我国政府职能转变中的社会中介机构建设，本文主要内容关键词为：中介机构论文,我国论文,政府职能转变论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与西方国家中介机构产生的背景条件不同的是，我国社会中介机构产生一方面是由于体制改革的深入，对外开放的扩大，商品经济发展的需要；另一方面，则是由政府推动的结果，对政府部门的依附性较强，因此，我国现在的社会中介机构缺乏独立性是其重要特点，不具有独立性，导致了社会中介机构的客观性、公正性受到限制，权威性受到怀疑。
一、亟待规范的我国社会中介机构
我国大部分社会中介机构是从90年代初开始恢复和发展起来的，随着国民经济发展和社会主义市场经济的建立和逐步完善，各种中介机构不断涌现，遍布于中国经济的各个领域，粗略划分有38种之多。其中，经济鉴证、公证类社会中介机构有2万多家，具有专业执业资格者已达16万多人，从业人员30多万。这类机构是我国社会中介组织中数量最多、队伍最庞大、发展速度最快的组织。这些年来各种社会中介机构活跃在政府、企业、个人之间，发挥着它的鉴证、决策支持、自律和监督的功能，减少了各社会主体之间的摩擦和矛盾，维护了各市场主体的利益，加速各生产要素的流动，保证了社会经济活动在公平、公正条件下顺利进行。社会中介机构在市场经济中已发挥着越来越重要的作用。
但是在我国社会中介机构的发展过程中存在着一些不容忽视和亟待解决的问题，主要表现在：
第一，“乱办”。大多数政府部门都办有一种或几种中介机构，致使中介机构盲目发展，因此不可避免地出现了机构规模小，执业水平普遍偏低的状况。不仅严重制约和影响着社会中介市场的发育，也降低了人们对社会中介机构的信任程度。而造成这一问题的根本原因又源于按政府主管部门的划分来设立和管理社会中介机构。在我国，差不多与市场管理有关的政府部门都办了或办过与其主管业务有关的市场中介机构。政府办市场中介机构在由计划经济转向市场经济的初期或许难以完全避免，因为由计划经济转向市场经济没有政府的领导和推动是很难进行的。但后来，政府部门有了自身的经济利益动机，问题就随之而来，市场中介机构的许多违反市场规则的行为大都是由此产生的。政府部门成为所办中介机构的靠山、庇护伞和业务源，中介机构成为所挂靠行政部门的剩余人员、子女、离退休人员的安置场所和“小金库”的来源。有的甚至政企不分，实行两块牌子一套人马，将政府授予的行政管理职能转化为有偿中介服务，行政权力直接渗透到中介机构内部，成为滋生腐败的土壤。就中介机构自身而言，也背离了中介机构独立、客观、公正的行业特性：一是大大削弱了社会中介机构所必须具备的独立性；二是强化了社会中介机构与政府部门的天然“母子”关系，形成了依靠行政权力承揽和垄断中介服务业务的市场格局，阻碍了中介机构与客户之间的双向选择，有悖于市场经济公平竞争、优胜劣汰的基本原则；三是不能让中介机构真正承担起各种法律责任，淡化了其责任、风险、质量和经营意识，导致违法违规的现象时有发生。
第二，“乱管”。管理体系混乱，行政性分割市场的现象明显存在。目前，规范中介行业的法规尚不完善，一些部门利用行政权力制定对中介机构的认定和管理法规，形成中介市场中的部门分割，甚至还有多个政府部门分别规定进入某一类服务市场的特许权，兼以多种“资格”和“证书”作为确认特许的方式。据不完全统计，目前有18个政府部门或行业主管部门对经济鉴证类社会中介机构的资格进行认定，认定种类多达26种。其中，必须经过政府主管部门认定才能执业的有18种，必须经过专门考试的有8种，其结果是造成多种社会中介机构设置上的重叠、交叉，业务上的分割、肢解，加之法度不一，带来管理上的严重混乱，将本是统一的市场割裂开了，不仅滞缓了交易活动，而且增加了交易费用。
第三，“乱执业”。执业环境恶化，执业质量不高。“乱办”、“乱管”直接导致地方各部门纷纷设卡，使得一些中介机构为抢到业务，不顾职业道德和职业质量，盲目降低业务收费，提高回扣标准，搞不正当竞争；还有一些地方政府和行政部门从自身利益出发，或不顾客观事实变相鼓励中介机构包装企业，或强迫其出具虚假验资和审计报告、鉴证报告，扭曲市场信息，误导投资行为，直接或间接地损害了投资人的利益，严重扰乱市场经济秩序。
探析“三乱”存在的主要原因，首先，是我国社会主义市场经济体系还处于建立过程中，政府职能还未根本转变，政府和市场的关系还没有摆正。政府的社会行政管理职能与经济管理职能合二为一，存在政府职能“越位’、“缺位”和“错位”的现象。其次，我国社会中介机构发育时间短，又是在经济体制转轨的特殊背景下发展起来的。再次，也与我国现实生活中存在的“寻租”现象有关。一些政府机关和职能部门，凭借手中的行政特权，为保护或取得自身的部门利益，侵入中介市场，支配中介市场，操纵中介市场。上述问题的存在，已严重影响了社会中介机构的规范健康发展，规范发展社会中介机构，强化中介机构的功能作用已到了刻不容缓的地步了。
二、我国社会中介机构的基本功能定位
市场经济发展的理论和实践都已证明，各类社会中介机构是市场机制运行的最重要主体之一，而社会中介机构在服务于市场经济过程中，其独立、客观、公正是其基本特性，由社会中介机构的基本特性所决定，它应具有以下基本功能：
（一）鉴证功能：社会中介机构站在客观、独立、公正的立场上，按法律授权，接受委托，运用其专门的知识和智力劳动，根据国家法律、法规规定，审查各方面证据资料和原始凭证，提出鉴证报告，从而证明委托方的委托事项是否真实、客观、合法、公允。这一功能常体现于经济鉴证类社会中介机构。
（二）社会监督功能：社会中介机构依法对委托单位的经济活动进行审计、评估，并据实作出客观评价，从而体现它的社会监督功能。
（三）决策支持功能：社会中介机构接受决策者委托，为实现决策者的决策目标，进行一系列调查研究，制定实现目标的最佳行动方案，为决策部门提供正确可靠的科学依据。这主要体现于从事咨询服务的社会中介机构。
（四）反馈功能：反馈是管理控制职能中的关键环节。社会中介机构依靠其具有专门知识和技术的专家，以及所掌握的资料齐全的数据库，运用科学的方法，取得反馈信息，分析反馈信息，再经过归纳组合，将这些信息反馈给有关部门或委托者，作为其管理、决策的重要参考。
目前，我国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的过程中，重要的任务之一是实行政企分开，转变政府职能，在这种情况下，政府与企业之间、企业与企业之间的经济鉴证必须要求独立于政府与企业的社会中介机构的介入，由社会中介机构来承接政府转移的一些中介服务和鉴证职能。1998年的政府机构改革中，国务院组成部门由40个减少为29个，部门机构减少1/4。与此同时，移交给社会中介机构、企业和地方的职能多达200多项。
社会中介机构充分运用专门的知识和智力劳动提供特定的社会服务，发挥其鉴证、监督以及决策支持和信息反馈的功能。具体来说，一方面，各类社会中介机构依靠其特定的职能和服务，规范市场微观主体的经营活动，是社会经济组织的决策支持者，是企业经营管理行为的评价者，是企业财务状况的鉴证者，是投资人权益的维护者，是资本流动的引导者；另一方面，在宏观经济领域，依据政府制定的法律、法规和政策对市场主体进行规范和调整，将其活动纳入规范化、法制化的轨道，同时按政府的需要进行专项监督，将政府对经济的宏观调控政策落到实处，成为社会经济活动的监督者。
三、在政府职能转变中积极推进社会中介机构的建设
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”因此，积极推进我国社会中介机构的建设是建立和完善我国市场经济体制的重要环节，我们应在政府机构改革的同时，尽快地转换政府职能，实现政府“让位”，即市场能做的事，而且政府不容易做好的事，政府应该让位于市场，放手让中介组织去做，使各中介机构真正从政府有关部门独立出去，实现其“自主经营、自担风险、自我约束、自我发展”的目标，使其能够独立、客观、公正地执业。同时应尽快完善和建立有关的法律、法规，依法加强社会中介机构的监管，探索出一条适合市场经济制度的中介机构管理体系，变由政府依靠权利管理为通过法律来规范，促进中介机构健康有序地发展。
（一）由政府统一组织对现有社会中介机构进行清理整顿。
清理整顿重点对象要放在：与市场经济运行和市场经济活动有着密切关系，维护市场秩序，依靠专业知识和技能向社会提供经济鉴证服务的中介机构，如会计师、税务师、律师、各种资产评估、工程造价审计等经济鉴证类社会中介机构。没有法律、法规依据，或未经省以上人民政府批准，由一些行政及行业主管部门自行认定资格批准设立的中介机构以及设置不合理、管理混乱的中介机构坚决予以撤销，扫除中介服务领域中的“害群之马”，凡依法设立、定位准确、管理体系健全、运作规范的中介机构予以保留；凡重复设置、业务交叉的中介机构进行归类合并。
（二）对社会中介机构进行彻底的脱钩改制，使政府管理部门能真正公正执法。
通过对社会中介机构的脱钩改制，切断政府等挂靠部门与中介机构的经济利益联系，严禁政府部门对中介服务市场进行行政分割，杜绝中介服务领域中的行政腐败源头。因此社会中介机构的脱钩改制，不仅关系中介行业的自身发展，而且关系政府职能的转变和市场体系的建立。脱钩改制首先是脱钩。政府部门等挂靠单位必须与以本单位名义兴办或挂靠本单位的中介机构在人员、财务、业务、名称等方面彻底脱钩：中介机构的从业人员由挂靠单位的行政或事业编制人员变为社会专业服务行业的从业者。挂靠单位不再是中介机构的投资者，不再享有所有者权益，也不得以任何形式从中介机构收取不正当经济利益；中介机构不再是挂靠单位的所属机构，不再承担属于挂靠单位的任何行政职能。政府部门不得为中介机构招揽、指定业务或干预中介机构执业。其次是改制。改制的目的是要使中介机构真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。中介机构要由具有专业执业资格的人员按合伙制或有限责任制的方式投资发起设立。
（三）尽快制订出有关专项法律法规，明确社会中介机构的行为规范。
通过立法健全社会中介机构资格认定的管理法规，统一行业管理组织，明确政府中对社会中介机构实行指导、监管的具体行政部门，并强化中介机构内部管理机构和执业质量保障机制等。对于改制后中介机构的出资人资格制度、中介人员的执业资格制度、合伙人制度、财会制度、税收制度、保险制度、人事制度、社会保障制度等，也要运用法律进行规范，从而保证中介机构改制后一开始就在相关法律规范下健康发展。
（四）建立和完善对社会中介机构的监管制度。
首先，要加强对社会中介机构的检查，建立专项检查制度和巡回检查制度，将对社会中介机构的质量检查制度化、科学化。其次，加强质量控制，制定推行“最低审计标准”和“最低质量控制标准”，使社会中介机构的执业质量能有章可循，有标可参。再次，建立社会中介机构信息档案，社会中介机构的基本情况，开展业务情况，特别使执业过程中的职业道德、质量情况以及所受奖惩记录都要登入信息档案，并依此对社会中介机构及执业人员的从业资格进行年检。
（五）建立科学、规范的“两结合”的社会中介机构管理体制。
我国社会中介机构大多实行的是政府行政管理与协会行业自律管理相结合的管理体制。实践证明，这种管理体制是适合我国当前国情的，并适应了市场经济发展的需要，当前的问题是要正确划清相互之间的职责，明确各自的管理任务。笔者认为，政府行政管理的职责主要是对社会中介机构及执业者进行监督指导，制定社会中介行业规则，审查认定行业协会的规章制度，审查批准执业标准，监督规范执业行为，查处违法违规事件，建立完善各种监管制度等。协会行业自律管理的职责主要是建立自律的规章制度，对行业实行规范化、制度化的管理。如审查批准中介机构的设立和注册，对中介机构的执业和执业人员的年检，执业规则和制度的制订等。行业协会要注重社会效益，尽快建立行业惩戒组织，制定惩戒规则，加大惩戒力度，完善自律性的监督机制。在短时间内，尽快建立起行业规范体系完备、自律管理组织体系健全、服务能力全面到位的、有效的协会行业自律管理体系。