粮食直补政策效应与农民收入问题的思考——对汉寿县的调查，本文主要内容关键词为：汉寿县论文,农民收入论文,粮食论文,效应论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
今年，国家将全面放开粮食收购市场，同时首次对种粮农民进行直接补贴。粮食补贴与流通环节脱钩，补贴转入生产过程，由间接补贴变为直接补贴。政策的目的：一是鼓励农民积极发展粮食生产，让农民种粮不赔本、尽量能赚钱；二是促进粮食生产，扩大播种面积，增加粮食产量；三是增加种粮农民的收入，改变粮食主产区农民收入长期徘徊不前的局面。为此，我们组成调查小组奔赴湖南稻米主产区——汉寿县，就粮食直补政策产生的效应、政策执行情况以及广大农户对政策的反响作专题调研。
汉寿县位于常德市东郊，洞庭湖西滨，沅水、澧水尾闾。年内气温最高39.2℃，最低－1.7℃；年降水量2059.1毫米。全县总面积2098平方公里，其中耕地58320公顷，林地38753公顷，水域67700公顷。汉寿县经济历来以“农桑为本”，是全国商品粮基地县、综合优质农产品基地县、优质油菜示范基地县、棉花大县。全县总人口80.78万，其中城镇人口17.81万。2003年城镇居民人均可支配收入5500元，农民人均纯收入2165元。
本次调查选取了汉寿县洲口镇（洞庭湖区）和丰家铺乡（丘陵区）两个乡镇作为入户调查的样本点。一般来说，湖区的农产品商品化率比较高，而丘陵区的农产品商品化率则比较低（特别是粮食作物），选择不同特点的粮食生产地域将使调查更加具有代表性。
本次调查针对农户设计了调查问卷，主要包括了以下问题：农户家庭基本情况、对粮食直补政策的了解程度、直补到位情况、“两补”（粮食和良种）的发放形式、农户家庭种植情况、种植成本与收益、良种覆盖率、家庭增收的主要途径、对政府在支持农业生产方面的建议和意见。走访乡（镇）村干部则主要了解各地农业生产的各项基本情况：直补发放标准、直补发放到位情况、水稻播种面积、土地撂荒情况、良种覆盖率等。
二、粮食直补政策效应分析
1.从2004年春耕生产的情况来看，“两补”的政策效应比较明显
首先，水稻种植面积大幅增加，耕地抛荒减少。汉寿县财政局调查统计资料显示，汉寿县水稻种植面积大幅度增加，早稻达到2.53万公顷，比去年增加0.4万公顷，增幅达19％；晚稻预计3.07万公顷，增加0.4万公顷，增长15％。汉寿县西湖区坡头镇有水田1530余公顷，今年早稻面积达到930余公顷，比去年增加400公顷，岩汪湖镇有水田1435公顷，去年早、晚稻种植面积分别为733公顷、1200公顷，今年分别计划种植933公顷、1333公顷，其中早稻面积增加27％，晚稻面积增加11％。受2003年底粮、棉、油等农产品价格全面上扬的影响以及2004年初中央政府粮食直补政策的实施，前几年严重存在的耕地抛荒现象迅速得到扭转。今年以来，汉寿县西湖区六个乡镇原来1400公顷的抛荒田地已被农民抢种一空；洲口镇东风村有耕地273.3公顷，在农产品价格最为低迷的1999年，撂荒耕地130余公顷，至今年4月，原抛荒田地已全部重新播种。
其次，农村对农民的吸引力增强，农民外出务工减少。在前几年农民增收困难、种粮不赚钱甚至赔本的情况下，弃田进城务工是农村青壮年劳动力的首要选择。以本次入户调查选择的洲口镇东风村为例，前几年约有六成青壮年劳动力外出务工，只剩下一些妇女和老弱病残者在家糊弄几亩口粮田，致使耕地大量抛荒。受去年粮价全面上扬的影响，加之今年国家粮食直补政策的实施，许多农民感到“种田有赚”，在当前城镇吸钠农村剩余劳动力的能力有限、进城务工形势并不乐观的情况下，该村已有数十名劳力返乡种田，还出现了多年鲜见的争抢土地的现象，给农村经济发展带来了活力。
再次，农民种田积极性增强，农民收入有望明显增长。在随机调查的数十户农户中，当被问及是什么原因促使其今年愿意积极种粮时，有超过九成的农户回答“涨价了”，“种田有赚了”。粮食价格从去年下半年以来呈持续上涨态势，目前优质稻价格达到每百斤90多元，常规稻每百斤也能卖到80多元。以种植一亩双季稻为例，产量按800公斤计算，扣除种籽、化肥、农药、机耕、机收等直接成本380元，亩平税费120元后，亩平纯收益可达580～650元。与去年亩平收益350元相比，有望每亩增收200元左右；走访中不少多年种粮的农民感叹道：往年种水稻如果算上人工成本，收益可以说是负数，从今年开始种田真的可以有赚了。此外今年降低一个百分点的农业税使农民获得了实惠。目前农资价格无明显的波动，对农民收入的影响不大。坡头镇明星村的高冬权去年下半年以来出售粮食共获得收益10500元，但是他对现在的粮食价格和农资价格能否稳定表示担心。可以看出，正是广大种粮农户对今后一段相当长时期的农产品价格上扬的预期加上中央政府及时出台的直补政策、保护价收购政策和农村税费改革政策的有力配合，共同促成了目前粮食生产积极性空前高涨的局面。
2.粮食直补政策仍然没有完全落实到位，直补资金存在较大缺口
当前粮食直补的操作方法一般可以参照农业税计税面积补贴、按计税常年产量补贴、按粮食种植面积补贴或与农民出售的商品粮挂钩这三种方法。从汉寿县各乡镇来看，一般采用计税面积补贴的操作办法。目前汉寿各地农村正在进行粮食直补的统计核查和发放工作，各乡镇详细制定了从乡到村、户资金发放的工作流程。每个村组、每个农户的补贴种植面积、补贴依据、补贴标准、补贴金额都要求实行张榜公布，操作力求公开透明，接受群众监督。首先由乡镇经管站审核各村的补贴面积和金额，然后由乡镇长签字确认，部分乡镇已经对粮食直补金额、以及计税面积进行了张榜公布。在村一级，一般先张榜公布发放花名册，经村民确认无误后由村主任签字确认。由于粮食直接补贴涉及面广、涉及农户多、时间紧、任务重，在落实过程中，仍然存在直补资金不能足额发放的现象。在调查走访的洲口镇21个村和丰家铺乡22个村中，依照湖南省政府制定的第一批发放的每亩8元的粮食直补资金和每亩10元的良种补贴标准，“两补”没有完全足额发放的情况还是比较普遍的。在洲口镇21个村完全发放到位的只有一到两个村，洲口镇的直补发放平均到位率仅60％。
资金没有发放到位的原因是多方面的：①宣传不到位。在被调查对象中，有19％的群众不知道和没听说过1号文件，9％的农民对粮食直补政策不了解，16％的人对农业税降低政策一无所知。甚至有一部分农户已经足额领取“两补”资金，也不知道此资金为何名目。还有一些农民对政策的连续性、稳定性存在疑虑。问卷调查结果显示，通过“干部下乡宣传”了解直补政策的只占39％。②政策执行方面有问题。有40％的群众的直补资金没有完全足额到位。由于今年实际播种面积与往年度计税面积存在较大出入，导致上级财政部门在资金划拨时就留下了缺口。以洲口镇为例，该镇今年实际早稻播种面积为54100亩，粮食直补资金应为432800元，但汉寿县财政局是依据去年农业税的计税面积42637亩的标准划拨的直补金341096元，产生资金缺口91704元；洲口镇的良种播种面积今年实际应为31000亩，应发放良种补贴310000元，但由于同样的计算依据的不同，目前只接到上级财政划拨资金170000元（计量面积偏差达14000亩，资金短少140000元）。③存在扣留直补资金以充抵往年农业税欠税的情况。目前各村历年农业税尾欠实际数额仍然非常巨大，估计其比例超过一年农业税总额的30％。尽管中央政府一再强调禁止地方以集体名义代领直补资金；严禁用直补资金抵扣各种收费，财政部门将加强对直补资金的监督检查，严肃处理截留、挤占、挪用补贴资金的现象，但是村一级发放过程中依然存在扣留直补金以抵充某些农户多年拖欠税费的做法。出现了乡镇政府“两补”资金发放到村，但是村组没有把资金发放到农户的现象。极少数地方采取由农户签字同意抵扣的办法，用“两补”资金抵扣农业税或其它费用；也存在村一级强制性扣留直补资金以抵冲农户往年欠税的做法，但是这一现象不能过于简单否定村干部的做法来看待。基层农村中也确实存在多年恶意拖欠农业税的个别农户，造成拖欠很大程度上并非由于经济上的原因，而是出于一种“主动上交吃亏，长期拖欠减免”的错误认识。这种恶意拖欠的行为不但造成税收流失，加大基层政府工作难度，更严重的是影响了其他按时足额交纳税收的农户的积极性。上缴完成较好的农户和多年未完成上缴任务的农户之间攀比心态严重，积极完成上缴的农户产生严重心理失衡，部分农民产生了“享受权利不打折扣，承担义务可讲价钱”的错觉，这对基层政府开展工作和国家政策的落实都将产生不良影响。④部分地区采取扣除秧田面积等方法发放补贴也是导致补贴没有足额发放的原因。
3.在农产品商品化率较低的生产区，无论是市场价格影响还是政策措施效应都没有显现
调查组走访的汉寿县丰家铺乡是一个典型的丘陵区，全乡耕地面积约6260余公顷，其中适宜于水稻种植的水田仅930公顷，山地面积约5330余公顷，全乡人口约22000人，常年外出务工的劳力约5000人。由于人多地少，该乡的粮食产出主要用于自给需求，在收成不好的年分甚至需要从外乡购粮。丰家铺乡多数耕地地处山区，日照不足，都只种一季水稻。较低的农产品产量造成该乡农产品商品化率低。这里的农户对市场价格特别是对直补政策的了解程度明显低于洲口镇（湖区）农户。在调查小组随机走访的丰家铺乡铁甲村数十户农户中，除了村干部和党员等少数农户外，其余大多数农户都不了解甚至完全不知道中央1号文件和粮食直补政策，直补金在这个村的到位率也是较低的。与粮食商品化率高的湖区农户相反，该村农户甚至对粮食价格上涨存在抵触情绪，这些缺地农户每年都要购买2～3个月的粮食以维持生活，今年因为粮食保护价提高，生活负担反而增加了。可以看出，在农产品商品化率较高的地区，市场价格的上浮和中央支农政策的出台有利于增加农户纯收入，但是在农产品生产自给区，进城务工收入仍将是农民增收主要来源。
入户调查情况汇总表
对粮食直补 很清楚 60％ 了解
10％
不知道30％
粮食直补到 到位
66％ 部分到位 没有到位
位情况 17％ 17％
计划种植面 增加
68％ 不变
25％
减少
7％
家庭主要增 种粮
20％ 种植经济作务工 69％
收途径
物 11％
全年支出生产投入1％ 子女教育费生活费用（含
用 95％
医疗） 4％
农业生产中 土地与相关
资金
10％
农产品的价
希望政府解 农田基本建 格稳定（含保
决的问题是 设 40％护价政策）
50％
激发种粮积 农产品价格
保护价收购粮食直补与
极性的最主 上涨
71％ 13％
良种补贴政
要因素 策16％
三、发展粮食生产与增加农民收入的几点建议
1.切实保护粮食生产能力
耕地是粮食生产重要的不可再生资源，在一定程度上讲保护耕地就是保护了粮食生产能力，只要耕地不减少，粮食生产就有保障。首先是要真正落实耕地保护制度，切实保护基本农田，采取坚决措施遏制乱征滥用耕地的现象。其次是不能把农民增收和粮食生产对立起来，也不能把农业结构调整简单地理解为“压粮扩经”，甚至为“毁田栽树、挖塘养鱼”等，要切实保证粮食生产面积。最后是要有效保护主产区粮农的生产积极性。
2.要加大农田水利设施建设投入
调查中了解到，40％的农民反映当前农业生产最大的困难是与水利设施有关，湖区存在汛期排渍的问题，山区存在旱情，农业生产仍然面临着来自自然界的较大风险。认为解决农村水利问题是解决当前农业发展问题的治本所在。在当前农民种粮积极性普遍提高，农村水利设施严重老化，以及农业税及附加、防洪保安基金、水利费等直接用于农村水利设施建设的资金将逐步减少直至免除的新形势下，如何筹集农田水利建设资金，确保农业生产持续安全发展，是摆在各级政府面前的一个重要课题。建议在以政府为主、金融参与、加大招商力度和筹集民间资金方面制定相关政策措施，建立综合农业保障体系。另一方面，要研究探索历年农业税尾欠的征收办法，将可征部分全部纳入农村水利基金，用于农村水利设施建设。
3.如何制定合理的粮食补贴方案，如何处理可能出现的过剩农产品也是一个亟待思考的重大课题
粮食安全确实需要关注，但是粮食生产过剩，粮价下跌更是现代农业主要面临的问题，这将更大地伤害农民种粮的积极性。为此，对粮农的补贴不仅需要固定的直接补贴，还需要与价格挂钩的不固定补贴。如果对农业进行补贴会导致农产品过剩，将产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩，不是让这些产品烂在国内，就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。
4.粮食直接补贴减少了支付环节，以农业为主的纯农户收入可望有所增长，但是直接补贴对粮食安全问题和鼓励农民种粮的长期效果也有待观察
无论是以人头为标准进行直接补贴，还是以粮食种植面积为标准进行补贴，相对于我国庞大的农民群体这个基数来说，这笔钱恐怕都是杯水车薪。如何使农民增收，又不致于对财政造成太大负担，让农业补贴真正起到有效作用，仍需要细细考虑。目前实施的直接面向粮食生产者的粮食直补，其具体的补贴方式各地有很大差别。这种种不同的操作方式不仅不统一，还存在不少急需解决的问题。100亿元的直补是中央传递给农民的一个重要信息：国家是鼓励农民种粮的，是要给实惠的。但是调动农民种粮的积极性不是仅靠直补就能完成的，需要结合各种政策的落实以及合理的粮食价格才能起作用。直补在解决农民增收的问题上，作用也是有限的，把这个措施作为农民增收的一个重要政策，意义并不大。
5.可以将直接补贴政策并入税费改革，加快土地税费的减免
目前的关键问题是农民负担过重，直接补贴尚不足抵消他们沉重的赋税。考虑到我国农业税征收过程中所付出的庞大成本，取消农业税不仅可以给农民带来直接的好处，激励农民从事农业生产，还可以为财政节省一大笔征收成本开支，同时亦可以缓解由于征收农业税而造成的地方干群紧张关系。税费改革前按土地常年总产量征收8.4％的农业税，根据调查，这样高的税率，几乎抽走了粮食生产的全部剩余。应力争在5年时间内，按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系，实现统一城乡税制的政策目标。
6.继续加大政府对农村义务教育的支持力度
受访家庭表示：仅仅是子女初中、高中基础阶段教育费用支出就已经占据了家庭开支的最大份额。就目前我国的总体经济实力和财力来讲，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走得更快些。以中央财政来支付农村中小学教师工资也是一个可行性方案。义务教育不仅表示学龄儿童有接受教育的义务，而且也意味着政府义务为学龄儿童提供受教育的机会。农村中小学教师的工资完全由中央政府来承担，既体现了义务教育精神，也可以减轻农民的负担，而且可以通过建立专款、专帐、专用的制度，避免出现县级政府挪用和拖欠中小学教师工资的情况。
7.加快乡（镇）和村级职能及管理模式的转变
过去，乡（镇）和村级干部有50％的精力是花费在税费的征收上。随着国家农村政策的重大调整，特别是农业税取消后，必然要求基层政府职能迅速转变，基层干部工作重心转移。因此，加快基层政府从“收费型”向“事业型”、从“管理型”向“服务型”的转变，适应社会主义市场经济体制建设的需要，是当前一项紧迫而现实的任务，应及时给予政策指导。与此同时，对村级职能要扩大，按照全面建设小康社会新农村的要求。加快撤村并组工作，切实减少基层经费开支，实现基层组织运转机制的新转变。
8.努力探索建立农村社会保障体系
当前农民面临的主要困难不再是基本生活问题。社会的发展和市场经济的建立，农民的压力主要来自于就学、医疗、养老等问题，社会中一些不稳定因素也往往来自于此。因此，建立农村社会保障体系是实现农村有序发展的需要。应着重要建立和完善农村医疗保障体系，建立农村养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，构建一套适应农村发展需要的社会保障体系。
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