费改税与旅游业现状、问题及对策，本文主要内容关键词为：旅游业论文,对策论文,现状论文,费改税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税费改革是中国现阶段深化改革的一项重要内容。就收取主体而言，旅游业的费改税工作主要涉及两方面内容，即旅游部门收取的各种费用和基金；其它部门向旅游企业摊派的各项收费。
旅游业中的收费情况
以旅游企业为蚕食对象的“三乱”情况近年来表现得愈发突出。但要看到，旅游业中广义的收费内涵是比较丰富的，而不仅仅是我们通常所说的乱收费、乱摊派等问题。应该指出的是，旅游业中的收费需要区分两种情况，一是现阶段有存在必要的，二是需要尽快清理整顿的。
（一）旅游发展基金
经国务院批准而征收的旅游发展基金，属中央财政预算内基金类管理资金。从1991年10月1日开征，主要来源是从乘坐国际和地区航班出境的中外旅客缴纳的机场管理建设费中提取每人次20元人民币，以及旅游发展基金存款利息收入。主要用于弥补旅游事业费、旅游项目资金补贴和旅游财务管理人员培训。
（二）手续费
这是指国家和省级旅游局依据国家物价局核定标准收取的入境签证手续费和代办签证手续费。第一，为了核收联络成本和手续费，从1989年2月1日起，国外旅游团（者）来华入境签证统一全国收费标准，并报经国家物价局批准，规定如下：核发十人以上团体入境签证通知每人每次核收外汇人民币5元；核发二至九人等签证通知每人每次核收外汇人民币10元；核发一人签证通知每次核收外汇人民币20元。其中，中央部门一类社组织的国外旅游团（者）来华入境签证通知由国家旅游局核发，地方一类社的签证通知由省、自治区、直辖市旅游局核发。第二，代办签证手续费。旅游局为旅游部门及局机关人员因公出国办理签证手续，每人次每次签证按一个国家人民币70元标准收取。
（三）各地旅游基金
目前，全国大部分省（区、市）以及一些重点旅游城市已经或正在建立旅游专项资金，并多数以政府正式文件明确设立，由财政、税务、旅游等部门研究制定具体的征收管理实施办法。资金的名称各地不尽相同，主要有旅游发展基金、旅游附加费（税）、旅游发展费、旅游发展统筹资金、旅游资源开发费、旅游景点发展专用资金、旅游宣传促销费等等。据不完全统计，截至1998年底，各省（区、市）级政府对旅游业每年至少可筹集直接用于旅游业的资金近3亿元（这些资金基本属于预算外资金）。
（四）行业外有关部门摊派收费
这是旅游企业目前最主要的社会负担，具有收费主体多、名目繁多、要挟手段利害等明显特点。第一，从收费主体看，工商、公安、城建、交通、土地、教育、卫生、环卫等单位对旅游企业都在收费。例如，浙江省杭州市一些旅游企业反映，其向有关部门上缴的各种费用达十几项之多，浙江省某旅游公司1998年缴纳的各种费用10项，金额达491.35万元。第二，名目繁多，有关部门将旅游企业视为唐僧肉，都想从中分割一块利益，于是出现了一些花样奇异的收费种类。第三，由于有关收费主体直接掌握了能影响旅游企业生产销售以及经营各个环节的各种资源，可以此作为要挟，变相逼迫旅游企业“就范”，否则，就会处处设下陷阱，刁难企业正常运营。各级政府和各部门乱收费、多头收费、重复收费、自收自支弊端和危害很多：第一，收费导致了分配主体的混乱，形成政府分配多元化、政府利益部门化的格局；第二，收费名义上为政府收入，但实际主要流向预算外，因而扰乱了分配秩序，是国家财政困难的主要症结；第三，收费加重了企业和旅游者负担；第四，“费多税少”矛盾的实质是政府部门收入机制的不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范；第五，各种收费大量存在挤占了税源；第六，各级政府、部门出台的各项收费自收自支，坐收坐支，收、支、管一头抓，造成财经秩序混乱。
清费立税：旅游“费改税”
旅游业中的“费改税”是一项复杂的工作，不能简单地采取“一刀切”的形式，既要锐意改革，主动适应国家“费改税”的大势，又要区别对待，充分考虑旅游业实际。涉及旅游业“费改税”，主要应区分以下三种情况，即：其一，需要清理整顿的；其二，需要改革完善的；其三，需要维持现状或“费的税化”
（一）需要彻底清理整顿的领域，主要指其它部门和单位对旅游企业的各项收费与摊派
目前，全国各地旅游饭店企业是对政府行为意见较大的领域，主要集中在各地的各项收费上，特别是国有企业，需要缴纳很多费用。南京某四星级饭店每年需要缴纳100万人民币的各种费用，如：第一，旅游管理费3%（这笔管理数额较大，饭店行业对此颇有非议）；第二，防洪基金0.1%；第三，粮食风险基金；第四，公安局暂住人员费5元／人（内宾）；第五，副食品基金；第六，市容管理费用；第七，人民教育基金；第八，人防费用（按地下室及人口计收）；第九，劳动力安置费。这项工作，目前国家正在大举推进。主要有四种情况：
1、国家明令取消的不合理收费，旅游企业自然可不再承担此项负担。在目前旅游企业缴纳的各种费用中，有相当多部分是国家明令禁止的收费项目，在此次国家“费改税”之后，旅游企业的这部分负担将彻底减轻。
2、统一标准，取消对旅游企业的歧视性收费。部分收费项目，标准模糊，因企业而定，在这种情况下，旅游企业通常要承担比其它企业要多的费用负担。在此次“费改税”之后，如国家明确规定需要继续保留下来的部分收费项目，需要统一标准，一视同仁。各种旅游基础供给价格尽管与上述收费有着本质性差别，但也是旅游企业反映强烈的一个歧视性待遇，需要结合“费改税”同时治理整顿好。例如，江苏省物价局明确提出，“宾馆、饭店、招待所的用水价格原则上不提高，低于商业用水价格的，执行商业用水价格”；“其他用水价格同幅度相应调整，但最高类用户到户水每吨不得突破2.00元。原非居民生活用水价格中污水处理费高于省定标准每吨0.25元的，这次调整时相应冲减”。
3、制止“费的越位”，取消旅游企业本不应缴纳的收费。“费收税”工作的开展，首先需要明确收费主体的收费权限，即确定收取的各种收费应向哪些企业和单位收取，而不能有任何“费的越位”，旅游企业将因此少缴纳大量的额外费用负担。1999年6月，国家计委要求各地物价部门清理涉及旅游产业的不合理收费，降低旅游企业经营成本，规范旅游景点门票、停车、住宿、餐饮等服务价格，促进旅游业发展。
4、实行“费的税化”，旅游企业由现行交费改为更加规范透明公正的纳税。综合有关专家研究，旅游企业在适应“费的税化”后，将实现以下转变，主要有：旅游饭店企业目前缴纳的文化事业建设费和教育附加费改为缴纳文化教育税；缴纳社会保障基金改为缴纳社会保障税；旅游车船公司缴纳公路养路费、车辆购置附加费、运输管理费、车辆管理费、车辆通行费等将改为上缴燃油税；缴纳城镇建设费改为缴纳城市维护建设税等等。
（二）需要规范保留的收费项目
需要保留规范的收费项目主要是指旅游部门按照国家物价局核定的入境签证手续费和代办签证手续费。
1、保留的必要性。一是与其它部门和行业比较，旅游部门收费项目原本就较少。经国务院批准及有关部门的收费项目旅游部门仅有两项，而公安、劳动、海关等分别达到了15、17、17项。二是收费项目数额不大，以国家级入境签证手续费来看，每年收入不足10万元，仅可弥补成本。三是此两项收费主要是证照性收费，这是旅游部门根据其职权提供某些特定服务收取的费用（即手续费），带有成本、费用补偿性质，不包含利润，都属于“准价格”，可以作为必要的规费保留。四是收取费用标准较低，没有加重旅游者负担。五是收取适量的入境签证手续费和代办签证手续费符合国际惯例。
2、下一步的规范。今后的方向，应是进一步进行规范管理，统一发票管理，票款分开，收支两条线，收费要统一纳入财政专户管理。同时向社会公开，增强收费透明度。
（三）地方旅游发展基金
1、旅游发展基金不等于旅游发展资金。目前，各地建立旅游发展基金的形式较多，名称也各不相同。但要看到，长期以来，旅游行业对基金一词的使用较为混乱，不加区分地到处贯之以“基金”的帽子，既严重混淆了基金的真正含义，也在社会上形成了旅游行业基金泛滥的假象，使旅游业在“费改税”形势下居于不利局面。事实上，基金是指各级政府及其职能部门经国家规定的审批程序批准，凭借国家行政职能和信誉，通过合理的渠道向公民、法人和其他社会组织征收的，专门用于经济建设和事业发展的专项资金。据此理解，只有取之于旅游企业、用之于旅游业发展的资金，才可称为旅游发展基金。一般说来，地方旅游发展基金的建立，主要有两个渠道：一是按营业额提取一定比例，二是按接待旅游者人次收取一定数额。这一定义对规范目前旅游发展基金的情况有一定作用。目前，地方旅游发展基金主要有两种类型：
(1)综合性旅游发展基金。其特点是基金使用不规定某一领域，而是用途比较广泛，如促销、资源开发、人才培训等。例如，1997年，湖南省决定开征旅游附加税（注：实质上是指费而非税），对全省行政区域内的各类旅游涉外饭店、旅游景区（点）按其营业收入额的1%征收旅游发展附加税，旅行社按每人次一定标准向服务对象开征旅游附加税。
(2)专项性旅游发展基金。其特点是基金专门用于某一特定领域。例如，浙江省旅游局按所属企业营业收入0.5%，提取旅游宣传附加费。自1998年起，杭州市财政局按企业营业收入提取4%至5%，作为旅游宣传项资金。成都市征收旅游市场拓展费，对对外公开出售门票的景区景点、各类公园；旅游星级饭店、定点饭店、涉外饭店和旅游度假村；国际、国内旅行社；旅游航空公司、车船公司；定点旅游购物、餐饮、娱乐单位均按计税营业（销售）额的1.3%计征旅游市场拓展费，在管理费用或经营费用中列支。
2、“费改税”形势下地方旅游发展基金面临的不利局面。在国家展开“费改税”工作的大形势下，地方旅游发展基金的去留已经成为全行业普遍关心的重大问题。目前看来，地方旅游发展基金出现了以下两种不利倾向：
(1)地方旅游发展基金正面临被全面取消的危险。部分地区在进行“费改税”工作中，直接清理和取消了当地的旅游发展基金。1999年11月6日，在第三批被取消的73项基金项目中，第20项为上海的旅游发展附加费；第22项为浙江的旅游发展统筹资金；第26项为浙江的旅游附加费；第43项为广西的漓江交通基金。更值得全行业关注的是，按照有关规定，其它地区和部门已出台征收的基金项目，凡与本通知公布取消的基金项目相类似的，一律参照本通知规定予以取消。这就意味着，其它各地的地方旅游发展基金在未来的不久也将面临被取消的命运。
(2)将地方旅游发展基金纳入城市维护建设税，是一个只注重操作程序、而忽视实际效果的改革方案。在近期的“费改税”工作中，部分财政专家纷纷撰文阐述各自“费改税”的具体方案，并几乎同时建议将旅游发展基金纳入城市维护建设税。这意味着，在地方旅游发展基金面临全面取消的形势下，相应的补救措施则是从旅游企业中征缴城市维护建设税。对旅游业来说，这无疑是一个重大打击。这是因为：
第一，两者的目的不同，最终用途也不完全相同。旅游发展基金是直接从旅游业中收取、能直接用于旅游业发展的基金，旅游部门在其中可以有一定支配权，这也是确保基金能够发挥最大作用的重要因素；而城市维护建设税将是用于扩大和稳定城市维护建设资金的来源，用于加强城市的维护建设，与旅游发展基金的目的和用途有着天壤之别。
第二，重要旅游工作将因此受阻。旅游发展基金一旦纳入城市维护建设税，将导致本已捉襟见肘的旅游发展资金更显拮据。由于旅游发展基金是各地开展行业管理的最主要资金来源，这笔资金的取消，意味着整个工作的瘫痪，如无其它资金补救措施，个别地方将因此无法开展正常的促销、培训和旅游开发建设。例如，1999年，杭州680万元、哈尔滨和沈阳各20万元的促销费均取自旅游发展基金（杭州为按旅游企业营业额5%提取的旅游附加费）。
第三，旅游机构运行将受到影响。部分旅游局将因此面临机构难以正常运转的尴尬境地，旅游行业管理更无法顺利开展。
综而述之，上述三个方面负面影响，将从不同层面严重制约和阻碍到当地旅游业的发展，而这与国家和地方政府关于加快发展旅游业的要求与期盼是完全不相符的。
3、地方旅游发展基金的未来发展方向。
(1)短期内应予保留。正确看待地方旅游发展基金的去留与税化这一问题，首先要在以下方面形成共识。
第一，要正确看待短期负担与远期受益的关系。“费改税”的宗旨之一是减轻企业负担，从近年来的实际运作情况看，地方旅游发展基金非但没有严重增加旅游企业负担，反而为旅游企业广为接受、愿意缴纳。旅游企业普遍认为，旅游发展基金是政府发挥宏观调控作用、帮助开展一些企业无力进行的事情，认为这笔钱款交得值得，是完全符合企业切身利益的。
第二，要切实从旅游业实际出发，不能一刀切。开展旅游促销，是旅游工作的“重中之重”，因旅游市场具有公共产品的特性，政府出面牵头组织、企业出资参与，已成为全世界各国开展旅游促销的行之有效的模式。这从一个角度表明，建立旅游发展基金、筹集专项资金、固定资金用途的做法确有必要。
第三，要妥善处理改革力度与各方面承受能力的关系。在对待地方旅游发展基金问题上，既要坚持改革方向，又要考虑其对行业管理带来的冲击，因而要注意兼顾旅游行业管理工作的承受能力，使各级旅游部门特别是地方财政较为紧张的旅游部门能够正常运转。
第四，要健全科学规范的分配制度和简便易行的征收方式，确保基金发挥更大作用。目前，各地旅游发展基金的筹集与使用总体情况是理想的，对旅游业发展也起到了显著的积极作用。但要看到，由于诸多因素影响，个别地方发展基金在具体运作时也遇到了一些不可忽视的问题，如各级政府之间的利益分配问题，少数旅游企业的怨言和抵触情绪，等等。这些问题的存在，迫切需要旅游行业努力探索相应对策，尽快完善和健全征收机制，确保基金能够发挥其应有贡献。
(2)“费改税”、以税济旅是长远之计。从长远看，旅游业持续快速的发展，需要有稳定的、制度化的资金保障。由于目前各地普遍存在的旅游发展基金权威性、稳定性不够强，通过基金征集的资金数额也极为有限，需要完成“费的税化”过程，在适当的时候，采取国际惯例，将目前的旅游发展基金转换成“税”的形式，为旅游发展资金提供固定性、稳定性和强制性的来源。
（四）国家旅游发展基金
1、旅游发展基金对缓解中国旅游资金问题产生了积极的作用。目前，国家旅游局海外促销经费主要来源于旅游发展基金。经国务院批准，从1991年10月1日起，规定在民航离境人员原机场费40元人民币的基础上，每人增收20元人民币（从1995年12月1日起，改为每人收90元人民币，其中含旅游发展基金20元）。
2、当前必须继续征集旅游发展基金，而不是将之并入城市维护建设税。当前，部分财税专家提出在“费改税”的形势下，取消旅游发展基金，代之以城市维护建设税。由于这一建议缺乏科学论据、缺少对旅游业实际情况的了解，因而是完全不可行的，主要依据有：
(1)中国旅游预算特别是促销预算明显不够，对中国旅游业在新世纪的大发展已经产生了严重的阻碍作用，增加促销投入已成为当务之急，而取消发展基金无疑与形势相背离，逆事实与趋势而行。
(2)旅游发展基金与城市维护建设税在资金用途上有着巨大差异，前者主要用于旅游促销和人才培训，后者主要用于城市建设。以城市维护建设税代替发展基金的建议，实质会截断国家旅游促销最主要的渠道，其直接后果将是使本已捉襟见肘的促销预算雪上加霜，从而进一步拉大中国与世界旅游发达国家的差距，这与国家制定的“大力发展入境旅游，积极增加外汇收入”的总体方针是相违背的。
(3)政府组织开展国家整体旅游形象，不仅完全符合旅游市场规律，符合私营部门不会全面负责国家旅游促销的事实，而且符合发展中国家发展旅游业的国际惯例。以墨西哥为例，为资助国家旅游促销，自1999年7月1日开征“入境游客费”，形成专门基金。
(4)目前旅游业正处于起飞时期，需要宽松环境的迫切性和必要性十分突出，如将城市维护建设税征收范围扩大到民航旅客，无疑会极大地增加游客成本，阻碍产业发展，这种竭泽而渔的做法显然不具备可行性。
(5)征收旅游发展基金，是国务院从现阶段旅游业实际出发而制定的有利于旅游业发展的政策，与国家给予国家旅游局的财政拨款是相一致的，由前者而来的事业费和由后者而来的促销费作用“两条腿”，共同支持着国家旅游局开展全国旅游行业管理工作，任何断其一腿的建议都会直接影响着中国旅游业的发展。
(6)与其它基金相比，旅游发展基金意义更为深远，发展基金渗透性强、带动面广、作用力大，其直接功能是扩大入境旅游，间接功能则是服务于中国对外开放整体事业、有利于促进国民经济和社会进步。
3、存在问题
需要清醒认识到的是，目前的国家旅游发展基金在规模、渠道、使用与管理方面均不同程度地存在着一些亟待解决的问题。这些问题主要集中在以下方面：
(1)基金规模较少。由于全国乘机出境人数有限，通过机场费获得的旅游发展基金也十分有限，旅游发展基金目前保持在7000万元人民币左右的规模，不能从根本上适应和满足日益增长的促销预算的需要。
(2)征集渠道有限。与上一问题相关联的是，目前发展基金征集对象十分有限，这是限制基金规模增长的主要原因之一。
(3)使用领域有限。目前的旅游发展基金主要投放领域是国际旅游市场，随着国内旅游市场的发育成熟，对促销资金的需要亦会水涨船高，尽管国内促销主要依靠各地自行开展，但在国内旅游起步发展阶段，国家出面组织开展一些大型促销工作也确有必要，目前这方面资金来源尚无着落。
(4)管理不够顺畅。发展基金理应取之旅游，用之旅游，但目前由于体制等问题，挪用、扣留等不规模现象仍不同程度地存在着，真正用于国家旅游促销的资金要少于征集而来的发展基金。
4、未来方向
针对不同问题，需要分阶段完善和改革旅游发展基金。主要方案有以下几种：
(1)短期方案：扩大标准，解决规模过小的问题。如提高出境机场费，随之提高旅游发展基金，如将出境机场费每人提高20元，作为旅游发展基金，可使现有资金增加一倍。例如，扩大旅游发展基金的征税范围，如对入住旅游涉外饭店的旅游者征收旅游发展基金，每人天1美元或0.5美元。以1997年全国涉外饭店接待旅游者1.4亿人天计算，可收到旅游发展基金11亿元或5.5亿元。
(2)中期方案：实行“费的税化”，开征“出境税”，进一步解决“费改税”问题。第一步，开征“中国公民出境特别税”。第二步，在开征“中国公民出境特别税”的基础上，进一步统一开征“出境税”，将征收对象扩大到外国人和中国香港、澳门公民。
(3)远期方案：取消上述税种，转而征收“饭店床位税”和旅行社“增值税”，并使之成为抵押税种（即税收收入能够返还旅游部门）。依据为：第一，“出境税”从其本质看是一种歧视性税种，事实上产生了阻碍出境旅游的作用，与入世后各国关于中国放开中国公民出境旅游的要求不符，与国际旅游市场的对等原则相违背。第二，“出境税”不符合国际惯例，被公认为典型的保护主义措施。第三，世界发达国家普遍通行的做法是，对饭店企业征收“床位税”、对旅行社征收“增值税”，两者均为抵押性税种或准抵押性税种，旅游部门对其税收收入有较大支配权，与发展基金相比，具有税收的权威性、强制性和稳定性，是政府扶持旅游业发展的理想的财税举措。第四，由于一段时期后，中国旅游业基础较为夯实，税基将更为宽广、稳定于坚实，届时针对以旅游业为对象的征税可在消弱产业竞争力的前提下，征缴税款，并用之于旅游发展。第五，可与取消地方发展基金的方案相统一，由于抵押税为中央和地方共享税种，可同时为国家与地方提供促销等资金，达到“共赢”目的。