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作为一门应用性的学科，公共行政学的核心使命是通过不断的政府创新推动社会进步。杰·怀特和盖·亚当斯指出，“无论倾向于哪种路径，我们相信必须回答这一问题：如果我们不能对我们这个时代的重大问题做出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”[1]然而，严格地说，在过去20多年中，中国公共行政学整体上并没有对我们这个处于巨大变革之中的社会所面临的重大问题做出建设性的贡献，[2]其中重要的原因之一就是我国公共行政学过于注重理论的演绎，而在一定程度上忽略了对当下中国行政问题的研究。北京大学资深教授赵宝煦先生指出：“政治学和行政管理学研究，要想得到社会认同，就必须能回答当前社会主义建设实践中提出的问题，提供解决当前中国现实政治问题的最佳方案。”他强调，“要熟悉中国国情，再研究问题，才能弄清问题的症结所在。”[3]因此，“我国的公共行政学研究要走出危机必须面向中国的实际，深入研究和分析中国公共行政的历史和现状，研究中国公共行政领域存在的问题和当前面临的任务，并在此基础上提出中国行政体制改革和提高政府管理能力的对策与方案。这是我国公共行政学超越危机，走入科学发展道路的必然逻辑”。[4]可见，行政学研究要寻求理论创新，实现行政学本土化或中国化，必须以问题研究作为其现实支点，强化问题研究意识，增强问题研究能力，进而提升其理论的解释力和包容性。
一、什么是问题和问题研究
1、问题的内涵
问题一词广泛用于人类社会的认知、制度与实践，其含义比较丰富。我国学者王晖指出，“问题”是指“主体为达到目的需要解决而尚未解决的矛盾。人们确定了认识目标以后，接踵而来需要考虑的就是为达到目标，思维应该如何起步……任何理性认识的形成，都是从问题开始，并逐步展开其理论。对问题的抽象程度、抽象方式的不同，就会形成不同的理论”。[5]《现代汉语大词典》将问题解释为：(1)要求回答或解答的题目；(2)需要研究讨论并加以解决的矛盾、疑难；(3)关键、重要之点；(4)事故或意外。[6]其中，第二种解释具有研究方法论指向。
问题不是静止、孤立的实体性存在，而是动态再生的关系性存在，体现了主客观的统一。问题的本质是客观的现实存在与主观的认知和理想状态之间的冲突。问题意识的形成不是问题作为外在物“给予”的过程，也不是主体“发现”外在之物的过程，而是特定主体在已有认知、情感、价值取向基础上，在特定社会文化情景下与外界交互作用中建构的过程。问题是主观性与客观性的统一。一方面，问题具有客观性，不能人为地构造，因为事物的存在状态是客观的，在特定情景中，人们已有的认识和理想也是相对确定的。另一方面，问题也具有主观性，不是一种外在于人的客观实体，因为人类理想对于客观存在的认识具有主观性。从性质上看，问题可以分为“认知型问题”和“价值型问题”，前者主要是指已有的认识难以解释现实或已有认识与现实之间出现的冲突，典型地表述为“公共行政是什么”，其实质是对于公共行政的存在、运行等方面的追问，其解答是对“实然”的揭示；后者主要是指现有状态与理想状态之间形成紧张的差距，行政学研究中典型地表述为“公共行政应该怎么样”，这是对公共行政发展的理念、方向的探寻，其结果是对“应然”的确认。
问题是多元性的对立统一。问题总是相对于特定主体而言，社会问题的主体是多元的，可以是个人、地区、国家、民族、人类等等。同一社会状态对于一些主体而言是问题，而对于另外的主体可能就不是问题。这是因为，面对同一社会存在，不同主体的认识和价值取向是不同的。由于认知和利益的差异，同一公共政策在不同主体之间蕴藏着诸多矛盾与冲突，如贫富、城乡、地区之间的机会均等问题。与此同时，不同主体总是共存于一个利益共同体中，也有基本的共同利益，因而存在统一的基础，个体之间的冲突统一于特定的群体利益，地区间的冲突统一于国家的发展，民族间的矛盾统一于人类的共同利益。
2、问题研究的含义
英国科学哲学家波普尔认为，“科学以问题开始，以实践或者理论问题开始”。[7]黄大椿认为，“问题是研究的起点，也是学科发展的生长点。对于人文社会科学研究而言，淡漠问题意识，脱离时代与社会现实，无异于切断他们发展的源头，只能是无源之水、无本之木，学术的生命力将随之枯竭。”[8]在人类认识的过程中，首先是实践问题引起了人们的关注，而在此之后又引发了理论上的探究。波普尔举例说，诸如“怎样与贫穷作斗争”的实际问题就可能导致“人们为什么会贫穷”的纯理论问题。因而，科学研究实际上就是以问题为核心的“问题—理论—批评”三部曲，具体说来就是：第一，我们在某个问题上跌跤；第二，我们试图解决它，例如提出某种理论；第三，我们从我们的错误中学习，尤其从对我们的尝试性解决办法的批评性讨论使我们深刻认识到的那些问题中学习——这种讨论往往导致新的问题。[9]哈耶克则用更为学理性的语言阐述了“问题”在人文社会科学研究中的重要性。他指出：“对于社会科学来说，个人自觉行为的类型就是资料，对于这些资料，必须做的一切就是以这样一种有序的方式加以整理，即能够有效地应用这些资料来完成它们的任务。只有当许多人的自觉行为产生了不曾预料的结果时，当所观察的规律性不是任何人为设计的结果时，社会科学试图回答的问题才得以产生。”[10]
可见，问题研究主要是指基于问题解决的研究。这类研究既可能是认知意义上的问题研究，也可能是价值取向方面的问题研究，其动力来源于消除理论与实践、现有状态与理想状态之间差异所产生的紧张。
二、什么样的问题才能成为行政学研究的对象
对西方行政学发展历程的简单历史考察表明，对“行政”这一现象的研究和界定，从一开始就是问题取向的，它总试图解决实践的矛盾和困境，却又在实践的挑战下不断面临存在和发展的危机。伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)指出：“任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”[11]正是由于政府职能的日益复杂，威尔逊主张建立一门学问去研究和解决政府应当在多大范围内更有效地发挥其职能，而这门学问的研究领域就是不同于政治的行政。
“问题”作为行政学的研究对象，对于行政学研究的基本路径与文化积累有着重要的意义。从前者来说，它意味着发现行政学研究中的理论薄弱环节，从而建构起更为科学的理论形式；从后者来说，则是“问题”的逐步累积所形成的学术积淀。也就是说，任何一个研究者不应将研究视角定位在前人已经解决了的问题之上，而是需要发现新的问题，解决新的问题。从这一意义上说，行政学是一种以问题为本的研究(Problem-based research)，其理论活动方式在于对时代提出的行政问题进行解构和批判。行政学研究首先必须面对现实的具体问题，把视野和触角伸向中国行政改革与发展的实践，关注活生生的行政活动，先解决行政改革、政府改革过程中的具体问题。行政学研究必须走出书斋，面对沸腾的行政改革浪潮，捕捉行政改革的重大难点问题、热点问题，作出自己应有的问答。[12]正是在这样一种面对问题、解决问题的基础之上，行政理论不断地得到深化、发展和创新。
问题研究当然离不开问题，但不是所有问题都应纳入研究范围，“只有建立在‘概念的逻辑’基础之上的论题才是学术研究的对象”。[13]所谓“概念的逻辑”，在列宁看来，亦即概念的辩证关系，“概念的相互依赖”，“一切概念的毫无例外的相互依赖”，“一个概念向另一个概念的过渡”、“一切概念的毫无例外的过渡”。[14]这些关系构成了一个概念的框架或网络。只有在一个特定的框架或网络之中，概念才能获得其存在的根据和理由，离开特定的框架、网络，概念就不再作为概念，而仅仅作为一个“名称”而存在。按照哈耶克的观念，只有当出现了那种不需要费时费力、显而易见的解决办法而没有解决我们所面对的问题时，社会科学的研究才真正开始。当然，一个真正有价值的研究问题，需要符合三个基本原则：一是问题尚未回答或尚未完全回答；二是问题具有现实科学意义；三是问题有回答的可能。[15]具体来讲，问题要成为行政学研究的对象需要满足如下条件：(1)已有理论不能解释现有行政实践或者与现有行政实践之间出现了矛盾。(2)问题研究有意义，问题研究需要有特定的目标指向和任务规定，确实有助于我们从不知到有知，从知之不多、不深到知之更多、更深，有助于行政改革与发展。(3)该问题是有解的，在特定的情景中借助已有知识和理论经过努力能够加以解答。(4)该问题的提出作为一种假设不能想当然，需要相应的实践基础和理论根据。(5)对该问题的解答需要一定的努力和创造，问题研究不是经验总结，不是会议发言或简单的政策诠释，需要具备学理性。
行政学研究必须对以下四方面的问题予以特别重视并加以深入研究：[16]
一是真问题与假问题。提出一个真实、明确和有价值的研究问题是科学研究的科学性、有效性和有用性的保证。检视与翻阅中国行政学的论著可以发现，许多研究并没有明确的研究问题，而一些研究中虽有问题但价值性不足，大量研究中则充斥着看上去似乎是研究问题实际上又不是的伪问题，甚至在已立项的课题中也有不少是伪课题。[17]更有甚者，有些研究者故意制造一些假问题，即所谓“炮制的问题”。因此，行政学研究者要充分重视真假问题的研究，确立行政学研究的真假问题意识，提高对有价值问题的敏锐感和学术研究的理性自觉。
二是原始问题与衍生问题。就行政学本身的发展逻辑来说，关注原始问题是当代中国行政学研究克服华而不实之风的至关重要的一维。诺贝尔奖获得者杨振宁先生就曾把自己的成功归结为对物理学上的原始问题的关注，可见原始问题及其求解在重大科学发现和学术创造上所处的地位。由于原始问题具有客观性、复杂性、已知条件的隐蔽性、思考问题的多向性以及解决问题的最佳性等特点，所以，对原始问题的关注，实质上也是对行政学研究原创之风的关注。解决原始问题的过程可能衍生一系列新问题，反之，在解决衍生问题的过程中也可能产生一些原始问题。一般来说，对原始问题的研究充满探索性和高风险，对衍生问题的研究则往往是满眼的叠嶂和迷雾。
三是热点问题与冷门问题。一般来讲，热点问题是那些大家比较关心，并且是理论界和实践领域都比较关注的问题。冷门问题虽然也很重要，但往往由于其关注度较差容易被研究者忽视。其实，热点问题并非都是真正需要研究的真实的难题，相反，一个耐得住寂寞的研究者往往凭自己的研究实力将一个冷门问题变成众人瞩目的热点问题，从而在“爆冷门”中奠定自己的学术地位。况且“热点问题”与“冷门问题”是相对的，“一个时空背景下的非学术主流，可能跃居另一个时空背景下的主流”。[18]因此，行政学研究要关注热点问题，但不要盲目追热作秀。关注热点，就是要以积极的态度、参与的激情，密切关注行政和社会发展中遇到的种种新问题、新情况，并进入这些新的、前沿的学科研究领域；不盲目追热，就是要在热点面前，保持清醒的头脑，以严谨治学的态度、缜密理性的思维，去进行深入的研究和探索，提出富有创新性的见解。
四是国际化问题与本土化问题。面对经济全球化、社会信息化的挑战，我国行政学面临着既要本土化又要国际化的双重任务。相当一段时间以来，在国内学术界颇为流行所谓与国际接轨，跟踪国际学术前沿。然而就在这种与国际接轨过程中，“尊奉”西方思想已在相当程度上成为一种“潮流”，这种现象需要我们认真反思。不同的国家都有自己的主问题域，只有在本国主问题域中进行的研究，才有可能成为本国所需要的前沿性研究。我国行政学研究要作出独立的贡献，就需要对自己本土中存在的特殊问题作出解释和回应，并通过这种对特殊问题的分析和研究，逐步提出解决问题的思路，从而最终提出一些为西方行政学界所无法提出的行政思想和理论。
三、如何提升行政学问题研究的质量
要提升行政学问题研究的质量，首先必须强化问题意识，坚持问题导向，实现问题方式的转变。问题方式包括设问方式或提出问题的方式和应答方式或回答问题的方式两个方面。[19]
设问方式的转变要围绕现实性、多元化和直接性来进行。①现实性。作为发展中国家，如何在全球化条件下实现传统政府向现代政府的转型，是当代中国行政学界面临的重大现实问题。这一问题迫切需要行政学界做出迅速的、有力的和具有可操作性的回应。②多元化。所谓多元化提问，是强调行政学研究者应该以开放的心态对待不同的价值观念，从不同的角度出发来研究行政问题，创造性地提出问题。③直接性。所谓直接性提问，是与间接性提问相对的提问方式，要求提问的通俗性、精确性、尖锐性，而且，提出的问题要有真正的社会价值。行政学研究要真正实现直接性提问方式的转变，必须着力培养行政学者对行政现象和行政问题的洞察力，要求行政学者必须具备两个方面的基本素养：一是敏锐的眼光，一是批判的精神，即敏锐地感知社会现状和变迁，保持足够的社会责任感，时刻不忘学术批判、文化批判、社会批判，透过现实迷雾，直指事物本质，具有穿透力。
应答方式的创新要从应答的跨学科、可操作性和建设性上下工夫。①跨学科。以问题意识指导行政学研究，要求行政学研究者不能局限于行政学这一单一、纯粹的学科，而应该有跨越学科的眼光，在学科/非学科的两极张力中求得某种平衡。一方面，学术研究必须借助行政学研究者已有的学科知识，完全放弃学科知识的应答方式是不可能的。并且，无视前人的理论思考，往往最后被发现并没有跳出前人的思考，甚至是一种盲目的重复性劳动。另一方面，局限于已有学科来审视问题，会陷入“解释学循环”，以理解的前结构限定理解，阻碍应答方式上的创新。②可操作性。知识性应答和操作性应答是两种不同的回答问题的向度。操作性应答是知识性应答的实际运用，是后者从观念向行动的转化。同时，操作性应答也在知识性应答与社会实践之间架设了一座桥梁，把知识性应答放到丰富的社会实践中去检验和修正。两种应答方式互为补充，互相支持。③建设性。建设性应答，要破除情绪化和意气化，要求客观、冷静，坚持实事求是的立场和方法。建设性应答，要纠正片面地看待问题的习惯，要破除急功近利、追求轰动效应的心态。建设性应答是直面现实、有所作为的回答方式。它既要回答为什么，也要回答怎么办，既要看到现象，又要提出对策。
其次，要提升行政学问题研究的质量，可以从以下三个方面来增强问题研究的自为性，进而提高行政学问题研究的意识和能力。
一是直面研究对象。作为涉及政治、经济、社会、文化等众多领域的复杂系统，行政实践及其事实只能“单面”、连续“多面”地被呈现，永远不会“全面”地被呈现，行政活动中的问题因而会受到诸多有意无意地“遮蔽”，不能对其加以直接的认识。作为具体的经验研究，行政学问题研究要想深入、具体和全面，需要超越主体和客体的二元对立，排除偏见，“走向事情本身”，“以一个当前直接的东西作为开端”，与研究对象保持“亲密的接触”，去掉问题的“遮蔽”，“最完全地摆脱前提并要求自己具有一种绝对反思性的洞见。”[20]为此，需要尽量消除个人认知和利益给问题识别带来的“遮蔽”，像激光一样聚焦于行政活动本身。
二是确认前提。行政学研究中的问题研究需要坚实的前提。前提的实质是研究中在认知和价值取向上的共识，类似于自然科学中的公理、定理，包括事实认定和价值取向。相对于自然科学研究而言，行政学问题研究的特殊性在于其前提是双重的，既有事实方面的共同认定，也有价值方面的共同选择。当前，行政学问题研究忙于实践问题的解答，对一些本体性、前提性的问题加以深入地研究和确认还不够，不少问题研究还建立在一系列未加检验或没有公认的前提之上，既缺乏明确的价值取向，也缺乏推论必要的“公理”或“定理”，这无异于在沙滩上建筑大厦。为此，在强化问题意识的过程中，行政学问题研究除了增强问题研究的自觉性和敏感性之外，还需要不断反思和确认前提，只有这样，才能摆脱对各学科的依附。
三是慎对常识。一方面，常识源于具体的经验，它是人类未经过滤、提升的感性认识，是表象思维的产物，缺乏自我批判、自我反思、自我超越的能力，如果局限于此，行政学问题研究不可能把握时代的脉搏，获得自身的普遍性和必然性。为此，问题研究不能局限于常识，需要坚实的理论支撑；增强分析的深度，需要对常识加以严格考察和批判。另一方面，人类的理性是有限的，常识是人类把握世界最基本的方式，是长期经验积累的结果。依据常识，人们的经验世界得到了相互理解，思想观念得以沟通，行为方式得以协调，内心世界得到自我认同。正如瓦托夫斯基所说：“科学产生于常识和人们的共同实践中，产生于神话、格言和技术规则所例示的前科学的解释中。”[21]常识是长期经验总结的结果，尽管缺乏合理性论证，但经历了相当多的实践验证，所以不能简单地否定，应该成为理论思维的重要参照，当研究结果与常识不一致时首先要做的不是否定常识，而是要深刻反思研究本身的事实和价值前提，对论证的逻辑过程加以检验。