实现经济体制转变与政府角色定位，本文主要内容关键词为：经济体制论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各种经济体制之间最值得重视的差别莫过于政府所扮演的角色不同。传统的计划经济体制中，政府集全民资产的所有者、经济活动的决策者、经济运行的调节者、国有资产的经营者于一身；自由市场经济体制又衍生出游离于市场竞争之外，以“少的就是好的”，充当经济“守夜人”的政府。因此，从一定意义上说，重建一种经济体制实质上就是选择一种政府。在我国，实现从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制根本性转变过程中，政府角色的合理定位，就显得非常重要。
“软政府”与“硬政府”角色分析
一种观点认为，既然我们确立的是市场经济模式，就应该把市场调节和市场机制作为支配和引导社会经济发展的决定性力量，政府应适时地退出经济生活，实行“无为而治”。如果说政府还有一点点作用的话，那就是根据市场竞争和交易主体的要求制订一些市场规则，用所谓的“消极管理”办法规范市场。政府没有必要通过控制经济个体的活动来实现自己的目标，市场机制可以实现经济运行的自我完善、协调和良性循环。政府在市场经济中的职能日渐减弱和消失，政府调控所不能解决的问题，统统交由市场解决。并认为实现从计划经济体制向市场经济体制的转变，也就是政府权力由大到小、从硬变软的过程。政府在市场经济中的角度定位为“软政府”。
另一种观点认为，社会主义市场经济与资本主义市场经济不仅有制度上的本质区别，而且政府介入经济生活发挥作用的程度大小也是两者的重要差异。生产资料公有制为社会主义国家政府更广泛、更有效的干预经济提供了条件，并认为社会主义市场经济能够弥补资本主义市场经济缺陷的关键，在于发挥政府的作用。因此，从传统体制向目标体制的转变，不是取消政府的行政干预，而是如何改善政府的干预。主张：第一，在市场经济发展过程中树立新的政府权威，形成强有力的调控系统；第二，改组政府管理体制，重新配置行政权力，从政策、执行、咨询、监督、反馈等方面强化政府行为；第三，政府依据广泛的社会目标，借助政权的力量有意识地培植市场，推进市场化进程，消除市场发展中的干扰因素。强化政府行为与转变政府职能同步进行，形成“硬政府”的行为机制。显然，政府在市场经济中扮演着“硬政府”的角色。
从改革的进程和我国国情看，上述两种观点，对于合理界定社会主义市场经济体制下的政府角色有某些启示，但无论是“软政府”还是“硬政府”都无法真正实现经济体制的根本性转变。现代市场经济发展表明，政府不仅不是越来越超脱经济生活，相反，由于市场失灵，政府与经济生活的关联越来越密切。政府对宏观经济的调节作用自不待说，就是在微观经济领域政府对垄断品的经营、公共品的供给，还要用行政的或法律的手段对微观经济领域中伴随着市场经济发展而产生的违规违法行为进行监控、管理和消除。现代市场经济体制的确立，并不意味着政府对经济活动可以大撒手，并不是政府行为成为多余。“软政府”的良好愿望已被西方发达市场经济国家政府经济行为日渐强化的现实所打破，也被改革开放以来我国政府对经济调控所取得的效绩所否定。市场经济不需要“软政府”，同时也不要“硬政府”。“硬政府”的角色定位是把市场经济与政府经济行为视为相互对立的东西，把政府经济行为看成是一种超乎市场的外在强制力。其实质还是用政府的行政权力主导经济的运行，即使在市场经济名义下进行一些政府经济行为的改组与调整，也摆脱不了行政性“分权—收权”的老路。当市场所反映出的利益关系有悖于政府目标时，“硬政府”随时可以运用行政力量去“引导”市场，干预企业；当经济运行出现一些波动时，“硬政府”可以人为地采取控制或刹车措施；当从传统计划经济体制向市场经济体制过渡中出现磨擦、矛盾等新问题时，“硬政府”又会自愿或不自愿的重操行政管理的旧办法，解决体制转换出现的新问题。
“适度政府”的角色定位
在实现经济体制的根本性转变过程中，我们不赞成“软政府”无为而治的主张，也反对“硬政府”新权威论的观点。建设有中国特色社会主义市场经济体制，政府角色的合理定位为“适度政府”。“适度政府”扮演着统筹规划协调者、宏观经济调控者和服务检查监督者的角色。即制订经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；掌握和运用各种宏观调控手段和经济杠杆，保证国民经济的可持续增长；汇集和传播经济信息，保证监督市场秩序。“适度政府”的角色定位，同时也科学地界定了政府管理经济的职责、范围，政府宏观调控的领域，市场调节的空间。从而也有利于形成经济按市场规则运行、政府适度管理的格局。
“适度政府”不同于“软政府”与“硬政府”的根本点，在于它既不是把市场看成万能的，政府行为可有可无；又不是把政府看成万能的，市场处于辅助或补充地位。而是把市场作为与政府行为共生的，覆盖全社会经济运行的网络。在这里，市场表现为市场参数如价格、利率、汇率、股息、工资等相互变动和相互作用的过程，表现为市场参数对市场主体的引导过程，表现为市场信号、市场动力、市场决策和反馈协调的自组织过程，从而市场本身总是在动态中调节着资源的分配与流向。这也正是市场运行的自组织功能，它是政府行为无法替代的。政府行为无论通过立法与执法来确定和维系市场运行的规范，保证市场运行的自我约束，使之符合经济与社会发展的长远目标；还是通过参数对市场施加影响，调节市场主体的经济行为，使市场运行尽量平稳地达到预定目标，都必须尊重市场运行规律，把政府行为建立在市场自组织功能的基础上。这也就决定了政府在经济生活中必须是适度的。同时，市场的自组织功能也存在着失灵和缺陷，当它出现失误或自身无法保证经济正常运行时，需要政府行为。在现代市场经济体制中，政府行为已是内在于运行机制之中，通过适度的政府行为，引导、协助、推进着市场的自组织功能，使其朝着政府设定的目标运行，实现社会经济资源的合理配置，满足社会与公众最大程度的福利。
传统的计划经济体制下，政府具有多重角色，既是国有资产的所有者和经营者，又是宏观经济与微观经济活动的决策者，还是经济运行的管理者与调节者。政府的多重角色，使经济活动完全控制在政府手中，政府行为已根植并渗透到经济活动的各个领域，离开政府的全面行政干预，脱离政府行政系统和行政组织，不依靠行政命令和行政手段，经济就无法启动和运行，企业就无法生产和生存。传统经济体制的弊端，与政府角色的严重错位，具有十分密切的联系，直接导致政企不分、行政命令，统得过多、管得过死，企业缺乏应有的活力。在实现从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，必须进行政府角色的重新定位，即“适度政府”。在市场经济体制中，“适度政府”既不是超脱于经济生活之外，也不是处在无所不能的地位。政府角色已由所有者、经营者、决策者，转变为规划协调者、宏观调控者和服务监督者。政府角色的合理界定是实现经济体制转变的前提和重要内容，各种经济体制的重要差别之一，就在于政府角色的不同。“适度政府”的角色界定，能够保证把市场导向同政府自觉设定的利益关系有机结合起来，使政府在尊重价值规律的前提下，运用价格、税收、信贷、资产收益等手段适度地调节市场，激励各经济主体自觉依照政府宏观管理的要求行事，从而加快建立社会主义市场经济体制的步伐。
实现政府角度变换的方式
不同经济体制中，政府担当的角色是不同的。政府应该扮演什么样的角色，是由政府在该体制下具有的经济职能决定的。转变政府经济职能的过程，也就是实现政府角色变换的过程。政府经济职能可概括为：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督。为了履行好上述经济职能。“适度政府”充当了统筹规划协调者、宏观经济调控者和服务检查监督者的角色。那么，如何尽快实现在传统体制下政府角色的严重错位，到目标体制下“适度政府”的角色转换呢？关键就是要转变政府经济职能。实现政府角色变换，要做好以下三方面工作。
第一，将混淆的政府职能分开。首先，所有权职能与经营权职能分开。政府作为国有资产的所有者，有保证国有资产不受侵犯、保值、增值、享有资产收益的职能。但是，政府所有权并不等于可以直接管理企业、拥有经营权，所有权职能和经营权职能是可以分开的。通过公司化改组，使政府拥有的国有资产所有权转化为股权，企业行使经营权。其次，行政权职能与所有权职能分开。前者主要追求政治和经济的稳定、社会公平的实现，后者主要保障国有资产的保值、增值。要把混合于政府行政职能中和分散在各政府部门中的所有权职能分离出来，集中起来，使国有资产管理机构能统一代表所有者去执行职能，使国有资产的产权运行脱离行政权的控制，改变政府各个机构对国有资产人人都管、又人人都不管的局面。最后，社会管理职能与经济调控权职能分开。政府作为社会管理者，应培育和发展市场体系，建立完善市场规划和法律制度，保护公平竞争，建立社会保障体系，汇集和传播经济信息，提供服务和创造良好的社会环境。政府作为宏观经济调控者，主要承担统筹规划、掌握政策、制订政策、组织协调的职能，保证国民经济持续、稳定、健康发展。
第二，实现政府职能的转移。首先，微观管理职能转向宏观管理职能。社会主义市场经济体制下，企业走向了市场，政府对企业的管理是通过贯彻物质利益原则，保障经济个体的经济利益，用法律、法规的消极管理办法，进行被动的和事后的约束、纠正、制裁。政府从对企业日常经营活动的干预转到制订社会经济发展战略和宏观经济计划上来；从对企业产品价格的直接管理转到健全市场体系、完善市场机制、规范市场交易上；从批项目、分指标等低层次的实物平衡转向制订和实施产业政策上来。其次，行政性职能转向服务性职能。政府经济管理部门要把职能的核心转移到为市场、为企业服务上来，从对企业运用行政手段、行政命令转到提供服务上来，寓管理于服务之中。政府可以为企业提供优质、高效的办事服务，使企业在办事过程中心中有数、程序清楚、少走弯路；政府可以在资源共享、优势互补、规模经营的原则下，为各种经济合作与联合、兼并，牵线搭桥、疏通渠道、协调矛盾。政府的角色也就由“管”字当头，转向全方位服务。最后，部门或专业性管理职能转向行业或综合性管理职能。专业部门不再是综合部门的具体执行机构，要把一部分综合管理职能转移给相应原综合管理机构。经济专业部门要打破原来的部门界限，立足全局，为全行业服务。政府的综合经济管理职能要加强，专业性的管理职能不能划分太细，并且向行业管理过渡。“适度政府”更具有全局性、超脱性。
第三，搞好政府职能的下放。政府应该充当好自己的色角，应该履行好自己的职能，把本不属于自己的经济职能要统统下放，这样，政府的角色转变才能真正到位。首先，将属于企业的职能下放给企业。中央各专业经济管理部门要将能够下放的企业都下放给中心城市或地方，也可以根据企业的内在经济联系和规模经济的要求，组织企业集团。在下放企业的同时，把本应由企业行使的职能，下放给企业，各级政府不要干预，不得截留。凡是可以通过市场或由企业解决的问题，各级政府部门不再包揽。其次，将一部分职能下放或委托给行业协会、民间组织和经济团体。可以将提供信息咨询、组织技术培训、推动联合兼并、开展交流活动、协调企业经济关系、发展本行业公益事业等职能转移给行业协会、联合会等各种社会经济团体；还可以把政府部门的某些职能如开展行业调查、拟定行业发展规划、研究技术经济政策、制订规范标准、开展产品质量检查等，委托给行业协会或民间组织承担。最后，将一部分职能下放给开发经营和服务性公司。在转变政府职能和政府角色重新定位过程中，可以组建一些开发经营和服务性的公司，承担一部分原由政府部门承担的开发经营和服务职能，如社会保险、社会统筹、就业培训、基金管理等。政府的后勤保障系统也要从政府中逐步转移出来，成立服务性机构，逐步向市场化、社会化过渡。
通过政府经济职能的分开、转移和下放，社会主义市场经济体制中的“适度政府”角色定位，会更加合理、科学、鲜明和具体，转变政府经济职能的过程，同时也是实现政府角色变换的过程，它将有助于加快从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的进程。