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民初之际，相继成立了各省都督府代表联合会、南京临时参议院、北京临时参议院、第一届国会第一期常会几个代议机关，从而使西方资产阶级民主共和政体的议会政治在近代中国得以实践。民初议会是近代中国进步力量与封建专制法统较量的产物，它的出现符合时代潮流。
辛亥革命点燃的民主共和烈火雄雄燃烧，鼓吹议会政治的舆论也较浩大，何以民初议会政治终归失败呢？
一
各省都督府代表联合会、临时参议院成员大部分来自各省都督指派、旧咨议局代表或省议会议员互选，主要是资产阶级革命党人及资产阶级、小资产阶级知识分子。他们是资产阶级在政治上的代言人。而以商人、企业主为主的严格意义上的资产阶级极少成为议员。在立法机关处于临时时期尚情有可原。临时大总统孙中山批复上海总商会要求参政道：将来召集民选议会时，“以我国商业日益发达，选举普及全国之日，商界当不止占三名选举之数”①，表达出孙中山对给予资产阶级选举权的重视。
国会两院（参议院、众议院）议员主要依据北京临时参议院制定的《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》选举产生。选举法的特征就是大力排斥资产阶级分子。选举的财产资格限制在年纳直接税2元以上，有价值500元以上不动产（蒙藏青海除外）。那时“中国税法尚未规定，营业税固已征收，而所得税迄未施行，纳直接税者甚少”，北京临时参议院明确解释“直接税之种类以地丁漕粮为限”。这就使中等社会之人员“断不能包括无遗”，而“商人在中等社会上占大多数之分子”。当时资产者大多租赁房屋经营，北京临时参议院则限定“不动产限于土地、房屋、船舶”②。选举法让相当数量的资本家丧失选举权，土地经营者占有优势。教育资格也限制了一部分资产阶级参与选举。列宁指出：“国家的一切基本法律和关于选举代议机关的选举权以及代议机关的权限等等的法律，都表现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系”③。正式国会排斥资产阶级是近代中国自然经济占主导地位，资产阶级力量弱小的缩影。加上近代中国议会政治思潮是伴随民族危机出现、发展的，辛亥革命前对议会政治的认识、宣传有着很大缺点。一篇文章就说道：“中国今日救亡之手段，惟在开设国会，以改造责任政府”④，反映出许多人是从救亡角度去认识议会政治效能的。他们把西方资本主义国家的议会政治和国家强盛联系起来，对议会的资产阶级性却大为忽视，很少有人注意到给资产阶级选举权的重要意义。因此，选举法排斥资产阶级成为必然结果。
选举法公布后，全国工商界强烈不满，斥责选举法直摈商民所纳之税厘铺捐及其他公益捐于直接税课之外，显然剥夺一般市民之公权。江苏通崇海泰各商会、上海中华商会联合会、杭州商务总会均电北京临时参议院及国务院，请求选举法“加入各省商会每省额定参议员一人”⑤。北京临时参议院不顾资产阶级吁请，断然拒绝对选举法作出有益于他们的修改。资产阶级是民初中国的新兴阶级，民初议会作为资产阶级性质的立法机关，不仅没给予资产阶级切身利益，反而在选举法中对其排斥。资本家很难当选议员。资产阶级本身的议员为数很少，以致造成议会与资产阶级的严重隔阂。当袁世凯将魔爪伸向革命党人、伸向国会时，竟然得到资产阶级的欢呼。如1914年1月，全国商会联合会、京师商务总会、中央商学会和中国保商会联电袁世凯，抱怨选举法道：“夫代议士与租税为比例，商民担重大之租税，而于国家大计曾未提及，有义务而无权利，五州万国未之前闻。国会议员八百余人，其中有资本而纳税最多者几人？华侨选举其真正殷实商侨有几？言之可痛”⑥，赞同解散国会。失去资产阶级的支持，民初议会成为空中浮萍，与袁世凯等封建势力的斗争就显得力量不足。
由于共和政体刚刚肇建，人们刚刚从封建君主专制统治枷锁下解脱出来，议会政治究竟是怎样一种政治制度，广大劳动人民群众相当陌生。许多人对国会选举颇为冷漠。当时有记者常至田间，“与农夫田父谈于树林之下，语以代议制度之善，及国会选举之不宜草率投票，则皆瞠目而不解，叩其故，则曰：吾人困土匪军队之不暇，何暇及其他”⑦。在南通一些人竟“不知选举为何事，选举为何用，唯觉选举榜上有其大名，恰如旧日之金榜题名而已”。湖北“大众居民对于选举不甚注意”⑧。在湖南，人们对待选举“处处都是很冷淡的”。山东“大部分居民很不感兴趣，参加投票的人数是很少的。因为人们大都对新制度抱着十分冷淡的态度”⑨。
造成上述现象的原因，最根本的是封建传统意识毒素颇深；其次是资产阶级民主思想启蒙主要限于资产阶级革命党人及资产阶级、小资产阶级知识分子圈子内。选举法的财产、教育资格限制剥夺了贫苦群众的选举权。国会竞选在各党派间展开，各党派忽视对广大劳动人民进行宣传、争取。竞选者“所注意的只是那些士绅之类的人……所联系依靠的也是士绅阶层，同广大劳动人民是根本隔绝的”。即便参与竞选议员者在茶馆或其它公共场所作竞选演说，“听讲的人大多是士绅和其他中上层人士。偶尔也有几个农民听讲；但因讲的内容他们听来不感兴趣，所以有的听一会儿就走开了，有的坐在那里也不听”⑩。选举严重脱离了广大劳动人民群众。选举过程中不良现象层出不穷，也影响了群众对议会政治的看法。还值得一提的是民初议会所有议员，均为男性，女子没有参政权。民初议会没有尽可能争取广大劳动人民群众站在自己一边，是非常重大的失误。
列宁在1913年5月就警告说：“吸引真正广大的人民群众来积极支持中华民国这件事还做得很差。如果没有群众的这种支持，没有一个有组织的、坚定的先进阶级，共和国就不可能是巩固的”(11)。当脱离以工商业者为主的资产阶级、脱离广大劳动人民群众，民初议会失去了强有力的阶级基础，陷入孤军奋战的困境。
二
各省都督府代表联合会因战火纷飞，保卫革命果实的紧迫任务使代表间政见冲突尚不显著。南京临时参议院内同盟会员占大多数，在重大问题上尚能显示出全院一致的姿态。北京临时参议院、第一届国会第一期常会议员成份复杂，议场充斥着浓厚的党争气味。
革命的震荡，民初政党似雨后春笋般地出现，且分合无定。大致说来，北京临时参议院初期，议员分属同盟会、共和党、统一共和党、共和建设讨论会。同盟会、共和党各有40多议席，互为对抗。统一共和党有20余议席，往往依附共和党，而同盟会在院内之主张，常为所扼。以后各大党欲谋国会选举胜利，设法合并小党。1912年8月，同盟会与统一共和党等政团合组国民党，约占60议席。10月，共和建设讨论会等改为民主党。北京临时参议院后期，国民党与共和党、民主党等对峙。共和党因派性纷争又分化出统一党。国会参众两院议席，国民党共392席，共和、统一、民主三党仅有223席。不及国民党的三分之二。为对抗国民党，1913年5月底，共和、统一、民主三党合成进步党。国民党、进步党又分离出许多小党派。国会末期形成国民党、民宪党联合与进步党、公民党一系对立。
民初各政党组织松散。各党派为扩充党势，政党组合“往往以个人之感情，强为牵合，而未尝以一定之党纲相号召，……党员之中，知所谓本党政纲者，百无一人焉”(12)。各党党纲无明确区别。同盟会改组国民党，官僚、政客、投机分子纷纷加入。党纲由“实行民生主义”改为含糊的“采用民生政策”；“力谋国际平等”改为缺乏斗争的“保持国际和平”；取消“男女平权”。革命精神衰微，妥协色彩增浓。共和、统一、民主三党以国权主义相揭橥，支助政府以对抗同盟会、国民党为志向。他们对于袁世凯及政府的举措并不满意，政治态度倾向于资产阶级立宪派，拥护民主共和制度，盼望国家尽快安定下来。梁启超在共和党两院议员会上阐述了该党策略：“吾党对于临时政府之设施无一能满意者。虽然以为当此存亡绝续之交，有政府终胜于无政府，而充乱暴派之手段非陷国家于无政府不止。吾党为此惧，故虽对于不满意之政府犹勉予维持”(13)。进步党也主张资产阶级民主共和制，“理想上实与国民党别无何等之差异，不过自信统治革命甫宁以后之国家，苟欲期纯粹共和之精神，须抑赖如袁氏其人之有势力者，始克有济”(14)，故进步党在议会中以赞助袁世凯及政府为宗旨。稍明显区别在国民党坚持责任内阁制、地方分权，进步党等拥护总统集权、权在中央。各党只重党派利益，徒求私利。双方只注意在袁世凯身上，一方防范袁世凯、一方拥护袁世凯，“未能以一种主义，为政治求根本之改造。各党所谓政纲仅为文饰之工具，政纲自政纲，政争自政争”(15)。议会内的党派之争自然不可避免。甲党主张一议，乙党不问其合于真理与否，必极端反对之，甲党对于乙党也是这样。意气用事，各执党中旗帜为前驱。议员为争党员，党以不出席会议相抵制，使议案不能开议通过。“两派势力之角逐，但求一朝之胜利，决不顾大局之影响于何如，尽权力之所能行使，金钱之所能挥霍者，而求制胜于此立法机关，尽一切暴乱与卑劣之手段，而求妨害此立法机关之进行”(16)。这深刻描绘出民初党争的畸特现象。党争激烈，议场几成闹市。
党争激烈造成严重恶果。一是使议会反击专制独裁及违法乱纪的行动受到阻碍。如北京临时参议院议事日程有纠举吉林都督陈昭常违法案。共和党议员仅3人出席会议，“因陈昭常隶籍该党，恐出席后实无法辩护，故用消极抵制，俾暗中取消”(17)。对善后大借款，国民党坚持交国会表决，进步党认为借款既成事实，惟监督用途。两党议员“常有激烈的争论，甚至相殴，还通电互相攻击”(18)。进步党议员被政府利用，极力袒护政府，日日在议院捣乱。国会反对大借款案终被搁置。
二是助长了专制独裁及违法乱纪的气焰。袁世凯不经议会议决，以命令公布官制官规。所借口者“则以参议院屡因（党争）不足法定人数不能开会”(19)。议场内，共和党及进步党时常捣乱，牵制了同盟会与国民党反对袁世凯及其政府的活动，使其专制独裁及违法乱纪有恃天恐。
三是工作效率低。北京临时参议院和国会议员品类不齐，卖身甲乙各党，拜倒于金钱武力之下的不乏其人。议员间党同伐异，议案不管轻重缓急大多咬文嚼字、吹毛求疵。议长逃于室、议员闹于堂，缺席、逃席已成顽疾。党争激烈造成议案久拖不决，以至当时美国驻华公使芮恩施也认为，对国会“人们有正当的理由抱怨各方面的工作缺乏效率”(20)。
四是降低了议会威信。各党派间的斗殴谩骂，议会常常流产，使各阶层人民改变了对新制度的看法。民初著名记者黄远生感叹道：“今全国人心厌倦舆论、厌倦政党、厌倦国会、乃至厌倦共和、厌倦国家，是则两党所应共负之责任也”(21)。失望之情溢于言表。
二次革命失败后，袁世凯及其政府越来越粗暴的干涉国会，国民党、进步党才意识到两党提携的必要，遇事胥能合衷共济，用较快速度草就宪法。但为时已晚，国民党、国会遭解散，进步党内阁也被迫垮台。
三
民初政潮起伏和袁世凯密切相连，议会政治失败与袁世凯直接有关。他在辛亥革命前官居清朝直隶总督、内阁总理大臣。面临民主共和洪流，他曾信誓旦旦要发扬共和之精神、涤荡专制之瑕秽，但其灵魂深处隐藏的仍是封建专制独裁思想。袁世凯是民初封建势力的代表，又掌握着国家行政大权。分析袁世凯对待民初议会的态度，就可集中说明民初封建势力如何看待、对付资产阶级议会政治的。
民主共和国诞生，政治体制发生实质性转变。然而，积淀的封建思想从广大群众头脑中根除是一项浩大的工程。民国初立时，懂得新制度意义的并不多见。有亲历民元鼎革的人回忆道，“我们同僚中很多人只知‘共和’，但是这个共和怎样共法？怎样建立新局面，新局面究竟如何？谁也不知道”(22)。资产阶级民主思想没有普遍灌输入人民群众，而封建思想文化毒素颇深。浩翰的封建因素提供给袁世凯专制独裁丰厚的社会基础。
袁世凯常对人讲：“前清之亡正亡在不能专制之故，今民国虽云共和，然人民程度太低，苟不施以专制手腕则大总统将无高居宴坐之一时矣”(23)。他并不理解共和国的含义，也不知共和国为什么一定比其它形式的政体优越。对于资产阶级民主共和政体核心的议会政治，他也缺乏了解，“不象完全明了国会在政府中应起的并理应为政府行政部门尊重的合法作用。他们不把国会看成是宪法规定的机构，有权根据宪法行事”(24)。他只把议会当作必然有的恶事而接受下来。但议会凭借临时约法等法制章程约束袁世凯，使他十分恼怒。袁世凯常常抱怨“民国就得有议会，而议员等又事事掣肘，实在不胜其苦”(25)。他没有认识到作为人民权力基础的立法机关的真正价值，认为反对政府就等于反对合法的权力，不满议会要使一切事情都通过立法手段。为了封建专制独裁统治的需要，袁世凯绝不会允许中国真正实行民主共和政体及议会政治。
经过资产阶级革命的冲击，袁世凯初当政时，民主共和思想影响还在，资产阶级革命党人在南方还拥有一些武装，袁世凯羽毛也不完全丰满。他极为赞赏梁启超的建议：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号如天下”(26)。因而他颁布过许多尊重立法机关、保护议会的命令，“出种种手段以交欢议员，欲国会之为助也”(27)，企图使议会政治有助于他的统治，变成他专制独裁统治的附属物。袁世凯为对付、控制议会采取的手段主要有以下四种：
第一，培植羽党。议会内分党派进行活动。在北京临时参议院及国会内，袁世凯积极培植羽党，利用羽党与同盟会、国民党等反对派对抗。临时参议院有共和党、统一党、民主党拥袁。国会竞选，国民党取胜，袁世凯“给钱与梁启超、汤化龙等，将三党合并成为进步党”(28)，以反对国民党。以后他又指使梁士诒拚凑公民党。民初政党大都主张资产阶级民主制度，但共和党、进步党等党派为了能与同盟会、国民党相抗衡，采取了支持袁世凯的策略，充当起袁世凯羽党的角色，削弱了议会反击袁世凯的能力。
第二，分化反对派力量。同盟会、国民党议员极力维护民主共和制度。因其分子复杂，给袁世凯收买、分化提供了可能。众议员陈九韶当议员的6个月，是一生手边最阔绰的日子，“初到京时，袁世凯便送了来程川资一百元，生活费四百元，从此每月照数给领”(29)。各报刊上议员脱离同盟会、国民党的启事时常可见，议员跨党也非罕事。更恶毒的是袁世凯实施釜底抽薪的方法，用巨款运动国民党议员自行组党，大出金钱，使人组织第三党。相继从国民党分裂出国事维持会、潜社、相友会、超然议员社、癸丑同志会、政友会、集益社等党派。
第三，武力威吓。袁世凯的违法行动多由副总统兼湖北都督黎元洪领衔，各省都督、民政长盲从附和请求，袁世凯遂据请求断然动用武力。“军警流氓假托公民名义，包围议院，胁迫、干涉，逼着议员办不能同意的事件，层见迭出”(30)。甚至议员也被袁世凯诬以种种罪名任意逮捕、杀害。在武力威吓下，议员常被迫妥协、退让。
第四，损害议会声誉。为了让人们抛开对资产阶级议会政治的希望，袁世凯极力损害议会声誉。他收买议员从事捣乱，煽动党争，嗾使党羽肆意诋毁议会、诋毁临时约法。他公开散布人民政治知识尚在幼稚时代，议会政治不宜于近代中国，“使国会对于人民丧失其信用”(31)。为解散国会作好了舆论准备。
袁世凯对付、控制议会，采取了各种各样的手段，也达到一定目的。但大多数议员仍然坚信民主共和及议会政治理念，认为国会有责任制约政府的施政和督促政府改革旧制，以便符合民主政府的基本原则。议会“有天上之权，不断与政府意见冲突”(32)，严重制约着他专制独裁的野心。辛亥革命后，国家政权落入袁世凯等封建势力手中。当时包括宋教仁等资产阶级革命党人在内的相当数量的人以为只要好好地控制议会，有法律赋予立法机关的权力，就能驾御袁世凯，在中国推行起资产阶级的议会政治。民初议会作为资产阶级性质的立法机关，在监督政府行政、财政和立法创制上，基本上能坚守民主共和原则，使得袁世凯专制独裁有所顾忌。“世凯当国，视国会如芒刺”(33)。绝不会允许资产阶级议会政治妨碍其专制独裁统治。当资产阶级革命党人在战场上失利，各方面时机一成熟，袁世凯就强令解散了国会。
民初议会政治，没有阶级基础，失去了坚强后盾，党争激烈，影响了议会权能发挥、降低了议会威信。于是，“一般人民未有不痛骂国会之不负责任者，国会几成人民之死敌”(34)。当谈到国会时，“则强者必怒于言，弱者必怒于色，谓国会之病国戾民，与腐败之政府无异”。国会在广大人民群众心目中沦落到一种可悲的情景，“国民既已绝望于国会，于是对于议员但视之如禽兽，听其自生自灭”(35)。而以袁世凯为首的封建势力则有着深厚的经济、思想基础，并拥有强大的北洋军队。“中国正在努力创造真正的代议制……个人统治和帝制传统阻碍了中国人的这种努力”(36)。民初推行脆弱的资产阶级议会政治遇到了庞大的封建势力阻碍，它的失败也就成了必然。
注释：
①《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第250页。
②《参议院会议速记录》第35次，《政府公报》1912年9月13日。
③(11)《列宁全集》第15卷，人民出版社1991年版，第309页；第23卷，第129页。
④《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，三联书店1977年版，第132页。
⑤《政府公报》1913年2月12日。
⑥《申报》1914年1月6日。
⑦《独立周报》第7期。
⑧(17)(23)(31)《民立报》1912年12月25日，1913年2月1日，1912年12月17日，1913年7月5日，1913年8月20日。
⑨《英国蓝皮书有关辛亥革命资料选译》下册，中华书局1984年版，第645、640页。
⑩《辛亥革命回忆录》第1集，中华书局1961年版，第405页。
(12)(35)《民国经世文编》（政治），台湾版，第734～736页，第736、14页。
(13)《庸言》第1卷第10号。
(14)《护国运动资料选编》上册，中华书局1984年版，第78页。
(15)杨幼炯著：《中国政党史》，商务印书馆1937年版，第84页。
(16)(21)《黄远生遗著》卷一，台湾版，第84、100页。
(18)(28)邹鲁：《回顾录》第1册，台湾版，第57、26页，第54页。
(19)《民国汇报》1913年第1期，第87页。
(20)(36)［美］芮恩施：《一个美国外交官使华记》，商务印书馆1982年版，第52、40页。
(22)(25)《八十三天皇帝梦》，文史资料出版社1983年版，第100、83页。
(24)《顾维钧回忆录》第1分册，中华书局1983年版，第370页。
(26)丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第675页。
(27)《邹鲁文存·专著》，台湾版，第3页。
(29)《湖南文史资料》第8辑，第220页。
(30)《文史资料选辑》第82辑，第144页。
(32)《曹汝霖一生之回忆》，台湾版，第79页。
(33)《李烈钧自传》，台湾版，第22页。
(34)《众议院速记录》第4册，第64号。
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