政治文明建设
在人民代表大会制度体系中，充分激活协商民主的运作机制，大力发挥协商民主的“商量”功能，是当前大力加强社会主义协商民主建设的需要，也是充分发挥人民代表大会制度作用的需要。
充分释放人民代表大会制度中协商民主的功能
□ 周美雷
当前，协商民主成为我国社会主义民主政治建设的主要内容。党的十九大报告指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[1]。在人民代表大会制度体系中，充分激活协商民主的运作机制，大力发挥协商民主的“商量”功能，是当前大力加强社会主义协商民主建设的需要，也是充分发挥人民代表大会制度作用的需要。
式中，j和l表示φ(jΔx,lΔy)所形成二维矩阵的第j行第L列，Δκx=2π/Dx和Δκx=2π/Dx分别为x方向和y方向频率间隔，Dx=NxΔx和Dy=NyΔy分别为相位屏两个方向上的长度，Nx和Ny分别为两个方向上的网格数，Δx和Δy分别为两个方向上的网格间距.
一、协商民主是人民代表大会制度的应有功能
我国的人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，其创制之初即内涵了协商民主的政治功能，随着人民代表大会制度的发展完善，其内涵的协商民主运行机制也逐渐丰富和规范，人大制度体系中的协商民主与政协制度的协商民主既有一定的历史渊源，也有显著的不同。
（一）人民代表大会制度内嵌协商民主的政治基因。 人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其建制之初已经蕴含了协商民主的政治基因。我国的人民代表大会制度肇始于中国人民政治协商会议，是中国共产党为了筹建新政权，建立民主联合政府，联合各民主党派、各人民团体、各社会团体、无党派民主人士、各界爱国人士共同创立的肩负建国重任的新政治协商组织，在建构新政权和组建中央政府的过程中充分体现了中共的政治领导和各民主党派、团体和爱国人士的共同政治协商作用。1949年9月，新政协第一届全体会议在北平隆重召开。会议由46个单位662名代表组成，其中党外人士约占56%，体现了空前的广泛性和巨大的包容性。会议代表的产生即经过了很多次的反复协商，是社会各方面政治主体的代表性人物。新政协通过了“共同纲领”“政协组织法”“中央人民政府组织法”三个具有重大历史意义的文件，为新中国的建立和中央人民政府的建立确立了法理基础。新政协创制的临时宪法即共同纲领，起到了代行全国人民代表大会职权的作用，产生了第一届中央人民政府和其他国家政权机关。新政协充分运用了中国共产党主导的协商民主的政治沟通模式，具有显著的中国式协商民主的特点，并将协商民主作为新中国政治生活的一种民主模式作了制度性的规定，标志着协商民主制度在我国的初步确立。1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京胜利召开，大会通过了第一部宪法即五四宪法，标志着代行全国人民代表大会职权的新政协步入新的历史阶段。第一届全国人民代表大会一开始就承接了新政协的协商民主传统，这不仅表现在选举前对国家领导人的候选名单与民主党派反复协商，而且表现在我国第一部宪法的酝酿与产生上。五四宪法是在共同纲领的基础之上，充分运用协商民主的手段和民主的程序，通过总结和凝练建国五年来的实践经验，建立了新中国的根本政治制度及其基本法律体系，从而完成了建构国家的使命。应该说从第一届全国人民代表大会开始，人民代表大会制度就已经内涵了丰富的协商民主原则，保留了大量的协商民主制度与运作机制。此外，在普选的地方人民代表大会产生前，地方各届人民代表会议也在代行地方人大的职权，既作为地方的一级政权机关，同时也作为地方重要公共事务的议事协商机关。地方各届人民代表会议是从多种形式的座谈会开始民主建设的，“北平和平解放后，以彭真为书记的北平市委，从召开党内代表会议和党外工人代表会议、农民代表会议开始，陆续召开党外人士的政治座谈会、工商界的经济座谈会、文教座谈会及其他解决专门问题的各种小型座谈会。在摸清了实际问题和群众诉求之后，彭真决定把开好市各界人民代表会议提上日程”[2]。普选产生的人民代表大会会议召开后，地方人大也都承接了会议协商的政治传统，民主协商成为地方各级人民代表大会的运作手段。时至今日，人民代表大会制度仍然具有浓厚的协商民主基因，其代表制度、选举制度、会议制度以及监督制度均内涵了丰富的协商民主的运作逻辑，人民代表大会制度不仅本身成为社会主义协商民主发展的重要形式之一，而且人大制度也为社会主义协商民主的规范化运作提供了拓展空间。
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二、充分释放人民代表大会制度中的协商民主功能
2.社会团体等社会组织的人大平台协商。人民代表大会制度作为我国社会主义民主政治的具体组织形式，不仅仅是国家权力机关和人民监督机关，也是各地区、各民族、各社会阶层人民代表参政议政的重要场所，同时也是我国人民团体、群众团体和社会团体等群团组织参与国家政治生活进行协商民主的重要平台。首先，人民团体、群众团体可以通过在县、乡人大代表换届选举中，依法按规定提名代表候选人，推荐人大代表人选，组建参政议政的话语权和建议权团队，并以此方式构筑广大群团组织参与人民代表大会框架下的协商民主的基础。其次，在人大代表的议案和建议的质量提升方面，群团组织可以发挥重要的作用。人民团体、社会团体等群团组织应该主动加强与人大代表的联络沟通与民主协商的机制。定期与人大代表进行沟通联系，定期向人大代表汇报工作，通过对话协商、专题调研、专题视察等方式，共同研究涉及相关群体利益的问题，推动问题的解决。通过积极向人大提交建议议案的方式，不断提高群众参政议政的水平和质量。再次，鼓励基层人大代表在履职过程中创新协商民主的手段和协商方式。呼吁人大常委会组织人大代表履职的各种小组，比如科技界、体育界、农村界、妇女界等，发挥代表履职的界别作用，给社会团体利用人大平台开展协商民主创设制度化的机制。最后，以席位制的方式，通过推荐和安排群团组织领导人担任人大常委会委员等方式，使群团组织领导成员能够经常性参加人大常委会组织的各种视察、培训、调研、会议等活动，最终达到社会团体等社会组织参与人大制度框架下协商民主的目的。
患有先天性甲减的患者会出现凝血因子Ⅶ、Ⅷ、Ⅸ、ⅩⅠ异常的情况，当腹直肌力量较小时，腹压也会随之减小，进而出现继发性宫缩乏力，导致孕妇出现产后出血[10-11]。患有甲亢的孕妇宫缩强烈，如果胎儿偏小，就会缩短产程，孕妇容易有软产道裂伤出现，也会诱发产后出血症状。
（一）内生功能主要体现在人大的立法权、监督权、任免权和决定权所蕴含的协商功能上
基于上述三种因素考虑，新时代背景下，安徽财经大学财政学专业在综合国内高校财政学专业设置目标基础之上，主张将财政学专业的人才培养目标定位为：培养具有高度社会责任感，较高思想道德素质、文化素质、身心素质，扎实掌握财政、税务、会计等方面的基础理论知识和实际业务技能，具有较强的求实创新意识和独立思考能力，能够在财政、税务、银行、企业等部门从事财税、财务、管理等相关工作的高层次应用性专门人才。[2]
3.决定协商与任免协商。人大决定协商就是人大在审议重大问题、作出重要决定过程中，通过邀请公民旁听或举行听证会等方式，公开决定的事项并征询广大人民群众的意见，确保人大的重大决定事项具有一定的民意基础，增强人大决定的科学性和民主性。当前，已经有地方人大及其常委会在审议和决定本地区的一些重大事项前，比如涉及地方发展规划和城市规划、政府重大项目投资和重大民生项目安排等，通过媒体宣传和公开的报道，吸引公众了解人大决定事项，及时关注重大事项的决定进程，鼓励和动员群众参与到人大的重大事项决策过程中来。协商民主也因之成为讨论决定地方重大事项的法定程序或重要环节，从而大大提升人大决定工作的透明度，增加了地方人大决策的公开化、民主化和科学化程度。任免协商是人大在涉及“一府两院”的重要人事任免事项中行使法定任免权进行的民主协商过程。这一过程包含了人事任免前的公告与公示，有关部门通过公示征求群众对该任免事项的意见。对于群众没有异议的才按法定程序提交人大常委会审议通过任免决定，发布任免公告。对群众有异议的，人大常委会暂缓审议，退回相关部门予以重新审核和审查。任前的公示与人大常委会审议前的拟任人员的述职有助于加深人大常委会组成人员对该任免人员的了解，增加任免决定的科学性。此外，人大常委会的任免协商在一定意义上也内涵了人大与党委就“一府两院”重要的人事安排进行一定范围和一定程度的民主协商过程，使国家权力机关与党对国家机关和政府行政的领导权的协调与统一。应该说，这也是协商民主在国家重要人事任免安排中发挥作用的形式，是国家权力机关依法行使任免权与“党管干部”原则有机统一的保障机制。当然，对于人大及其常委会的重大事项决定权和人事任免权，目前人大及其常委会运用的范围有限，程度较低，频次较少，作用有限。党对国家和政府的绝对领导权，政府在经济社会发展中的强势地位，使得人大在国家政治经济和社会事务的重大决策中整体作用受到局限，更多的作用表现在让党委和政府的重要决策合法化和程序化上。但是作为国家权力机关的人大，宪法和法律均赋予人大及其常委会在社会公共事务和经济发展中的重大事项决定权和人事任免权上可以发挥更加积极更为有效的协商民主作用。
2.监督协商。监督协商既表现在人大及其常委会的立法过程中，也表现在人大及其常委会对“一府两院”的具体监督事项和监督工作过程中。在人大及其常委会的立法工作中，特别是在立法草案的起草、讨论和面向社会公众公开征求意见和建议的过程中，广泛使用的座谈会、专家论证会、专题研讨会以及专门的问卷调查、网络报纸等大众媒体的形式和手段均体现了监督协商的特征，通过运用协商民主的方式对立法工作与立法过程进行监督，使人大的立法工作既能听取有关专家的意见，也能够听取普通公民的意见和建议，从而尽可能使各方面各社会阶层的利益和诉求都能得到体现与表达。在对“一府两院”的监督工作中，监督协商主要表现为听取和审议“一府两院”的工作报告、组织人大常委会成员和有关人大代表就具体的人大监督事项进行执法检查、代表视察、专题调研，在人大及常委会会议期间进行专项事项的询问或质询。特别是在监督的过程中，切实运用好协商民主机制与“一府两院”做好沟通、交流、讨论和协商等工作，进而一方面做到真正落实好人大的决定和决议，另一方面妥善处理好人大监督与支持政府的关系，做到人大监督与支持政府工作相得益彰。此外，在人大预算审查的监督工作中，监督协商可以发挥独特而重要的作用。例如，目前在很多地方兴起的民主恳谈会就是监督协商在人大监督机制中运行的具体实践。在基层人大预算审议工作中，动员和邀请部分群众积极参与到地方人大预算草案的讨论中，通过民主恳谈会的形式，运用民主审议和民主协商的手段，一方面可以实现群众与政府对本地的预算草案要点形成共识，以利于预算草案最终借助人民代表大会机制形成地方预算决议，另一方面在群众进行预算监督和民主恳谈的过程中也实现了对群众的民主意识的培养和民主技能的训练。应该说民主恳谈会作为地方人大预算监督的一种手段，较好地实现了协商民主与人大监督的有机结合，既展示了协商民主在人大民意沟通与民意表达中的积极作用，也体现了协商民主在人大监督机制中的制度性价值。人大及其常委会可以将地方经济社会发展的重大事项和事关群众切身利益的重要事项列入监督协商的范围，在拟定和设置相关监督议题的时候，充分征求各方面的意见后运用民主协商的方式决定人大及其常委会监督的议题。在围绕监督议题开展具体的事项监督的工作中，需要开展相关的调研工作，并在调查研究的过程中充分听取各方的意见建议，广泛征询民情民意，实现人大监督工作的民主化和公开化。此外，人大及其常委会还可以运用监督协商的手段对人大及其常委会的监督工作状况进行社会评估或第三方评估，使人大监督权落到实处，增强监督的效果。
1.立法协商。立法是人大及其常委会的法定职权，协商民主是人大及其常委开展立法工作经常性使用的工作手段，通过使用各种协商民主的方式，广泛听取公众的意见和建议，畅通社会各阶层和各群体的利益表达渠道，实现人大立法的科学化和民主化。立法协商不仅仅体现在立法的启动阶段，更体现在立法的全过程。是否立法以及对何种事项进行立法，这不能仅仅是立法机关自己决定的事务，而应该是公众能够从立法源头参与、了解并对相关立法事项必要性和紧迫性有发表意见的权利的民主政治问题。启动立法过程中的协商民主要义在于公众之于立法事项的知情权。公众对于立法机关的立法规划应该事先了解和熟悉，对于拟定的立法事项可以发表意见和建议，立法机关因此需要增加立法规划的信息披露，体现开门立法。公众对于立法机关的拟定立法事项必要性和紧迫性发表意见与建议，使立法的意图体现人民的意志，立法的议题契合当前的需要，避免立法的随意性和长官意志。在既定立法事项的议决过程中协商民主则更为重要。其中立法听证作为立法程序中的必经阶段集中体现了协商民主之于立法过程的重要性。立法听证有利于增加立法的科学性和规范性，实现立法过程中的公民有序政治参与，体现人民民主的价值，使立法能够更好地体现人民的意愿。此外，立法过程中各种研讨会、座谈会、利用各种媒体公开征求意见等形式也是立法过程中的协商民主的常用方式。
爸爸不停地哄她，又是“宝贝”又是“买布丁果冻”，每一句都像蜜糖般能够抚慰心肺，声音像风吹过麦浪似的轻柔，生怕惊着果果。从我记事以来，父亲就这么对果果说话，就好像她是永远长不大的孩子。想着想着，卧室的门就被踹开了，爸爸拖起躺在床上的我，“你小子想干什么！果果怎么惹着你了，惹着你又怎样，什么时候轮到你去训她……”山洪暴发般的声音回荡在我不太小的房间里，在我的大脑里穿行。倚在门框边的果果火上浇油：“就是，什么时候轮到你教训我了？”她的洋腔怪调，傲慢不堪的神色彻底惹怒我了，我握紧拳头大声叫嚷：“她有什么权力翻我的书包！说翻情书，我高三了，每天像牛一样忙，还要给她做午饭，哪有他妈的时间去谈恋爱！”
（二）人民代表大会制度中的协商民主的性质是人民协商。 协商民主内涵丰富，我们可以从多个层面予以解读。从民主的价值层面来看，协商民主代表了政治多元主义的一种文化，在西方是对当代政治冷淡主义的一种现实回应，在我国则是社会主义民主政治的重要构成，从建国伊始政治协商制度即作为国家四项基本政治制度形态而存在发展。协商民主作为民主政治的一种价值形态展现的是国家政治权力的一种运行方式，体现了国家与社会中各类政治主体通过对话、讨论、辩论、协商、选举等过程进行政治决策和决定重大利益分配的民主模式。从民主的工具理性层面来看，协商民主可以作为一种有效的政治治理工具，展现的是民众通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，发表对国家公共政策的意见和建议，参与公共政治生活的过程，反映的是国家政治对公民的政治参与的一种包容。作为一种治理工具，协商民主可以为国家治理服务，也可以为公共利益团体的治理服务。就协商民主在我国的政治实践来看，我们不能简单地将协商民主等同于人民政协系统的政协民主，认为协商民主仅存在于政协机制之中，并由此推导出人大制度体现的是选举民主，政协制度体现的是协商民主，而在人民代表大会制度体系中不能进行协商民主。事实上，从协商民主的内涵来看，无论是作为政治治理工具的协商民主还是作为国家政治权力运行的一种方式的协商民主，在人民代表大会制度中均可以发挥重要作用。人大制度体系中的协商民主属于人民协商范畴，是人民群众通过人大及其常委会拥有的立法权、监督权、决定权、任免权等，就国家政治、社会与经济发展中的重大问题以及事关人民群众切身利益的具体问题进行民主协商、汇集民意、增进共识，实现人民民主的过程。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式[3]。人民代表大会作为国家政权机关，正是人民群众在中国共产党的领导下围绕国家和社会重大问题开展民主协商，维护人民群众根本利益，行使当家作主权利的地方。人民代表大会制度的运行，人民当家作主权利的行使，都必然需要广泛的运用协商民主的机制。但是，人大制度体系中的协商民主机制与人民政协制度中的协商民主机制有很大不同。政协协商是在中国共产党的领导下，通过民主党派和无党派政治团体和民主人士就共同关心的重大政策和经济社会发展等的重大问题与执政党官员通过沟通、交流、协商、对话等形式来增强共识、达成一致，最终实现政策目标的过程。政协协商的另一项主要功能是为了汇集社会各方面政治主体的政治建议和政策意见，帮助中国共产党提高执政效率、改善政策质量，更好地实现执政目标，为人民群众的根本利益服务。与人民政协的政治协商属性相比较，人民代表大会制度里的协商民主更具有事务性、技术性和群众性的特征，协商民主的主体、类型、范围、途径、方式方法以及具体的协商运作机制均大大超越了政治协商的范畴。总之，人民代表大会制度内涵了两种民主形式，即选举民主和协商民主。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[4]而人大制度体系中的协商民主更是直接体现了人民民主的重要内涵，更能保障和展示人民群众透过人民代表大会机制行使国家权力的权利。
（二）拓展功能主要表现在人大制度与社会联系上，即人大代表的建言协商和社会团体等社会组织利用人民代表大会的制度平台开展的民主协商
1.人大代表的建言协商。地方人大代表就本地区的公共事务和人民群众的重大关切与政府进行理性的交流、协商、反映，最终形成了人大代表的议案、建议和意见，这一沟通和交流的过程体现的是人大代表履职履责建言协商的功能。人大代表建议议案的选题，需要建立在广泛联系群众、深入调查研究、与相关利益群体沟通协商、反复酝酿的基础上，在议案和建议的提交、办理和落实的过程中，也需要运用民主协商的方式，倾听各方意见和反映，对议案和建议予以督促和跟踪。人大代表还可以利用网络这一新兴媒介，就议案和建议在相关网络媒体上公开征求群众意见，并透过协商民主的方式予以完善后再提交给政府，从而发挥人大代表在协商民主中的积极作用。为此，需要将人大代表列席人大常委会会议的机制制度化，将人大代表参与常委会组织的对地方政府的执法检查和地方重大事项的调研和视察工作规范化。组织代表约见相关的政府工作部门的领导，开展代表与议案办理单位的面对面沟通、交流和协商落实。通过广泛建立人大代表工作室或“代表之家”，组织代表与群众面对面的交流，强化人大代表与群众的联系频次，开展代表接待所在选区选民并向选民述职活动，既畅通了民意民情渠道，也密切了与群众的联系。值得关注的是，有的地方人大将人大代表建议与地方政府办实事项目选择确定结合起来，将每年地方政府为民办实事项目的实施放在地方人代会后进行，政府根据代表在大会上提出的建议，结合社会其他多方面的意见，会同人大常委会的相关工作部门，提出该年度政府办实事的方案，经过同级政府常务会研究后再向人大常委会报告，由人大常委会进行审议并形成决议，然后由政府实施。应该说政府为民办实事项目与代表建议与人大常委会职权结合起来，并以此形成一个正式的工作机制，充分运用民主协商的手段和方式，确保政府为民办实事项目有一定的民意基础，又能使政府办实事项目具有了制度性和体制性的合法程序，也是协商民主在人大运行机制中的具体范例[5]。此外，基层人大代表深入城乡社区，走访联系群众，参与居民议事会和社区公共事务治理事项，为社区发展与公共治理、社区公益事业建言献策，督促政府有关部门办理代表提出的建议批评意见，也主要是使用民主协商的工具和手段。
人民代表大会制度及其运行机制中蕴含有协商民主的政治功能。大力推进社会主义协商民主就需要将其激活，使协商民主在人大的现有制度体系中以制度化和程序化的方式运转。同时，努力释放人大制度运行机制中的协商民主的功能，创设人大体系中协商民主的运行逻辑。一般来看，人大制度中协商民主的功能可分为内生功能和拓展功能。
三、重视人民代表大会制度中协商民主运作具有重要的意义
当前，在人民代表大会制度体系中大力发展社会主义协商民主具有重要的现实意义。这既是社会主义民主政治建设的理想选择，也是民主在社会主义国家制度场域下价值实现的现实选择，更是发展和完善我国人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度积极作用的重要体现。
首先，有利于拓展社会主义民主道路的实践。 人民民主专政的国体决定了我国社会主义民主政治的发展道路必然是人民民主。人民民主是社会主义制度的本质特征，不断培育、持续发展和坚决保障人民当家作主的权利是中国共产党人的历史使命和责任担当。人民民主的实质是人民能够真正拥有当家作主的权力，这不仅表现在人民可以通过直接和间接的方式选举国家和政府的领导人和管理者，也表现在人民可以直接和间接地参与到国家和社会公共事务的管理过程之中。在我国的人民代表大会制度体系中，既有人民间接行使当家作主权利的选举民主机制，也有人民直接参与国家和地方层面社会重大公共事项的协商民主机制。从当前我国的政治发展与政治体制改革的方向来看，努力拓展协商民主的渠道，丰富协商民主的内容，完善协商民主的机制，推进协商民主向着更广范围、更多层次、更加制度化和规范化的方向发展就是我国当前政治体制改革的一项重要内容。人民民主各方属性对协商民主的内在需求，决定了人民民主是协商民主在中国得以成长的强大动力[6]。而人民代表大会制度中的社会主义的协商民主实践就是实现人民民主的一种现实路径和直接方式。协商与共议本来就是民主的原生价值和本义，公共政策只有建立在民主的基础上，特别是经过协商民主的过程才能拥有合法性的资源。而从一定意义上说，中国特色社会主义民主建设的更大优势在协商而不在选举，因为协商民主的广泛性、包容性、直接性的优势有利于最大限度地盘活政治资源[7]。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》就从政党协商、人大协商、政府协商、人民政协协商、人民团体协商，以及基层民主协商等层面全面规划了我国社会协商民主发展的路径。可见，在国家政权机关，在人民代表大会制度体系中，大力发展协商民主，特别是不断改进和丰富人大体系中的社会领域的协商民主不仅是不断完善我国人民代表大会制度的需要，也是实践我国社会主义民主政治道路的需要，更是切实贯彻执行党的十九大所确定的健全社会主义协商民主制度、完善协商民主工作机制的需要。此外，从人民代表大会制度的现实发展来看，当前进一步推进竞争性选举的制度空间和实践空间均显不足，各方意愿表达不强，也决定了在人大制度中广泛推行协商民主对于我国民主政治的现实发展具有特殊的重要意义。可以说，中国特色的民主政治道路的基本特征与现实发展，决定了我国的社会主义民主道路将会是以协商性民主形式为主体以竞争性民主形式为辅助。大力发展人大制度中的协商民主，十分有利于促进我国民主政治的发展进程。
其次，有利于涵养制度民主的国家政治生态。 一个国家的政治民主形态必须深深根植于所在国家的历史文化和民族传统习惯的政治土壤中。中国有长达数千年的封建官僚制度的政治文化传统。邓小平指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[8]这些封建主义的残余现象，集中表现于权力的高度集中统一，国家政治、经济和社会生活缺乏民主政治习惯。我们党的领导体制是在长期的残酷的战争环境下建立并发展起来的，长期以来习惯于高度集权的一元化政治领导。民主集中制虽然被确立为党的组织原则，但是整体来看还是集中的过多，民主的较少。我国现行的政治体制，则是在社会主义改造时期确立和发展起来的。经过社会主义改造运动、反右斗争和文化大革命，逐步强化和固化了以高度集权为特征的政治体制。改革开放以来，我国的政治体制和政治制度经历了一系列的改革，并深深地改变了中国政治发展的进程，深刻地影响了中国政治文化的传统，但是以政治权力集中，行政权力主导为特征的国家政治生态系统依然未根本改变。虽然持续多年的改革开放，特别是社会主义市场经济的发展，极大地促进了多元社会生态的发育成长，过去计划经济时代形成的全能政府也逐渐解体，基层社会特别是基层的社区自治已经发展出来多种形式且影响深刻的极具有中国特色的协商民主的类型，但是这些协商民主的形式只能是围绕着国家政治形态而展开的外围的协商民主实践。国家政治制度场域内的协商民主更多的还是体现于政治协商系统内的政党性质的协商，在国家权力机关和政府系统开展广泛民主协商的理念、制度和运作机制十分有限。协商民主无论是作为中国民主政治发展的重要形态还是作为国家与地方公共治理的重要形态，其大力发展必须依托于现有的国家政治系统，内嵌于现有的政治体制和政治制度之中。目前来看，人大制度就是协商民主在现有制度框架下的最好制度载体和实践平台。一方面人民群众可以依托这一载体就国家大政方针和具体政策直接开展讨论和对话，发表意见和建议，培育协商民主的理念，训练协商民主的技能，提高协商民主的素养。另一方面，可以就地区性的具体公共事务开展民主协商，作出适时科学的决策，改善决策的质量，增强决策的合法性，提高地方公共治理的群众参与度和政府满意度。大力发展人大制度中的协商民主还可以有效降低群众对公共政策甚至对政府的不满。表达不满是公民的政治权利，但不满的表达往往会损及政治秩序。如果能够在决策之前就让公民将不满表达出来并通过合理的机制予以容纳消除，就不至于担心决策作出后的公民反抗[9]。在与群众民主协商过程中，不仅可以容纳群众的不同意见和看法，也可以有效疏解群众的不满情绪，大大提高群众对政策和政府的满意度。中国特色的协商民主实践将以国家政治场域中的国家形态的协商民主为主要实践形态，即中国特色的协商民主是在坚持中国共产党的领导下，以党和政府的主动参与、支持与扶植为主体建构方式，不断深化人民群众对国家政治领域的参与，以实现扩大人民民主，保证人民当家作主的政治追求的政治实践活动[10]。人民代表大会制度内的协商民主的大力发展，极大地丰富了人们对现代民主理论的认识，拓展了民主在当代中国的发展空间，也必将极大地促进社会主义民主政治价值的实现[11]。
再次，有利于充分发挥人民代表大会制度的作用。 人民代表大会制度中内涵有协商民主的具体制度和运作机制。当前，大力发展社会主义协商民主一个主要手段就是及时激活人大制度中的协商民主机制，拓展社会各界人民群众参与人大协商的渠道，以利于充分发挥人大制度的作用[12]。人大机制中的协商民主内涵丰富，既有人大代表的选举酝酿协商，也有人大制度自身运行的辩论协商，既有人大会议期间的酝酿协商，也有人大闭会期间的民主协商，既有人大及其常委会行使职权的民主协商，也有人大代表履职履责的工作协商，既有立法领域的听证、论证、座谈协商，也有人大对“一府两院”监督工作中的沟通协商。在人民代表大会机制中全面激活协商民主的机制，需要对人民代表大会的一些具体制度和实践方式进行创新，需要为更多的群体进入人大制度体系里的协商创设具体的平台和机会。此外，人大机制中的协商民主如何兼容社会协商民主，特别是群团组织和各类社会团体如何能够参与到人民代表大会民主协商机制中来，既发挥人民代表大会制度的作用，也能调动群团组织和社会团体协商民主的积极性。基层群众自治组织与基层人民代表大会制度的融合，特别是如何发挥人大代表联系群众、履职履责，发挥人大代表在基层自治组织中的积极作用，也是人民代表大会协商民主机制建设的重要内容。总之，在人民代表大会制度体系中，在人大及其常委会四项职权工作中，在人大运行机制和代表工作机制中，全面激活协商民主的机制，发挥好协商民主的功能，创新协商民主的运行机制，有利于扩大人民群众对人大机关及其常委会工作的支持，更多更积极地参与到人大协商民主机制中来，也有利于推进人大及其常委会依法履职的公开化和民主化，有利于更好地发挥人民代表大会制度的作用，保证人民群众参与管理国家和社会公共事务，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
四、结语
我国的人民代表大会制度内嵌了协商民主的政治基因，具有发展社会主义协商民主的天然优势。人民代表大会制度中的协商民主其性质是人民协商，是人民群众当家作主的权利在国家政治生活和社会公共生活中的具体实践。全面激活并充分释放人民代表大会制度中的协商民主功能，是新时代中国特色的社会主义民主政治发展的必然选择。
参考文献：
[1]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年10月第1版。
[2]郑文阳：《各界人民代表会议——一段人民当家作主的历史》，载《中国人大》2014年第12期。
[3]《发展社会主义民主的重大举措》，载《人民日报》2015年2月10日1版。
[4]习近平《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2016年版。
[5]参见席文启：《关于进一步建立健全代表建议工作机制的思考》，载《人大研究》2015年第4期。
[6]林尚立：《协商民主的实践及其制度溯源》，载《紫光阁》2016年第3期。
[7]转引自钟金意、钱再见：《从概念性理论到制度化实践——当代中国协商民主研究路向》，载《天津行政学院学报》2016年第1期；原引为，齐卫平：《协商民主制度与中国特色社会主义政治发展》，载《桂海论丛》2013年第1期。
[8]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1994年版。
[9]马一德：《宪法框架下的协商民主及其法治化路径》，载《中国社会科学》2016年第9期。
[10]陈兆旺：《将人大建设成协商民主实践平台:必要性及途径》，载《理论与改革》2014年第4期。
[11]曾庆辉：《全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第3期。
[12]张立伟：《坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一》，载《领导科学论坛》2019年第6期。
（作者系中共北京市委党校政治学教研部主任、教授）
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