省级都市圈高位协调机构的建立与实施机制，本文主要内容关键词为：高位论文,省级论文,机制论文,机构论文,都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329(2007)11-0027-06 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
2000年以来，以江苏都市圈规划的编制为导向，全国普遍开展了以省会城市及其它区域性中心城市为核心的都市圈规划，如哈尔滨都市圈、成都都市圈、武汉都市圈、广佛都市圈、西安都市圈、乌鲁木齐都市圈等。在都市圈规划编制完成以后，关键是如何建设和管理好都市圈，真正形成一体化的发展格局。由于都市圈不是一级行政管理单元，先天就存在着实施主体缺位的状况，因而，都市圈高位协调机构的建立和实施机制的探索也显得尤为必要。
1 西方都市圈组织机构建设的经验借鉴
1.1 统一空间规划权的机构建设及有效的程序安排
以德国的空间规划为典型。跨区域空间规划由一个主管部门牵头，成果要得到部长联席会议讨论通过，主要讨论部门间无法达成共识的内容，提出规划编制建议，供不同部门具体工作组落实，当行政手段无法协调时，规划便进入法律程序，以柏林和勃兰登堡为例，相互间签订了联合区域规划协议，并成立了区域规划委员会，以促进规划的编制和实施(吴志强，2005)。对于跨行政区域的规划通常由地方规划协会来做，并在编制时就为其创造条件，如鲁尔区规划协会。协会由各有关县市派代表组成，协会向有关区域议会负责，不是一个研究机构，而是具有一定的行政权力，负责审查规划的内容，当规划实施与地方政府意愿有矛盾时，要由区域议会来裁决。
1.2 统筹区域规划、建设和管理的专门委员会制度建设
荷兰兰斯塔德城市群的经验就是将规划、建设和管理纳入到一个体系中进行综合管理。二战以后，荷兰针对持续15年高增长率之后的住宅短缺问题和区域发展面临的巨大压力，政府为促进兰斯塔德地区的协调发展，组成了一个专门委员会，其成员包括有投资决策权的经济部、农业部、交通部、公共事业部、三个省和四个主要城市，以研究解决兰斯塔德发展空间紧张和其他众多的经济和社会问题，并于1958年为兰斯塔德制定了发展纲要(侯丽，2004)。荷兰建立在城市群层面上的协调条块之间关系的专门委员会对我国都市圈高位协调机构的建设具有重要的借鉴意义，该机构具有定的决策能力和综合协调能力。
1.3 “自上而下”的政府推动及“自下而上”的反馈
欧美等国在区域性规划编制时非常重视规划过程，重视社会共识。社会共识并不单指政府之间形成的共识，更要包括各社会团体、专业团体、半官方机构、企业界等。以伦敦为例，伦敦战略规划的编制由伦敦发展局牵头，与16个不同的社会团体就经济社会发展战略达成共识，正式签署《伦敦共识》，通过法律法规的形式落实。
1.4 制度化实施机制的建立和完善
首先是加强都市圈的相关立法，如日本为规范大都市圈开发行为而颁布的“首都建设法”(1956年)、“近畿建设法”(1963年)；第二，通过利益机制来调控，诸如结构基金、区域发展基金、共同的环境政策等等，如“日本政策投资银行”等政府金融机构设立专项贷款和导向性贷款，对都市圈空间建设和管理起引导作用(黄俪，2003)。
2 省级都市圈规划实施中存在的问题分析
目前，我国编制完成的都市圈规划实施以来，在促进城市之间协作、统筹空间利用规划、主导区域城乡空间结构调整、引导区域基础设施建设①等方面成效明显。但是，在区域和部门协调机制尚不完善的情况下，包括实施主体缺位、缺乏立法保障、落实规划手段不足等，影响着都市圈规划的实施。
2.1 实施主体缺位
按照都市圈规划要求，规划主要由都市圈内各市人民政府负责按照各自的权限实施，但不应忽视省级政府的协调管理与监督实施的责任，如跨区域设施的协调与管理、重要保护区的管治等。但是，从规划具体实施情况来看，部门利益和地方各自的利益仍然是影响跨区域类型规划实施的主要障碍。在目前以经济发展作为政府部门最主要的评判标准和我国现阶段所处的经济发展阶段背景下，地方政府的工作重心仍然脱离不了“发展是硬道理”，在具有共同经济利益的方面相对容易协调，而涉及到生态建设、环境保护、制造业空间布局的协调等相关方面难以达成共识。地方政府在落实都市圈规划的时候，往往选择有利于自身的方面来落实。因此，省级政府的协调管理与监督实施的力度是决定都市圈规划有效实施的最重要因素。从目前都市圈规划实施中的经验来看，强化机构建设，设立处理区域协调日常事务的常设管理机构成为普遍的共识，常设机构将是推动都市圈一体化规划与建设的实施主体。
2.2 缺乏法律保障
都市圈规划实施以多个行政主体的协调为重点，若缺少法律基础，规划编制内容与实施机制在实际操作过程中则很难得以有效推进。尤其是在面对中国都市圈内各地市政府之间的复杂关系及多重矛盾，没有法律保障以及完善的相关的法律体系支撑，必然难以促进规划的实施。国内规划界以及相关人士早已认识到这个问题，但是真正要开展该层面规划法律地位以及相关法律的研究以及制定，还有非常长的路要走。
2.3 落实规划的手段不足
规划实施主体的建立是为了明确由谁来推进都市圈规划的实施，而规划手段决定了规划是否能有效实施。都市圈规划在编制过程中，强调省级政府调控多于地方政府相互之间利益协调，在城市政府权力不断增强的条件下，省级政府在财政调控、政策调控方面的力度降低，而基于共同的经济利益展开的合作呈现扩大趋势。从近几年全国开展的城镇群、都市圈规划、城市带规划实施情况来看，实施手段成为目前类似规划探索的一个重要方面，包括制定和实施近期行动计划，加强立法，增强省级政府在财政、金融、重大项目立项等方面的调控能力等等。
3 都市圈高位协调机构的建立及其权限研究
区域合作与发展的协调机制的设计大致有两种类型可供选择：一是制度化的协调机制，二是非制度化的协调机制(洪银兴，2003)(表1)。为了在一个高起点、高层次、多方位、新模式的框架内开展都市圈内城市之间的合作与发展，促进都市圈规划有关要求的落实，除了制订出共同遵守的相关准则外，更需要建立起稳定的、有效的协调机制，尤其是都市圈高位协调机构的建立，形式可以多样，操作可以步步深入，从易到难，逐步完善。基于我国目前的制度背景条件下，制度化的合作机制将对区域协调起到重要的推动作用，但从长远来看，非制度化的合作机制将更有效地促进区域合作的开展。
3.1 渐进式的组织机构建设及相应的定位
3.1.1 从易到难，首先是加快都市圈规划建设管理的制度化
国内目前牵头编制都市圈规划的主要是建设管理部门，初期首先应从构建规划建设领域的协调机构为试点。协调机构不独立设置，通过挂靠在相关主管部门业务处室的方式操作。
对于具有明显区域核心的都市圈，应借助核心城市的号召力，牵头开展城市之间实质上的协调行动。以南京都市圈为例，由易到难，初期考虑建立南京都市圈建设管理协调会，主要是在目前召开的一年一度的都市圈建设论坛的基础上进行完善，并逐步推进，目前需要急切采取的行动是建立负责日常联络和组织工作的协调办公室。
对于多中心的都市圈，应逐步建立中心城市轮流负责的协调组织行动。以苏锡常都市圈为例，单独由某一个城市来牵头都难于达到开展协调行动的目的，可以采取三市规划建设部门轮流坐庄的形式，每个中心城市成立相应的都市圈建设管理协调办公室，实行轮换制，省建设厅负责业务指导，共同促进都市圈城市在规划、建设领域之间的协调。
3.1.2 积极促进具有跨区域协调职能的有关部门协调机构建设
都市圈一体化建设的内容涉及到共同市场体系的建设、区域性交通设施的对接、流域水环境和相邻地区生态环境的共同保护、信息资源共享等。在我国现有的行政管理层级内，都有与之相对应的管理机构，如在省级层面，区域性公路交通由省交通厅负责规划、建设和管理，涉及到都市圈省域内部的城市可以由交通厅出面协调各城市之间的交通衔接，由于区域交通和城市内部交通关系紧密，因此需要交通部门与城市规划建设管理部门进行协调，在省域层面需要交通厅与建设厅进行协调。
为了有效、便捷地促进都市圈交通建设管理的一体化，在交通管理部门体系内需要指定部门、人员负责协调与都市圈建设有关的事务，即在交通厅某一处室挂靠都市圈交通协调管理办公室，任命办公室主任和联络员，各城市交通局相应设联络办公室，设办公室主任和联络员各一名，负责日常事务。同样，在环保、国土、水利、旅游、农林等相关部门成立类似的协调机构，最终为都市圈一体化的协调和管理提供重要支撑。
3.1.3 成立综合性的都市圈综合协调机构，下辖综合协调办公室
当各专业领域的部门内部跨区域的协调机构建立完善起来以后，部门之间的协调就变得相对容易，即由具有都市圈一体化建设协调职能的机构来进行横向沟通。由于横向沟通涉及到部门间的利益关系，在某些领域往往难于达成一致意见，遇到这种情况就需要更高层面的机构来进行协调，或者需要更高一级政府来赋予某一机构综合协调的权限。
成立都市圈建设管理协调机构，该机构虚设，由分管全省规划、建设等有关领域的主管省长牵头，各城市政府分管市长及具有跨区域管理职能的省级部门主要领导为成员，下辖综合协调办公室，负责具体事务。一种方式是综合协调办公室直接隶属于省政府，挂靠在省政府办公厅，实行一套班子、两块牌子的管理形式，协调办公室主任由省政府办公厅主任兼任，下设常务副主任和联络员，其职责是直接指导各部门的都市圈协调办公室的工作，并受理都市圈一体化建设管理的有关事务。另一种方式是综合协调办公室挂靠在某一主要部门，主任由部门主管领导兼任，下设常务副主任和联络员，负责日常具体事务。上述两种方式的优缺点在于：针对第一种方式而言，综合协调办公室设在省政府办公厅，其意图容易得到各部门贯彻，缺点是其对具体事务不是很熟悉，增加了协调的难度；后一种方式是由某一部门来牵头，在我国现有的行政管理体制下，部门之间的权力是一种平行的关系，各有自己分管的领域，由某一部门来协调其他部门相对难度较大，一方面，需要通过地方法律法规赋予该部门相应的权限，另一方面，综合协调的权限必须通过法定的程序来执行，以避免部门利益化，最后导致整体利益发展成为某一部门的利益。
3.2 都市圈高位协调机构的权限
3.2.1 协同都市圈各级城市政府和省市各职能部门的政策和行动，充分协调各部门、各城市政府的利益需求
都市圈协调管理机构应定期召开协调会，充分听取各地方政府、各部门的意见，推动各城市、各部门在达成共识的方面签订相关协议，并监督协议的执行；未能达到一致意见的领域，可以采取不断沟通、磋商等形式来推进；赋予其调解城市之间的矛盾和冲突的权限，如流域水污染、相邻城市之间的大气污染等，在协调不能解决的情况下，协助上报有权部门(如跨省水污染问题报国家环保总局)进行仲裁、处罚。都市圈内城市之间相互达成的协议，各地区、各部门都应认真执行，各有关部门要根据都市圈一体化发展的需要，调整和完善本部门的各项政策和措施。要通过必要的程序和制度安排，保证都市圈各级政府及同级政府各部门政策协调、行动协同，共同维护都市圈的整体利益。
3.2.2 牵头组织成员城市和部门之间的协调行为
目前，由于没有都市圈层面的协调机构，制度化的合作难度较大，协调解决的问题不是很明显。就目前而言，各成员城市关注更多的是经济的协作，经济一体化的要求较高，反映出共同的经济利益是目前关注的焦点。以南京都市圈马鞍山到禄口机场的高等级机场连接线建设为例，实际上，南京和马鞍山都有共同的意图尽快建成该条连接线，对双方都有利，但是在线路的具体走向上还存在着不同意见，选线涉及到各目的利益关系，不断地磋商并引入市场投资主体就变得尤为必要，而都市圈层面的协调机构应当负起推进城市之间、部门之间以及政府、企业、个人等相互沟通和达成协议的责任。因此，协调机构首先要成为各城市沟通、互动的平台，而目前恰恰是缺乏这样一种平台，缺乏日常的沟通机制，一年一度的各种联席会议就流于形式。协调机构承担的职能要循序渐进，首先是要成为一种媒介，传递相互之间的意图，并逐步承担起协调各城市、各部门日常事务的重要常设机构。
3.2.3 通过建立专项基金来为规划实施提供保障
协调机构的职能不仅仅限于日常事务的处理，随着都市圈一体化进程的加快，协调的内容不仅仅限于相互之间经济利益上的需求，对环境保护、社会问题等方面的关注将逐步上升。一方面，需要赋予协调机构一定的资金支配的权限，如通过结构基金来对为都市圈环境保护、社会发展等做出牺牲的利益主体进行补偿，对区域协调发展进行有限干预。另一方面，在专项协调资金的立项、审批上要寻求发改委、财政厅等的支持，必须保证都市圈区域协调的资金的立项和划拨，为有效协调提供资金保障。
4 都市圈规划高位协调机构运作程序及制度化合作方式探讨
新的机构的建立并不能完全解决跨区域的矛盾和问题，关键是要从机制上来探讨新的思路和方法。针对都市圈实施机制的研究主要立足于以下几个方面：一是明确与都市圈体制创新相适应的高位协调机构运作的程序；二是都市圈成员城市和部门协作的制度化合作方式。
4.1 高位协调机构的运作程序
都市圈协调问题涉及到成员城市之间及与外部关系和矛盾的协调，而且区域发展中需要协调的问题得到有效解决是一个渐进的过程。原有问题协调解决后，随着形势的发展，又会出现新的需要协调的问题。对于这一项长期、经常性的工作，需要长期稳定的机构来跟踪并给予解决。在高位机构解决相关问题的过程中，需要一定的权力界定和合理、合法的运作程序。
协调包括规划协调和具体事务协调两个方面。规划协调程序是自上而下的，由办公室组织编制涉及到整个都市圈有关空间发展有关的规划，而不是目前很多地方存在的同一个空间地域多个部门牵头编制的规划，导致地方在实施规划中无所适从的格局。在统一的区域空间规划指导下，各省直部门和各市编制与之相协调的专项规划和各市规划，并由各省直部门和各市负责实施，区域规划自上而下的落实与实施过程就是规划协调过程；具体事务协调是自下而上的，即各市在实际发展过程中产生了需要协调的问题，这些问题在区域规划中是没有明确规定的，首先可以由产生矛盾的城市之间协商解决，如果协商仍然不能达成协议的，可以上诉到都市圈层面的常设办公室，如果是某一领域的矛盾，则将意见转给省级专业部门，省直部门将办理意见转回都市圈常设办公室，由办公室统一回复地方政府；如矛盾涉及到省属有关部门，则组织都市圈专家委员会和行政委员会论证形成一致意见，并反馈有关城市，通过相关的政策要求、利益机制来协调解决相互间的矛盾，如仍不能解决，上报省政府或中央政府来协调解决。
4.2 都市圈建设和管理的制度化合作方式
4.2.1 定期编制各层次规划，建立和完善都市圈规划实施的监督机制
定期编制《都市圈近期建设规划》及相关《专业规划》，并根据经济社会发展状况进行修编。通过规划体制方面的协调，使区域规划中基础设施规划能承载区域经济和社会的发展；应为经济发展和环境保护提供协调的、综合和全面的规划等。
目前规划实施效果不尽如人意在很大程度上也与实施监督机制的缺位有很大关系。由于缺乏相应的监督机制和明确的监督机构，导致各相关利益主体往往突破规划的框架，造成公共利益的忽视及环境破坏等方面的问题，从而不利于区域协调发展。因此，有效地实施监督机制和明确的规划监督机构对于任何都市圈规划都是必要的。只有具备具体、细致的实施监督机制，才能保证规划的有效实施，并能随未来发展的实际情况作实时调整。
4.2.2 形成与都市圈规划管理事权相对应的财政调控体系
目前，发达地区开始探索强县扩权、强市扩区和省县直辖的体制机制创新，尝试建立区域型政府和城市型政府管理体系，借鉴英美等国的经验，上移和集中所有的区域公共服务功能，将其权限赋予区域型政府，包括区域基础设施规划建设、区域协调等区域性职能，城市(镇)政府主要行使城市内部建设、管理职能，政府职能逐步从全能型政府转向有限职能政府。在改革市管县体制，实行省县直辖改革比较成熟的条件下，省域层面对于区域协调和建设管理将成为政府的主要职责，相应需要建立一个整合的财政体制，以此来增强其调控的力度。
目前，我国政府间财政关系以1994年确立的分税制为基本架构，实行的是中央—省—地级市(地区)—县—乡五级财政体系。1994年之后，在上下级政府间的财权与对应事权的安排上，财权的重心上移而事权的重心下移，财权与事权改革不相一致。改革的方向是按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，可以使省以下的分税制，由原来五级架构走向三级架构，即中央、省、县(贾康，2006)，与省县直辖和强县扩权的行政体制改革相对应，促使事权的划分走向清晰化、合理化，并构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，在此基础上，配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，形成对不同层级区域的有效行政调控，这样也有利于增强区域层面的调控的效果。在这种制度框架内，省县直辖及相应的财政分配体制下，省级政府调控都市圈发展的能力将大大增强，将有力于都市圈内城市之间的制度化合作。
4.2.3 建立和完善对话沟通协调机制
为了谋求区域经济的共同发展，应逐步建立并不断完善都市圈城市、部门间的对话沟通协调机制。对话沟通机制采取循序渐进的方式，首先是信息交流，通过定期的、正式的信息交流和沟通机制的建立来促使相互之间形成共识，早在2004年，南京、马鞍山两市建设委员会共同发起举办了“南京都市圈建设论坛”，旨在推进南京都市圈一体化建设和发展；第二，专题合作，在易于合作的领域先期启动，如交通基础设施的对接、旅游合作、联合招商引资、基于资源共享的合作(人力资源合作)和战略的合作(竞争领域的意向性合作)等等，以此推进都市圈建设一体化进程，以南京都市圈为例，2006年，南京都市圈八个城市建设部门共同编制完成《南京都市圈2006-2010五年建设规划纲要》，提出了“十一五”期间都市圈铁路建设、高速公路建设、航空港发展、港口和航道建设、公共设施建设、环境治理、生态景观建设、文化特色建设、新农村建设、市场一体化建设等协作内容(王薇，2006)；第三，共同市场建设阶段，通过沟通平台，签订多方面的协议，促进共同市场建设，2001年以来，扬州与镇江两市签订了共同开发旅游和城际交通的协议，圈内城市相继签订了《宁马两市经济和社会发展全面合作框架协议》、《南京——滁州经济文化全面合作框架协议》、《宁滁旅游合作协议》、《南京——镇江合作框架协议》等。徐州都市圈内城市举行了“2006徐州都市圈互动发展论坛”，主题是“徐州都市圈交通一体化与协调互动机制构建”，签署了《徐州都市圈交通一体化共建共享备忘录》。从政府搭台、市场运作出发，共同推动都市圈共同市场建设和经济、社会和环境等方面的全面合作。
4.2.4 重点领域的制度化协调
都市圈建设与管理是一个综合性工程，涉及到交通基础设施、产业发展、环境保护、污染治理、要素流动等多方面内容。就目前而言，都市圈层面上尤为重要的协调在环境保护和重大基础设施建设方面。
将重大基础设施的协调纳入到都市圈协调机构下设的“都市圈专业协调小组”进行统一协调，在协调过程中，注重从区域整体利益出发，以提高都市圈层面的跨区域基础设施的共建共享为目的。都市圈专业协调小组在整个协调过程中起核心作用，充分调动各成员城市有关部门的积极性，为实现区域内外完善的基础设施体系而努力。
注释：
①《苏锡常都市圈规划》实施以后，相继编制了《苏锡常地区轨道交通规划》、《苏锡常地区区域供水规划》和《苏锡常都市圈绿地系统规划》，在区域供水、轨道交通规划、绿地系统建设等方面成效较为明显。