我国跨流域调水工程中的生态补偿问题，本文主要内容关键词为：流域论文,生态论文,我国论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调水工程迫切需要建立针对水源地的生态补偿机制
我国是一个水资源短缺十分严重的国家，为缓解水资源区域分布不均衡的局面，我国相继建设了一批调水工程，如东深供水工程、引黄济青工程、引滦济津工程、引松入长工程等，在建的大型调水工程有南水北调中线、东线工程以及东北最大的调水工程——大伙房输水工程。总的来看，这些调水、输水工程的水源地大多位于河流上游的经济欠发达地区，作为供水源地，水源区为保证受水区有足够的水量与优良的水质，常常在经济发展方面做出牺牲，即限制本地经济发展，降低用水量、减少污水排放以保障有更多更优的水资源供给下游受水区。对此，迫切需要建立针对调水工程水源地的长效的生态补偿机制，即受水区在得到水源地提供优质足量水资源的同时，应适当对水源区给予合理的补偿，确保上游水源区水资源与生态环境的保护以及经济社会的持续发展，实现供水区与受水区“双赢”的和谐发展目标。
以东深供水工程为例，东江水被称为“生命水”、“经济水”和“政治水”。东江的发源地——江西省赣州市所辖寻乌、安远、定南三县以及东江中上游——广东省的河源市在保障东深供水安全方面，做出了巨大的贡献。东江源三县通过调整产业结构、严格环境执法、实施生态移民等措施，并牺牲了一定的发展机会和经济利益，确保向中下游输送稳定优质的水源。例如，“十五”期间，东江源区三县生态环境保护投入约1.2亿元，由于受产业发展方向与方式的限制等原因造成的经济损失约3亿多元，除国家和江西省在源区三县的生态环境保护方面给予的支持，如天然林保护工程、珠江防护林工程、退耕还林工程、小流域水土流失治理等方面提供了一定的专项补助资金，至今没有建立长效的生态补偿机制，缺乏足够的补偿力度。多年来，广东省的河源市在生态环境建设和保护方面也做出了巨大的努力，如河源市东江干流水质保持国家地表水Ⅱ类标准，枫树坝水库(东江上游)和新丰江水库(东江的一级支流)水质一直稳定在Ⅰ类标准。而河源市的经济发展处于广东省的末端水平，2004年地方财政收入仅为6亿元，与实际支出相差20多亿元。农村居民人均收入是广东平均水平的80％左右，同样面临着发展与保护的尖锐矛盾，生态环境形势不容乐观，保护任务繁重，需要大量资金投入。自1999年起，虽然广东省省财政先后通过建立专项资金用于东江流域水源涵养林的林分改造、生态公益林补偿资金、建立东江水质保护专项经费以及通过一般性财政转移支付补助的形式用于河源市的水质保护的资金支持[1]。显然，仅靠当地政府的资金投入和国家财政补贴是远远不够的，迫切需要建立东江流域生态补偿机制，获取更多的资金支持及政策保障，促进水源地生态保护工作的持续性，促进水源地人民生产方式向与水源地生态保护目标相适应的方向转变，使水源地脱贫工作与生态保护工作相协调[2]。类似的水源地生态补偿机制问题在其他调水工程中同样存在，亟待建立。
二、关于跨流域调水工程水源地两种生态补偿方式问题的探讨
对调水工程水源地因保护生态环境而付出的代价或造成的损失进行合理补偿的问题，目前已引起社会各界的广泛关注，但至今还没有形成统一的、普遍适用的生态补偿方式，总的补偿思路是对于调水工程建设前可预见的损失，可采用“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”的原则进行补偿，补偿费用可以在工程实施后计入成本费用，补偿可以是一次性的，也可以每年按一定标准进行。这里，结合施工中的南水北调中线工程和辽宁大伙房输水工程，着重对两种生态补偿方式进行探讨：
1.水资源所有权属于国家，在调水工程中，向受水区收取水资源费是国家所有权的实现形式，那么，是否可以从受水区征收的水资源费中提取一定的比例，以转移支付的方式补偿水源地？
2.随着国家水权制度建设进程的推进，在各流域初始水权明晰的基础上，可以进一步形成水权交易市场。由于水权是质与量的统一体，水权交易价格里不仅包含水资源的价值体现，还应包含对水源地排污权损失的补偿。因此，是否可以借鉴浙江省东阳与义乌的水权转让模式，由水权转让费中提取部分资金作为对水源地的生态补偿？
(一)关于南水北调中线水源地生态补偿方式的探讨
位于南水北调中线工程水源地的汉中、安康两市，其所属市县大多是国定或省定贫困县，主要依靠山里的木材、药材、矿产发展经济。南水北调中线工程启动后，为保护水源洁净，黄姜加工等存在严重污染的企业大多被关闭，矿产资源开发也受到限制。
为确保丹江口库区清水北送，水源地要关停一批污染严重企业，限期治理一批重点污染企业，永久禁止高污染企业，招商引资工作也受到限制。同时，库区水土保持、生态林业建设、农业面源污染防治、城镇环境基础建设也需进行大量而长期的投入，而依靠经济匮乏的地方财政显然是做不到的。库区经济发展滞后或者发展不足，势必会对环境造成破坏，一库清水无法保证，调水也就失去了初衷和意义。因此，亟待尽快建立生态补偿机制，加大对汉江上游生态环境的保护和经济发展的支持力度，确保调水工程的顺利实施。基于此，2007年10月下旬，国家通过对水源地加大水土保持建设投入的方式，实施生态保护项目补偿，即为保护丹江口水库水源，在陕西省安康市正式启动了丹江口库区及上游水土保持重点建设工程。这次水土保持重点建设工程在同等项目中投入最大，单位面积投入高达每平方公里20万元。实施目标是到2010年，将在水土流失严重的25个县实施以小流域为单元的综合治理，使小流域减少土壤侵蚀量达60％以上，林草植被覆盖度增加15％至20％，年均减少土壤侵蚀量0.4亿吨至0.5亿吨，年均增加水源涵养能力4亿m[3]以上。在2010年至2020年，将在库区及上游的40个县全面开展水土流失治理，到2020年，以上4个指标分别要达到70％以上、80％以上、1亿吨和10亿m[3]以上[3]。这种生态保护项目的实施，除了直接促进项目实施区的生态环境保护外，还可引导社会资本投入到生态保护与建设中，具有“种子资金”的作用，是政府实施生态补偿的主要方式之一。因实施的项目有比较明确的生态保护政策目标和比较充裕的资金支持，可以在较短时间内收到很好的生态保护效果。但其不足之处是：项目执行期结束后生态补偿的效果为继是个很大的难题。而且，国家实施的生态建设项目普遍存在管理成本高、资金使用效率低等问题[4]84。
那么，如何建立长效的调水工程水源地的生态补偿机制？是否可以通过征收受水区的水资源费形式，从中提取部分资金体现对水源地的生态补偿，以此长期作为对水源地的生态补偿方式？
多年来，华北地区地下水大面积超采，生态环境恶化严重。南水北调中线通水后，由于当地水价较低，用水户很可能将优先就近利用本地水源，而将外调水作为备用水源，使调水工程管理单位面临较大的运行管理风险，使调水工程处于闲置状态，影响调水工程的正常运行。因此，通过采取在受水区征收水资源费的方式，提高当地现行水价，对保护当地水资源及生态环境意义重大。征收水资源费是《水法》规定的一项行政收费制度。水资源的价格应包括资源水价、工程水价和环境水价三部分。长期以来，受计划经济体制的影响，我国的水利工程供水价格一直仅体现供水成本价格和用于污水处理的环境水价部分，缺失体现国家拥有水资源所有权的水资源费部分，常常造成缺水地区水资源浪费与水资源短缺并存的局面。因此，针对受水区水资源的稀缺性，征收其水资源费是大势所趋。还有一个很重要的理由是，为体现《水法》中的“水资源有偿使用制度”，国家作为水资源的所有者，应代表全体公民行使其所有权，将水资源费作为资源水价纳入到受水区的供水价格中，这是体现国家强制性取得收益的行政行为。为此，建议由国家颁布针对南水北调中线工程受水区的水资源费征收办法。
此外，依照《水利产业政策》的法定要求，应对取用中线调水工程水资源的单位和个人征收保护水资源和恢复生态环境补偿费。受水区通过调水工程获得了水源地的水资源使用权，应当对经济欠发达的水源地牺牲本地发展、提供优质水源予以补偿。总之，为确保调水质量，解决水源地经济发展滞后问题，国家应在受水区征收中线调水工程水资源费，这部分费用作为财政性资金，按照目前的中央财政与地方财政制度的管理模式，确定中央和地方合理的分配比例，国家应从中提取一定比例返还或建立丹江口库区发展基金[5]，用于水源地涵养水源、保护水质的生态环境建设及基础设施建设。可见，在受水区征收水资源费可以起到“一石二鸟”的作用，既有助于水源地优质水量供应的连续性，又能为受水区长期解决水资源短缺的问题，是适合调水工程水源地生态补偿的有效方式。
(二)关于大伙房输水工程水源地生态补偿方式的探讨
大伙房输水工程是将辽宁省桓仁县的水资源调往抚顺市大伙房水库，进而输送给沈阳、鞍山、大连等七个城市，缓解辽宁中部城市群的用水紧张状况。针对大伙房输水工程给水源地桓仁县人民带来的社会经济影响，如调水导致桓仁水库发电量减少以及由此带来的相关经济损失、与水源地保护相适应的环保标准提高、生态移民等问题，辽宁省政府、省水利厅发挥主导作用，由输水工程出资购买了桓仁县发电厂，并投资建立污水处理厂，通过实施生态移民政策、发展环保产业、立体农业等措施，确保水源地水质达标输送的目标。从输水工程施工期来看，该输水工程已通过增加工程投资的方式，尽可能地将对水源地因保护水源付出的代价降到最低。但在工程完工后长期输水过程中，为保障水源地持续提供稳定良好的水资源，仍需要从制度上实施对水源地的生态补偿。
从水源地桓仁县提出的受水区七个城市应予以生态补偿的要求来看，希望借鉴浙江省东阳与义乌水权转让模式的经验，由大伙房输水工程受水区给予桓仁县每年水权转让费92 000万元(年调水量18亿立方米，单位水权转让费0.5元/立方米，年补偿桓仁县费用9.2亿元)。问题是：水源地提出的这种生态补偿要求能否实现？浙江省东阳与义乌水权转让模式在此是否适用？
水权交易不仅可以促进水资源的优化配置、提高水资源的利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而可以作为实施生态补偿的市场手段之一。经过多年努力，中国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行了取水许可制度，基本上构建了水权交易制度框架，并且在水资源管理、开发、利用方面发挥了一定的作用。关于浙江省东阳与义乌水权转让模式，人们还存在一定的争议。2001年11月，浙江省东阳市与义乌市进行的水权交易满足以下条件：(1)浙江一带市场经济较发达，具有发生水权交易的社会意识基础和经济实力。(2)东阳市水资源充足，即水权转让方出让的水权(姑且不论水权的合法性)是东阳市横锦水库的潜在蓄水能力，不是通过节水获得多余水权，不需要过多地投资于节水设施，因此，水权转让成本较小，遇到的内部阻力小；(3)东阳市、义乌市位于金华江支流上下游，主要涉及两个市，主体关系明确，牵涉面小，需要调整的关系简单，进行协商谈判的交易费用小、即关于水权的争议较小。因此，东阳——义乌水权交易才有自发产生的基础，但是东阳——义乌水权交易模式目前还不具备推广的条件。基于当前我国水资源配置体制存在的问题，从市场经济的角度分析，我国在广泛意义上还不能形成水权市场的有效供给和有效需求[6]。
目前中国的水权制度以及相应的法规还不完善，如何进行初始水权的配置等诸多因素制约着水权交易的开展。
首先，水权交易缺乏明晰的法规。水资源的所有权属于国家，地方政府和企业能否进行水资源的使用权交易，需要有明晰的法规出台，明晰的水权界定是进行交易的先决条件，必须通过法律法规加以明确。
其次，水权的初始分配实际上是一种财富的分配，不但涉及使用者之间、地区之问的公平问题，而且关系到生态环境发展的平衡问题，需要多方协商、全面考虑，注意避免交易双方伤害第三方的利益。现有体制下，部门之间、地区之间自发地协商水权分配将产生非常高昂的交易费用，甚至达不成协议。初始水权的不明晰以及难以自发协商成功的现状决定了水权市场难以形成有效的市场供给和市场需求。东阳市、义乌市对东阳江的水权并没有明确划分，但由于地理区位以及水利工程的独特性质，水权协商的难度小。
再次，水资源保护有当地人民的直接贡献，如何通过水权交易实现对水源地人民的生态补偿等等。水权交易过程中可以考虑的生态补偿方式是，建立生态补偿基金模式和建立生态修复工程补偿模式，二者均发生在水权交易中，其中，生态补偿基金的来源是水权转让费用中关于生态补偿的费用部分；也可以根据生态环境修复规划和水权转换项目的工程补偿规模，水权受让方出资包括生态修复工程的工程建设费和管护运行费[7]，从而建立对水源地的生态修复工程。
三、对跨流域调水工程水源地生态补偿方式的思考
(一)关于征收受水区水资源费用于对水源地生态补偿的认识
我国的水资源所有权属于国家，水资源费的征收是水资源所有者因水资源付出而得到的收益。作为国家水资源政策的一个重要组成部分，水资源费是政府行为下的行政性收费，它承担了实现水资源所有权的功能，并受政策性影响较大，国家可以根据其需要，提高或者减免水资源费，或者通过水资源费的差额调配水资源在各地区及各行业的分配[8]。
自1988年《水法》颁布以来，全国已有20多个省、自治区、直辖市出台了地方的水资源费征收管理办法或者标准，开征水资源费，为全面实行水资源费征收制度打下了基础。当前，在征收水资源费方面存在的问题主要有：(1)水资源费征收标准过低，不利于水资源保护和合理利用；(2)不同行业的水资源费采用统一标准征收，不利于体现水资源的效益；(3)水资源费征收和使用脱节，上游地区和水源地为保护水资源付出了巨大努力和代价，只能征收自己辖区内的取水水资源费，下游地区为保护水质承担的责任小得多，却可以利用大量的水资源消耗征收更多的水资源费，没有建立水资源保护利用的良性机制[9]。2006年4月15日，经过进一步完善的《取水许可和水资源费征收管理条例》正式实施。《条例》规定，为了公共利益需要，按照国家批准的跨行政区域水量分配方案实施的临时应急调水，由调入区域的取用水的单位或个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量交纳水资源费。为了确保水资源费“取之于水，用之于水”，水资源费应当上缴国库，全额纳入财政预算，主要用于水资源的节约、保护和管理，任何单位和个人都不得截留、侵占或挪用水资源费。
基于此，在人们大力倡导对调水工程水源地进行生态补偿的今天，按照《条例》的规定，在受水区征收水资源费并从中提取部分资金专项用于对水源地的生态补偿是有法可依、切实可行的，应该成为我们今后开展生态补偿工作的一个明确方向。当然，征收受水区水资源费还有许多前提工作要做，如受水区水资源的稀缺程度、用水户的承受能力、不同产业的水资源费率大小、水资源费的征收机制等等。
(二)关于以水权分配为基础的调水工程水源地生态补偿的认识
水权包括水资源所有权、经营权和使用权。这里，我们着重探讨的是可转让的水资源使用权。水权不仅是量的概念，同时还具有质的概念。水权中的水质不仅包含污染因素，还应包括水生态(水生动植物、水的酸碱环境、水中泥沙含量即“水土”)等公共物品，量与质的统一是水权不可或缺的内涵和属性。按照功能属性的不同，水资源使用权包含了水量使用权、水体纳污能力使用权、水能使用权、水体景观使用权等等。在我国水权制度建设中，必须解决水量与水质统一的问题。这既是水权制度建设的理性选择，也是水权制度建设具有现实意义的关键所在。
一直以来，我们更多地关注水权交易中的水量使用权问题，忽视了与之伴随的水体纳污能力使用权问题。地处水源地、上游地区的工业企业为了保护水源必然要提高它的污染物排放控制标准和污染物总量控制标准，这样客观上把水源地、上游地区和受水区、下游地区的排污权放在了不平等的地位上。所以，受水区、下游地区在获得水资源量足额供应的同时应对水源地的排污权利损失给予赔偿，弥补其因排污权门槛的提高带来的投入增加及经济损失。由受水区出具的水权转让价格中提取专项资金用于对上游水源地的生态补偿。随着我国水权制度建设进程的推进以及流域初始水量分配工作的开展，我们有理由相信，以水权分配为基础的调水工程水源地生态补偿机制将会逐步完善。
从上述的两种生态补偿方式来看，一种是以国家或上级政府为实施主体的政府补偿机制，即以区域(调水工程水源地)为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以生态保护项目实施、水资源费改革等为手段的补偿方式。一种是市场补偿机制，通过市场交易或支付，实现生态服务功能的价值。
生态补偿机制是一种激励生态保护与建设、遏制生态破坏行为的经济手段，在取得环境功能效益的同时也能取得社会效益，起到调节社会相关者经济利益的作用。在建立生态补偿机制的过程中以及从实施生态补偿的方式来看，政府和市场都可以发挥作用。外部性导致的市场失灵是造成生态环境问题的基本原因，所以从理论上说，要求中央政府的干预。就目前的环境保护阶段和市场经济发展水平而言，政府在建立生态补偿机制中的作用绝对是主要的，政府不仅要建立生态补偿机制的法规，而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“买单”人。国家财政中形成的水资源收益将用于：一，对流域水质中“公共物品”的补偿；二，对提供清洁水的上游地区的生态补偿。当然，在保护方和受益方明确的前提下，可以充分发挥市场在生态补偿机制中的作用[4]86。在具体的调水工程水源地生态补偿实施过程中，究竟采取哪种途径和方式还要具体问题具体分析，如调水工程所处的流域自然地理条件、水源地与受水区经济发展水平等，采取的生态补偿方式不能一概而论。
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