育目标作出反应，最大限度满足学生的需求，从而提高学校教育的整体水平。目前特许学校已成为公立教育体系中创造性和高效率的样板，这就为美国普通学校的管理改革提供了一种新的参照模式。