论市场经济体制下的户籍制度改革，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,市场经济体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，现行户籍制度与市场经济的矛盾日渐突出。如何改革户籍制度，是全体公民非常关注的热点问题。本文拟在揭示现行户籍制度与市场经济矛盾的基础上，研讨户籍改革的可行性及其对策。
一、现行户籍制度与市场经济的矛盾
我国现行的户籍制度，是在计划经济体制下形成的。它诞生于本世纪五十年代，对当时的社会稳定和经济发展起到了一定的积极作用。但是，随着社会主义市场经济的逐步发育，户籍制度的滞后性也逐渐显现出来。虽然1984年10月国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮在集镇落户，但户籍制度实质性内容仍然没有改变，即仍将全体居民分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，不允许劳动力、人才的自由流动。现行户籍制度与市场经济的矛盾主要表现在：
造成农村劳动力隐性失业，浪费人力资源。随着我国农村改革的不断深入和耕作技术的不断发展，农村剩余劳动力越来越多，目前已达1.5亿。这些剩余劳动力滞留在有限的耕地上，使众多的农村人口不能流动，造成农村人力资源极大浪费，并使农村人多地少的矛盾日益尖锐。现在，除少数农村劳动力办起乡镇企业外，大部分农村劳动力农忙时干活，农闲时无事可做，有的便整日打牌、下棋、聊天，进取精神日益低落。
阻碍人口流动，使城市化进程缓慢。各个国家的城市化进程，都与该国的经济发展速度有关，与人口流动有关。改革开放以后，我国的国民经济增长较快。人均国民生产总值1978年为375元，1992年提高到2063元。扣除价格上涨因素，增长173.5%。我国的城市化水平，1978年为17.92%，1992年上升为27.63%。从表面看，我国的城市化进程好象较快，提高39.71个百分点，符合经济发展要求，但与国外城市化平均趋势相比，却滞后了6.2个百分点。如果和英国(89%)、澳大利亚(86%)、加拿大(78%)、日本(77%)等高收入国家相比，则差距更大。我国农村大量的剩余劳动力，由于户籍制度等原因，不能进入城市从事第二、三产业。这不仅影响到我国国民经济的发展，而且影响到我国城市化的进程。
城乡分割、居民地位不平等。在我国，由于户籍制度、国家倾斜政策等因素的影响，城市和农村成为两个截然不同的生活环境。城市基本集中了现代工业文明成果，而绝大多数农村仍然牛耕手种，靠天吃饭；城市居民用上了电冰箱、天然气、暖气甚至空调机，有些农村连电灯都用不上。由于工农业产品价格“剪刀差”的影响，农村经常出现农业增产而农民不增收的奇特现象。城市居民在劳动就业、升学、住房、医疗、劳保、养老等方面享受种种优惠待遇（仅城乡相对而言），而农村居民却与这些福利性待遇几乎无缘。农村居民被户籍制度排斥在城市之外，剥夺了在城市就业和居住的权力，在诸多方面不能与城市居民平起平坐。
城城割据，不利于人才竞争。人才竞争，有利于充分发挥人的才智。在现代社会里，国家和地区经济实力的竞争，实质上是人才的竞争。哪个国家和地区拥有大批人才，并能充分调动他们的积极性，哪个国家或地区就能出现较多的高科技成果，经济发展速度就会相对较快。人才竞争是建立在人才流动基础上的。人才不能流动，就不可能出现真正的人才竞争。但我国现行的户籍制度，不仅造成城乡分割，而且造成城城割据，地区与地区割据，人才不能在城市之间和地区之间自由流动，从而制约了人才竞争。
二、改革现行户籍制度的可行性
既然现行户籍制度与市场经济矛盾重重，不符合市场经济发展要求，那么，就必须进行改革。笔者认为，应该按照国际惯例，将现行的城乡分割的二元户籍改为城乡统一的流动户口管理制度，打破农业人口与非农业人口的界限，在全国范围内对流动人员实行统一的开放式管理，按照市场原则合理配置人力资源，实现劳动力、人才的公平竞争。目前，改革现行户籍制度的时机已经成熟，具有一定的可行性。
1.市场经济体制已经确立
在1992年召开的党的十四大会议上，确立了我国的经济体制为社会主义市场经济。按照市场经济规律，资源的优化配置不能以行政手段来实现，而只能通过市场的方式来进行。劳动力和人才是一种最宝贵的资源，必然要进入市场，按照价值原则进行双向选择，通过市场找到自己最理想的位置。因此，市场经济体制的确立，有利于人口的流动，有利于劳动者和各类人才的竞争，也有利于户籍制度改革的实行。
随着市场经济体制的逐步完善，城市户口原来享有的种种特殊经济利益已基本取消，如粮油销售已经放开，国家仅实行宏观控制；就业问题已开始纳入劳动力、人才交流市场，国家今后不再统分、统包；住房改革已在许多城市取得成功经验，目前正在全国展开；医疗保险制度等也正在实行改革。这说明，城乡差距正在逐步缩小，现行户籍制度改革的条件已经形成。
2.民工潮对现行户籍制度进行了有力冲击
改革开放后，特别是邓小平同志南巡谈话发表以后，世世代代与黄土地打交道的中国农民，开始自发地向大中城市进军，向经济发达的沿海地区进军，向需要民工的各行各业进军。这些流动的农民汇成声势浩大的民工潮，对现行的户籍制度形成了强大的冲击波。民工潮的兴起和壮大，是我国长期实行城乡分割隔离政策隐含矛盾的反馈，是中国农民市场经济意识增强的体现。民工潮的形成和发展，是由多种因素共同促成的。近几年，我国提出科技兴农战略，发展高产、优质、高效农业，这标志着我国农业转入依靠科技进步和提高劳动力素质为主的发展轨道。科技兴农战略的实施，必然使农村剩余劳动力向其它产业转移。目前存在的城乡差距、地区差距，农业同非农产业过于悬殊的比较利益，外出务工经商农民获得可观收入的现实，是农村剩余劳动力向非农产业和经济发达地区转移的内在动力。随着改革开放的深入，农民“小农思想”意识逐渐向商品经济意识转化，许多农民不再固守“老婆孩子热炕头，有吃有喝别无求”的价值观，形成了摆脱土地束缚，从农村转移出来的思想要求。思想观念的解放，竞争意识的增加，是民工潮形成的思想基础。据统计，目前北京市和上海市的流动人口已占全市人口的五分之一，广州市的流动人口已接近城市居民人口，深圳市没有户口的人已多于有户口的人。民工潮就象一种催化剂，它有利于促使户籍制度改革加快进行。
3.城市居民就业观正在发生变化
随着我国市场经济体制的建立和完善，城市居民就业完全由组织计划安排向供需双向选择逐渐进行转变。中国人一直信守的“从一而终”的就业观，其影响力逐年下降。主动地在劳动力市场、人才市场参与竞争，自主择业，成为人们特别是青年人设计人生的新坐标。据北京市有关部门不完全统计，在北京市在职人员中，目前有流动意向的已达40%以上。
按照市场经济规律，一个人在社会上的就业，有个选择过程。人们不断进行流动，变换工作岗位，是寻求人生最佳位置、实现自我价值的必然过程。就业观的新变化产生人员流动，城市居民的人员流动，必然要求打破城城割据，改变现行户籍制度。
1.国外有益经验可供借鉴
在西方经济发达国家，各国都有一套劳动力、人才流动的管理经验和方法，了解、借鉴这些现成的经验和方法，对改革我国现行的户籍制度将有一定帮助。
西方发达国家内部的劳动力、人才流动，主要有二种模式。
自由流动模式。西方大多数国家采用这种模式。这种模式的基本特点是，各类劳动力、人才都可以在地区之间、部门之间、职业之间自由地大跨度流动。例如美国，为了促进劳动力、人才自由流动，建立有完善的双向选择机制，高度发达的信息网络，健全的竞争、淘汰机制，遍布全国和世界各地的交流机构。美国于1883年制定了《雇佣机会均等法》，并不断进行修改。其原则是通过公开考试，自由竞争，择优录用，以期形成公平竞争的客观环境。该国还制定有《全国劳工关系法》、《公平劳动标准法》、《劳工管理法》等法律或法规，而且各个州都有自己的就业法，有自己的失业保险基金。美国的劳动力、人才交流机构既有公办，也有民办，目前已达数千个之多，每年接受1500万人次的流动申请。近几年，美国的劳动力、人才租赁行业也日趋兴旺，营业额每年高达100亿美元。据统计，美国人一生中平均变动工作10次以上；在一个地方工作的时间也从4.6年下降到3.6年。高技术领域的专家，流动更为频繁。
劳动力市场模式。这种模式以瑞典为代表，其特点是广泛建立劳动力市场委员会和组织介绍所。在瑞典，除政府局级以上高级官员由中央政府任命外，公职系统的其它人员和社会上各行各业需要的人员，都需要通过人才、劳动力市场进行聘用。单位通过人才、劳动力市场采用人员时，重才而不重资历，重面试而不重笔试，面试和综合评价有一套固定的程序。这种模式的流动频率没有美国、加拿大、澳大利亚、意大利、法国等大多数发达国家高，竞争也不太激烈。
近年来，许多相邻国家为了共同的利益，组成了统一大市场或经济区。例如，1993年西欧18个国家建立了统一大市场；1994年5月，贝宁、马里等7国成立了西非经济货币联盟。不论在西欧统一大市场，或是在西非经济货币联盟，成员国之间都实行人员、劳务、商品、资本自由流通，劳动者可以自由选择就业国家或地区，劳动力、人才可以在成员国之间跨国自由流动。
三、改革现行户籍制度的对策
现行户籍制度的核心，是严禁户口迁移，限制人员流动。改革现行户籍制度，就应抓住这个核心，正确处理这个主要矛盾。因此，户籍改革的思路是，按照国际惯例，将现行的城乡分割，城城割据的户籍制度改为全国统一的流动户口管理制度。打破城乡、城城等地区界限，在全国范围内对人员流动实行统一的开放式管理，促使劳动力、人才的公平竞争。
要想实现全国统一的流动户口管理制度，就必须制定一套行之有效的相关对策。
鼓励向待开发地区流动，要尽快制定新的户籍管理细则。比如，任何一位中国公民，如果刚到一个地方还没有稳定的收入来源，但愿在当地居住，可以办理暂住证。如果一位公民在一个地方有稳定的收入来源，并具有一年或一年以上的暂住证，经本人申请，可以办理常住证。在办理常住证时，政府可收取一定的费用，用于城乡基础设施建设。办理常住证的公民，享受当地居民应享受的一切权利和应尽的义务。对婴儿随母或随父落户问题，应给孩子自由选择的权力。同时，应制定优惠政策，引导和鼓励城市科技人员和东部发达地区的农村剩余劳动力向西部待开发地区流动。如提高工资待遇，给予多种津贴，低价提供住房，改善生活环境等。
制定暂住人口条例，依法进行管理。随着改革开放和市场经济的发展，各个城市的暂住人口都急剧增加。例如郑州市登记在册的暂住人口，1985年仅8万人，1989年为12万人，到1993年底，已达37万人。大潮滚滚，难免泥沙俱下。在暂住人口中，绝大多数都是为实现自身价值而努力工作，但也有少数人，法制观念淡薄，文化素质较差，打架斗殴、偷盗抢劫、赌博嫖娼等事件时有发生。也有个别人，是为躲避计划生育而到处流动。因此，应制定暂住人口条例。加强宣传教育，并依法进行管理。笔者认为，只要敢管、严管，并不断提高管理水平，定会大浪淘沙、经济发展，社会稳定。
加快住房改革步伐，取消地方保护主义。目前，城市居民的粮油销售已完全放开，住房制度改革也在进行。但就全国而言，各地住房改革的进度很不一致，有的地方住房改革方案还没有出台，对户籍自由流动会产生一定的负作用。有的地方在子女入学、社会福利、招工等方面还存在一些地方保护主义，应尽快取消。
制定公平竞争法，落实劳动合同制。目前，全国已有一些单位通过公开考试等形式录用人员，但也有许多单位仍沿用旧制。为了促使劳动力、人才交流，落实户籍流动制度，应制定公平竞争法，使各类人才，用人单位在公开、平等的前提下自由竞争，双向选择，择优录用。今日为一介草民，只要具备一定素质，明日可以通过竞争成为掌权人物。今日在朝为官，明日也可以成为学者或一般人员。应落实劳动合同制，求职人员和用人单位通过签订合同确立聘用关系。凡是被聘用的人员，不论户口在何处，都应享受聘约确定的待遇。正象五十年代从农村招来的工人一样，只要干得好，同样可以转正、转干、保送上大学。只要待遇公平，有志气有能力的人，自然会干出一番轰轰烈烈的事业。
加快社会保险制度改革，推行职业资格证书制。为了促使户籍、人员、劳务流动，应尽快实施社会保险一体化，即不分单位性质，不分企业隶属关系，不分职工身份和户籍所在地，实行统一的保险制度、统一的缴费比例和统一的待遇标准，并且统一调剂使用保险基金。应由一些权威技能机构，按照一定的职业规范和职业标准，对劳动者的职业资格进行鉴定，给合格者发放资格证书。获得资格证书的人员，可以在全国任何地方自由选择就业地点，用人单位在招聘时，应将资格证书作为是否录聘的依据之一。
实行户籍联网，建立市场预警系统。为了便于流动户籍管理，促使劳动力、人才流动，可在全国范围内实行户籍联网。现代化的办公设备——电脑，为全国户籍联网提供了可能。为了及时了解户籍、劳动力、人才的流向、流速和流量，了解各地的需求情况或承受能力，促使户籍、劳动力的合理流动，应建立市场预警系统，利用有关技术进行科学预测，确定每种因素合理与否的临界点，设计出与市场需求相连接的预警曲线。如若户籍、劳动力、人才流动的总趋势与市场需求趋势不符，市场预警系统应及时报警，有关部门根据预测结果向社会公布，并利用市场机制进行合理调节，减少户籍、劳动力、人才流动的盲目性。
发展劳动力、人才市场，扩建职业介绍机构。劳动力、人才市场和职业介绍所是市场经济发展的必然产物，是实施流动户口管理制度后必不可少的市场要素。目前，我国共有职业介绍机构17000多个，每年通过职业介绍机构实现就业的人员达800万人次。但这些机构大多设在城市，农村乡镇几乎没有。因此，应在农村扩建职业介绍机构，力争每个乡、镇都有一处。这对于实施流动户口管理，加速农村剩余劳动力有目的的转移将大有裨益。有些职业介绍机构，还可以根据市场需求，与有关大专院校、科研机构挂钩，有目的有计划地培养市场急需的各类人员，这既能提高人口素质，及时满足市场需要，又能提高介绍成功率。
积极发展城乡经济，增加就业岗位。在经济发达国家，第二、三产业就业人口所占的比重都是很大的。我国要顺利实施全国统一的流动户口管理制度，就必须大力发展第二、三产业，着力调整产业结构。一方面，要积极发展乡镇企业，使其在一些条件好的区位集中，力争形成具有一定规模效益和经济效益的劳动密集型或技术密集型企业。另一方面，要加快城市的交通、通讯、供水、集房等基础设施建设，加快城市化进程速度，为第一产业人口向第二、三产业转移创造必要的物质和环境条件。
为了使农村剩余劳动力顺利转移，使城市求职人员有职可谋，应广开就业门路。一是鼓励、支持新建企业，对新建企业可以在贷款、税收等方面适当优惠。二是在发展国营企业的同时，鼓励、支持城乡居民集资兴办集体、个体和私营企业。企业越多，就业机会就越多，就越有利于人口、户籍流动，并能推动国民经济较快发展。