乡镇财政困难及解决的几项具体建议，本文主要内容关键词为：几项论文,乡镇论文,建议论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡镇财政困难产生的原因探讨
1.财政收入结构性问题突出，支柱财源匮乏
乡镇收入结构单一，没有潜力，缺乏灵活性，且规模呈越来越小的趋势。分税制后，与经济发展密切相关的主体税种如增值税、所得税、营业税均成为共享税，乡镇财政只剩下一些零星小税，数额小、稳定性差、征收难度大。农业税和税收返还及转移支付补助及政府收费构成了乡镇财力的主要部分。政府收费中，不合理收费占有更大比重。随着依法行政、法制政府建设的强化等社会的政策调整和发展，中央加强对非税收入的规范管理，行政性收费等非税收入将大幅度减少。随着农业特产税取消和农业税的逐步取消，财源单一的问题更加明显，乡镇财政财力逐步萎缩，基本成为一个靠上级补助过日子的空壳。
2.盲目发展带来的债务包袱沉重，增加了财政风险
现行分税制财政体制并没有改变“分灶吃饭”的实质，在调动了地方政府培植财源积极性的同时，也造成了财源建设各自为战、低水平重复建设的混乱局面，不但造成了资源的极大浪费，也对经济发展环境和税收秩序造成了破坏。近年来，各级纷纷设立各种类型的经济开发区，甚至连一些基层乡镇都成立了自己的开发区或为县级开发区“添砖加瓦”。但是相对于大城市而言，无论是硬件，还是软件条件，都存在很多欠缺。为此，乡镇财政不得不超越财力可能，甚至大规模举债，进行工业园区的建设、城区面积扩大、城市面貌改观、基础设施的完善等建设。在本身财力脆弱的情况下，乡镇财政投入的回报期比较长，地方政府的行为目的并不必然符合市场经济规律，一旦投入所带来的收益不能收回成本，那么就会带来乡镇的财政危机，甚至带来“政府破产”的危险。
3.乡镇日常性开支负担沉重
乡镇财政的日常性开支，主要是行政事业性工资、经费，是一个沉重的包袱。据调查，许多乡镇每年的总收入尚不能解决这部分日常性开支。究其原因，一是行政管理体制没有进行彻底改革，机构臃肿、人浮于事、财政供养人员过多。七站八所还是存在，乡镇的行政管理经费仍然要支出，乡镇干部和站所人员的工资和福利还是要照样发。二是教师工资、义务教育经费占了非常大的比例。作为一项外溢性非常强的公共产品，义务教育的开支大部分由乡镇级财政负担，而且教师编制已经占了乡镇行政事业编制的大部分。三是乡镇自行设立的机构以及使用的临时人员、借调人员、自聘人员甚至超过了在编的工作人员，这部分人员的开支也要在乡镇财政的日常经费中列支。
4.发展型资源转移进一步增加了乡镇的财政困难
近年来农村劳动力大量向城市转移，虽然对农民增收起到了一些作用，但是应该看到这造成乡镇，特别是落后地区的乡镇为发达地区义务培养人才，人员外流的乘数效应在乡镇地区得到了负面反映。农村经济相对萎缩的现象已经开始出现。农村剩余劳动力向大城市的大规模转移首先对于大城市的发展注入了廉价的劳动力，成为城市发展的动力，农村剩余劳动力创造的价值中大部分留在了城市，拉大了城乡之间的差距。乡镇财政拿出有限的资金对农村劳动力进行的培训实际上造成了本地生产力的外流，其财政投入的回报远远小于对大城市的贡献。
5.财权与事权不统一的体制问题更加突出
一方面，实行分税制后，原财政收入的主体税种先后上划中央，同时，地方各级财政也加大了对部分主体税种的分成，乡镇所得比例不断下降，致使地方在存量和增量上所取得的份额明显减少，严重削弱了乡镇财政收入的增长潜力，收支平衡压力加大。另一方面，乡镇在财权、事权、人权方面处处被动，部分应由上级承担的事权交给了地方，加重了地方财政的负担。实行分税制后，在县乡的财权范围被压缩的同时，其事权不仅上下级之间不明确，甚至有下移的趋势，尤其是上级不顾乡镇财政承受能力盲目出台硬性增支政策，造成乡镇履行事权与所需财力高度不对称，乡镇财政“越位”和“缺位”严重。
二、解决乡镇财政困难的几建议
1.改革乡镇财政体制，实行“乡财县管”
根据公共财政建设的总体要求，按照“财权事权相统一”的原则，打破原有的体制框架，实行“乡财县管”财政管理体制。在具体操作中，“乡财县管”应采取的方式是“收入整体上划，支出分类管理”。
(1)收入上划县管理。原由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入、税收返还收入及上级下达的转移支付补助等，全部上划为县级收入，同时取消体制上解、体制补助及各项结算项目。与之相应，乡镇不再具体承担组织收入的职责，税收任务统一由县级政府根据税源情况和社会事业发展需要下达县国税局、地税局执行。同时改变现行的以乡镇为单位考核的办法，按全县税收任务完成情况给予县国税局、地税局相应的奖励。
(2)支出按性质分类管理。区别乡镇财政支出项目，采取不同的管理方式，重新核定乡镇支出。乡镇承担的支出主要有：工资性支出、办公经费支出、偿债支出和优抚支出等必要性开支。乡镇上划县级承担的支出主要有：一是调整工资支出。包括新增政策性增资和平衡乡镇工资差距的支出；二是事业发展支出。包括财源建设、农业结构调整、小城镇建设、中小学危房改造、乡镇卫生院等方面的支出。这些事业性支出由乡镇向县级提交项目报告和可行性报告，县级根据区域、发展规划和财力情况统筹安排，以专项资金的形式下达。
2.建立乡镇债务风险防范化解机制
无论乡镇债务产生的原因合理与否，都是一级政府的行为，归根到底需要财政解决。一是加强债权债务管理。对乡镇债权债务实行“双重管理”。在所有权不变的前提下，加强县对乡镇债权债务的管理，突出财政在政府融资管理中的主体地位，加强财政对债权债务的集中管理力度，特别要取消乡镇政府的举债权，杜绝乡镇举借新债，从根本上堵住债务盲目膨胀的源头。乡镇确实需要举借新债的，必须上报县级财政严格审批，由县级政府根据区域发展规划和乡镇偿债能力统筹考虑确定。二是建立乡镇偿债基金。对困难比较大的乡镇从县级财政统一筹措的收入中统一提取偿债基金。基金实行按乡镇设立、县级统管，具体使用由乡镇提出方案，报县级批准和拨付。三是对增加乡村负担的事项实行县级集中管理。坚决杜绝向基层乱摊派、乱伸手、乱干预行为，严格控制各类达标升级和检查评比活动。凡增加乡村负担的事项，一律报县级审批。
3.要提高乡镇的自身创收能力
解决乡镇财政问题的根源在于乡镇经济的发展。这需要财政为乡镇经济的发展提供必要的软件、硬件平台。在当前乡镇财政收入不能承受必要的开支的情况下，就需要各级财政为乡镇注入必要的启动资金，为乡镇的发展注入活力。当前，各方面更为关注的是财政支出的扶持和税收优惠政策吸引外来的投资以及加强基础设施建设等。有初具规模的主导产业和支柱产业，并对当地政府税源和农民财源有重大影响，发展基础良好、发展前景广阔，在当地一定区域内有较大影响，并能辐射带动周边区域发展的中心城镇要优先大力扶持，以充分发挥中心城镇的增长极效应，逐步实现扩散效应。
4.要找准乡镇财政的“缺位”点，完善地方财政支出结构
同较大城市相比，就地方财政提供的公共产品而言，乡镇还面临着地方财政的缺位问题，而这方面已经影响到乡镇经济的发展和财源的培植。在乡镇财政存在困难的情况下，往往忽视这一方面，而乡镇财政缺位造成的影响是长期的、隐性的，也正因为如此，积累起来，对国家的宏观经济、政治形势影响更大。地方经济要发展、社会要进步，没有稳定的治安环境是不行的。随着乡镇合并、县管乡财政体制等的实行，建立县级财政与乡镇级财政共同承担的农村治安开支已经成为必然。经验显示，“乡镇维持日常治安秩序，县级建立全县网络、分片管理重大治安情况”是一种较为合适的模式。而且，治安问题还反映出各乡镇财政在以经济建设为中心的同时，忽视了在思想道德等全民素质建设方面的投入，治安混乱只是其一种表现形式。解决这一问题其根本在于把社会综合素质的提高问题看作应该由县级和乡镇级共同提供的公共产品，必要时由县级财政弥补乡镇财政的不足。
5.要注重解决乡镇财政困难配套措施的实施
一是乡镇组织收入的紧迫感有所减弱。现有体制下，乡镇收入进展与其资金调度是紧密关联的，而实行县管乡新体制后，乡镇基本支出有保障了，无论收入进度如何，县财政必须按月保证工资和乡镇政府运转费用，其财政增收的紧迫感减弱。这就需要建立一种新的考核标准，仍然把乡镇给县级财政带来的财政收入纳入考核范围。
二是财政困难问题上移到县级，县级发展性支出萎缩。县级集中乡镇的财力在安排基本支出外基本所剩无几，还要帮助解决乡镇债务等遗留问题，能用于农业结构调整、乡村道路等经济建设方面的投入将非常有限。这就要求县级节约、高效使用财政资金，同时在面临重大开支时要反复论证，避免再重蹈乡镇财政盲目发展带来沉重债务负担的风险；
三是节约乡镇开支不能减少必要开支。许多地区进行的乡镇财政改革，已经呈现出削减必要开支的势头。如不制止，势必影响乡镇的全面发展。主要表现在：一、减少中小学校布点。以人口数核定学校的数量，这本是一种合理确定的办法。但是存在的问题是，在一些较为偏远、人员分布较少地区的人就不能平等地获得义务教育的机会，甚至被排斥在义务教育之外。二、减少乡镇卫生所等医疗服务机构。这种方法也存在以上的问题。提供必要、充分的公共产品是一级政府存在的根本原因，解决乡镇财政困难不能以提供不完备的公共产品为代价。