对中国邮政储蓄制度安排的审视与思考，本文主要内容关键词为：中国邮政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国邮政金融始于1919年7月在上海、北京等11个大城市开办的邮政储金业务，业务范围以公教人员小额储蓄业务为主，其经营宗旨是“人嫌细微，我宁繁琐，不争大利，但求稳妥”，体现出邮政储蓄亲民便捷与稳健经营的特点。1930年成立邮政储金汇业总局和随即颁布《邮政储金法》以后，邮储机构的业务范围扩大到部分财产和人寿保险、经营买卖股票、抵押放款等，到1937年末，全国开办邮政储蓄的邮局网点达648个，储户30270户，储蓄余额达6079万元（法币），在当时的金融界占有重要的地位，被称为“邮政银行”，从1942年起纳入国民党官僚资本“四行两局”（中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行、中央信托局、邮政储金汇业局）金融垄断体系。解放后，邮政储蓄业务从1953年开始曾一度停办。
由于邮政机构网点遍布城市农村，1986年全国各级邮电局、所就多达53000个，同时已建成较为完善的电信网络和固定投递线路，成为沟通城乡地域之间的信息、资金的重要桥梁和纽带，在办理汇兑业务的同时开办储蓄业务，增加金融服务功能，吸收闲置资金，具有独特的优势和必要。1986年2月，经国务院批准，人民银行与原邮电部决定在京、津等12个城市试办邮政储蓄业务，4月1日正式开业并在全国全面铺开，此后新中国邮政金融在现行金融制度安排下，尤其在1996年之后呈现出逐步加速发展的态势。
一、中国邮政储蓄制度安排概述
邮政储蓄金融业务开办以来，随着我国金融体制改革的不断深入，根据一定时期经济金融运行的阶段性特征，同时借鉴国际邮政储蓄业务发展的经验，货币管理当局对此作出了如下安排：
1.邮政储蓄机构实行单一制经营模式。
国际邮政储蓄机构经营模式一般为两种，即单一制和综合制，综合制经营模式系指在单一制办理储蓄、汇兑及代理业务之外，还同时办理个人贷款等资产类业务，欧美国家中以法国较为典型。目前单一制经营模式以日本为代表，其将邮局吸收的资金通过信托基金局交给“二行九库”（“二行”即日本开发银行和日本进出口银行，“九库”指国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、小企业金融公库等）等政策性金融机构使用。我国在《邮政储蓄章程》和《邮政法实施细则》中对邮政储蓄规定为不从事贷款类资产业务的单一制模式，但与邮政的经营、财务核算、费用列支实行业务混合。
2.邮政储蓄资金在中央银行分支机构缴存或转存，集中总行统一支配，价格由中央银行决定与调适。
邮政储蓄资金的投向和价格是关系邮政储蓄资金安全性与收益的重要因素，与其他国家做法不同，新中国从一开始构建就确定邮政储蓄资金的去向是中央银行，资金计价标准包括利息及手续费。邮政储蓄与中央银行的资金关系与价格确定经历了三个发展阶段：第一阶段为1986--1989年底，实行资金全额缴存制，即邮局逐日向当地人行据实缴存资金，人行除承担拨付邮局计付储户的存款本息外，并按协议每季支付邮政储蓄存款日均余额0.2%的手续费。第二阶段为1990年初——1997年，为了有利于邮政储蓄的长期稳定发展，加强资金的核算与管理，将邮政储蓄资金缴存人民银行改为转存人民银行，实行资金转存、比例分配制。即邮局在当地人行直接开立长期与活期存款账户，按邮政储蓄总余额的93%与7%（1996年5月以后改为80%和20%）核定长短期存款的比例权数，长期存款按季计息，活期存款按年计息，人行向邮政储蓄机构停止提供备用金和计付手续费。第三阶段从1997年12月21日至今，实行资金转存、统一账户制。即邮政储蓄资金仍然全额转存，对开立在人行的长期与活期存款两类账户进行合并，不再区分比例，统一按季计付利息。在各个时期，邮政储蓄资金的缴存和转存业务均在央行的各分支机构发生，资金动用权则集中于总行。
3.邮政储蓄资金成为中央银行基础货币的构成部分。
我国邮政储蓄资金的使用与其他国家有较大的差异，如法国邮政储蓄资金运用主要是通过国家信托局进行委托投资而获取收益以支付储户利息与管理费用等，日本邮政储蓄则类似于欧美国家的储蓄机构，它将邮政储蓄资金通过国家信托局交付“二行九库”政策性金融机构获取投资利益。按照信贷资金管理办法的规定，我国邮政储蓄存款属于中央银行的资金，直接列入中央银行资产负债表的来源方，与财政存款、机关团体部队存款、法定准备金、支付准备金、流通中货币等共同组成基础货币，在中央银行的支配下发挥扩张或收缩货币供应量的重要作用，将邮政储蓄归属基础货币，有利于中央银行控制信贷规模、抑制通货膨胀。
4.邮政储蓄机构接受中央银行业务监督与管理。
按照金融机构管理条例的有关规定，人民银行对邮政储蓄机构实行不完全的金融监管，监管内容主要包括市场准入、业务合规性稽核检查等，但对高级管理人员的任职资格未作报批要求，对其财务状况难以监控，实际监管处于半游离状态。
在这样的制度安排下，近年来，尤其是1996年以来，我国邮政储蓄金融实现了超越常规的发展，1996--1998年末邮政储蓄存款额分别达2147、2646、3202亿元，增幅分别达32.84%、23.25%、21.03%，分别超出全国平均发展速度3、3.11和5.63百分点。1999年末邮政储蓄余额3816亿元，余额市场份额已达6.4%，净增额市场占有率为9.9%。2000年6月末，全国邮政储蓄存款余额达4283亿元，仅次于国有商业银行而位居第五，全国邮政储户多达1.2亿户，邮政储蓄从业人员达数10万人。业务上除邮政储蓄外，还开办了代发工资、代售代兑国债、代办保险、代收电话费、代收取水电取暖费与代收INTNET费等多种代收代付业务，又相继开通了异地存取业务、单间营业厅等家庭服务，同时，还加大了对邮政储蓄的科技投入，逐步实现了业务处理电脑化，推出了全国邮政金融计算机联网系统技术改造工程——“绿卡工程”，在1998年底实现了全国范围内的邮政储蓄存款通存通兑。在邮政储蓄超常发展的背后，既有加大资金投入、增设营业网点、改善服务硬件的作用，也有广大邮政储蓄职工积极揽存、优质服务的努力，除此之外，来自货币当局制度安排方面的影响也不可忽视。
二、对邮政储蓄制度安排的审视
在邮政储蓄金融的发展过程中，我国经济金融生活的各个领域都发生了重大变化，但由于种种原因，货币当局对邮政储蓄制度安排却未及时跟进调适或调适力度不够，具体体现在以下方面：
（一）邮政储蓄资金价格即在人行转存款利率确定不合理，与金融同业形成巨大级差。
邮政储蓄业务开办后，人民银行根据经济金融运行的阶段性特点，对其缴存或转存资金价格虽然做过一系列的调整，但转存利率高企、计息方式不合理的特征在近几年越来越明显。从对邮政储蓄缴存或转存的定价思路来看，邮政储蓄资金的合理价格即转存利率的计价基础，主要应包括实际对储户支付利率和场地、设备、工资、税金及其他费用平均分摊到单位金额的手续费率，而且完全不必考虑资产风险的分担与预提。具体参照价格水平有五个：
一是金融同业的平均付息率和综合成本折算手续费率。对工行湖北省分行1999年的储蓄真实性检查结果表明：目前居民储蓄存款结构有一定的趋同性，即活期比重约占20-30%，定期比重约占70-80%，其中定期存款中一年期整存整取比重一般也为70-80%。经济发达地区的定期存款占比更低，且有进一步降低的趋势。如广东省1998、1999和2000年4月末定期存款的比重分别为67.9%、63%和61.6%（《金融参考》2000年第七期）。据此测算，目前金融机构的储蓄综合付息率一般为1.9%-2.2%之间。另据对商业银行部分储蓄网点的测算，如果将全部综合成本折算后摊人，根据人均吸储额度的不同，增加综合付息率平均不超过0.65-0.8个百分点。两项之和约为2.55-3%。
二是同业拆借资金的市场价格。1999年全国银行间同业拆借和债券回购的加权平均利率分别为3.07%和3.04%。据对全国银行间同业拆借中心交易系统2000年7月份资金交易价格的统计分析，国债回购加权利率、同业拆借资金加权利率分别为2.365%和2.363%，比6月份下降0.63和0.38个百分点。上海、深圳证券交易所近期（8月11日）国债市场各券种的平均内含收益率最高为3.82%（9704券），当日盘中各回购品种的平均收盘利率水平按收盘价计算仅为2.83%。（《金融时报》）
三是国债发行价格。今年以来财政部发行了7次国债，其中凭证式两期，两年期、三年期、五年期年利率仅分别为2.55%、2.89%和3.14%，到期后一次还本付息；发行记账式五期，付息方式为逐年计息，票面利率最高标准也仅为3.14%。（《中国证券报》）
四是央行资金运用价格。理论上这应是人民银行确定邮政储蓄资金价格的最高限，目前人民银行对金融机构的最高利率——一年期贷款利率水平仅为3.78%，低于邮政储蓄转存利率4.6008%的水平。
五是邮政部门的兑超资金价格。现行政策规定对邮政汇兑兑超部分即邮政部门占用的央行资金，央行仅按对金融机构贷款的最低档次利率（20天以内再贷款）3.24%计收利息，低于转存款利率1.3628个百分点。
从实际执行情况可以看出，邮政储蓄转存利率长期过高的态势十分突出，以1999年6月10日—12月21日期间最为明显。1999年6月10日利率调整时，央行对邮政储蓄存款转存款支付名义利率为5.922%，比金融机构准备金利率高3.852个百分点；与金融机构对居民的中长期（1-3年期）住房贷款利率相当；比居民储蓄存款的五年期零存整取、五年期整存整取分别高3.04和3.67个百分点；比邮政汇兑占用人民银行的资金利率高2.68个百分点。目前邮政储蓄转存款利率为从1999年12月21日起执行的4.6008%，虽然下调1.3212个百分点，仍然处于十分不合理的状况（如表所示）。
邮政储蓄转存款利率与相关利率比较表
单位：%
1996年 1996年 1997年 1998年 1998年 1998年 1999年
5月 8月10月 3月 7月 12月7月
一、金融机构在人行的存款利率 准备金 8.828.287.565.22 3.513.242.07
备付金 8.829.927.02
20天 9.009.008.556.39 5.224.593.24
二、人行对金融机构的再贷款利 3个月 10.089.728.826.84 5.494.863.51
率6个月 10.07
10.179.097.02 5.585.043.69
1年 10.98
10.629.367.92 5.675.133.78
三、金融机构贷款利率
1-3年 13.14
10.089.369.00 7.116.665.94
四、个人住房贷款利率 --- 7.92 6.936.395.85
活期 10.98
10.621.711.71 1.441.440.99
五、居民储蓄存款利率 1年期 13.147.475.675.22 4.773.782.25
整存整取
六、邮政储蓄转存款利率活期
4.174.17
5.9227.452
7.2186.6429 5.922 (目前
长期 10.53
10.534.6008)
邮政部门年收益率
9.5844 9.584
7.6638 7.458
6.81 6.0548 4.6808
加权
加权
2.对邮政储蓄按季计息，形成名义利率与央行实际年付利息利率即邮政储蓄实际年收益率之间的级差，进一步加剧了资金计价的不合理。现行储蓄利率政策规定：邮政储蓄定期存款到期利随本清，一次计付；活期按年计息，定期结转。而人民银行对邮政储蓄机构则按其转存的整个余额按季结息，全年累计对其本利和结息四次，相当于计付复利，提高了实际付息率。以一年期邮政储蓄为例，目前储户在邮储机构存款，一年期满后，邮储机构只按2.25%计息并代扣利息税。而邮政储蓄转存款名义利率为4.6008%，人行在一年中实际计付邮储部门利息四次，实际年利率为：[(1+N/M)[M]-1]=[(1+4.6008%/4)[4]-1]=4.6818%（其中N为名义利率，M为复利次数），比名义利率高个0.081个百分点，形成利率级差，加重人行财务负担；
3.与人行再贷款利率形成倒挂。自1996年4月1日停止保值储蓄后，人民银行再贷款利率与邮政储蓄转存款利率的比价关系经历了一次逆转，银传(1998)12号文规定从1997年12月21日起邮政储蓄不再划分活期、定期比例，实行统一的邮政储蓄转存款利率，当时规定的转存利率为7.452%，低于人民银行对金融机构20天以内再贷款利率1.098个百分点。但1998年3月25日再一次调低利率时，邮政储蓄转存款利率由7.44452%调低为7.218%，仅下调了0.234个百分点；而人民银行20天以内、3个月以内、6个月以内再贷款利率却由8.55%、8.82%、9.09%分别降低到6.39%、6.84%和7.02%，分别下调了2.16、1.98和2.07个百分点，整体水平已低于转存款。此次下调利率后，仅一年期人行再贷款利率7.92%高出转存款利率。1998年7月1日，邮政储蓄转存款利率调整为6.6429%，已高出同时执行的一年期人行再贷款利率0.9729个百分点，从此以后邮政储蓄转存款利率与央行资金运用最高价格倒挂的局面一直没有得到扭转。
目前邮政储蓄名义转存款利率4.6008%（实际收益率4.6808%）与央行资金运用的最高利率3.78%倒挂0.9006个百分点，换言之，中央银行自己确定的价格是：即使将吸收的3816亿元（2000年年初数）邮政储蓄资金全部以最高利率水平贷出，到年末人民银行倒贴利息也要高达34.37亿元，实际上支出更多。在央行已大幅下调法定准备金率、对商业银行取消贷款规模限制的背景下，制定并维系邮政储蓄转存款的倒挂利率，导致了一个令人费解的事实：央行一方面放弃了对可赢利的巨额基础货币（包括法定存款准备金比例降低而释放的部分、机关团体存款和财政预算外存款）的控制，另一方面却在用高出市场价格近一倍的价钱、不惜工本地来向一家特殊的储蓄机构标购一部分基础货币。从中不难发现中央银行货币政策调控措施中的不一致性和利率确定的不合理性。
（二）在一定程度上分割了地方尤其是农村金融资源，削弱了金融支持农业的应有力度，加剧了农村区域的金融不公平竞争。
随着国有商业银行进一步深化改革，在县以下逐步收缩机构，农村金融资源已主要向邮政储蓄机构和农村信用合作社集中。1999年末，邮政储蓄存款中农村部分已高达1262.68亿元，当年新增183.72亿元。
（三）货币政策具体措施的不当安排，加大了金融监管的艰巨性。
不合理的邮政储蓄转存款价格所产生的无风险高额收益，助长了邮储部门的套利行为，为邮政系统提供了大量的就业机会，成为各级邮政机构竞相追逐的目标。不合理的制度安排首先导致邮政储蓄独享金融体系中的最惠待遇，打破了金融业的有序竞争的公平合理性；其次加重了人民银行和中央财政的财务负担，蚕食了财政收入；再次，成为部分邮政储蓄违规吸收存款的直接诱因。在金融机构资金短缺时，部分储蓄机构直接或间接地进行信贷操作，一是直接或联合金融机构发放贷款或拆借；二是以邮政储蓄资金做抵押取得金融机构的贷款支持进行其扩建、新建邮电设施；三是直接采取表外账务处理，违规进行第三产业经营，如购债券、炒股等。在转存利率高企时，为了套取人行利差，邮政储蓄管理机构采取了人行明令禁止的错误做法，下达邮政储蓄存款指令性计划并与员工待遇挂钩。如江西省邮政部门2000年下达邮政储蓄业务收入计划3.13亿元，存款余额净增计划36.2亿元，目标46.2亿元，增幅达46.56%，大大超过了当地经济增长和居民收入增长水平，迫使基层邮政储蓄机构一方面将收取的邮政汇兑资金及其它邮政资金强制性的转入储蓄存款，出现兑超则占用央行低息资金；另一方面违规揽取对公存款转入储蓄，甚至采取不正当的手段以“贴水”高息揽存或以高额手续费、电信优惠等方式变相高息揽储，严重扰乱了金融秩序。
由于邮政储蓄业务单纯、在金融体系中的份额不大，长期未能引起货币当局监管部门的重视，对其往往停留在事后管理上，缺乏一种事前、事中与事后相结合的监管机制。在制度规定上，人行的金管、会计、计划等职能部门都负有对邮政储蓄监管之责，但实际上都难以真正将其纳入金融监管范畴，会计部门仅满足于对报表进行表层次的柜面监督；金管部门只注重对机构的审批，极少开展合规性的稽核检查，其监管对象邮政储汇局长未纳入金融机构高级管理人员范围，且各级储汇局长在邮政局承担的责任与其实际权限不对等，《金融违法行为处罚办法》制约不到邮政部门负责人；计划部门则着眼于表面上利率政策的维护，限于邮政、邮储混合核算经营费用的财务体制，对邮政储蓄在新形势下的违规手法难以深入研究查处。邮政储蓄机构违规行为的愈演愈烈，不断增加着金融监管部门的工作压力和实施监管的艰巨性。
三、对邮政金融政策安排的思考与建议
通过以上分析，笔者认为，对邮政储蓄金融政策的不当安排中暴露出值得深思的问题至少应给我们带来以下启示：
1.经济金融形势变化后，应对原有的金融制度安排作出评估与检讨，迅速采取调适改进措施。具体到邮政储蓄制度安排，针对“邮政储蓄资金是否纳入基础货币”、“邮政储蓄资金按实际、按市场价、按同业价”、“邮政储蓄资金的去向”等问题作出的不同取舍，现设计的四种调适方案如下：
一是恢复邮政储蓄对人行的缴存关系，按实际利息支出计价并合理计付手续费。这一思路内容包括：邮政储蓄资金仍然归属中央银行，恢复开办初期邮政储蓄全额缴存人行的关系，使邮政储蓄机构真正代办储蓄。其吸储资金逐日（月）缴存当地人行，邮局计付储户的本息可按月（季）据实列支，报当地人行审核后予以弥补，或者采取按月（季）预提邮政储蓄到期本息，报当地人行审核后予以拨付，如遇利率调整，由人行拨付利差，同时人行按邮政储蓄存款平均余额计付邮政储蓄手续费，手续费标准经调查研究试点测算后由财政部核算而定。其优点在于：符合邮局代办储蓄的初衷，有利于人行加强对邮政储蓄的宏观调控，真实反映我国邮政储蓄业务情况；有利于减少现行邮政资金储蓄高额利差，保证金融竞争的公平。缺点是手续比较繁琐、计算比较复杂，手续费计提的标准易产生争议；对解决农村信用合作社和政策性银行资金来源问题未予考虑。
二是维持现行资金转存关系，央行合理确定邮政储蓄资金价格。内容主要包括：一方面制定科学合理的邮政储蓄资金价格水平。确定邮政储蓄的转存款利率，既要考虑与其它金融机构存款利率的级差，又要考虑与邮政汇兑兑超利率的一致性，同时还应考虑因按季计息造成的名义利率与实际利率产生的级差，所以，人行支付利率与邮政储蓄机构对储户支付利率的整体级差幅度宜控制在1-1.2个百分点以内，目前的转存款利率至少存在1-1.2个百分点的降息空间；应赋予基层人民银行对辖内邮政储蓄转存资金的使用权，规定各级中心支行有权对本辖区的农村信用合作社在邮政储蓄转存款额度内，自主发放再贷款，进一步协调执行货币政策与金融监管的关系。
另一方面加大对邮政储蓄机构的监管力度。在市场准入上应关注法人资格、控制机构数量、讲求网点的合理布局，遵循与其他金融机构同等的可监管原则；在会计监控上除要求邮局提供邮政储蓄统计快报、邮政储蓄月报等会计报表外，还要加强对其现场检查工作，防范与化解金融风险。这一思路实施比较简单快捷，但邮政储蓄资金定价随着时间变化须不断调整。
三是改变邮政储蓄资金归属，将其以合理价格划归农村信用合作社和政策性银行。这种思路是借鉴日本模式，彻底改变现行资金缴存或转存人行的作法，使邮政储蓄资金退出基础货币的范畴，要求县及县以下邮政储蓄资金按人行确定的利率转存农村信用合作社，城市邮政储蓄资金转存政策性银行，由农村信用合作社或政策性银行对其计付利息和一定的手续费，人行通过存款准备金等金融监管手段予以间接控制。这一改变既有利于缓解农村信用合作社和政策性银行资金来源匮乏的矛盾，有利于提高邮政储蓄资金的使用效益，进一步启动内需、支持地方经济发展，又有利于减轻人行监管难度与财务负担，消除当前邮政储蓄不正当竞争行为产生的经济基础。这一思路依然存在着计价标准的合理化问题。
四是建立邮政储蓄银行，邮政储蓄资金价格由市场决定。这种思路是指借鉴欧美国家邮政金融发展模式的成功经验，将邮政储蓄机构改造为与其它金融机构同等地位的邮政储蓄银行，经营储蓄、汇兑和代理业务，但不开展贷款业务，与邮政业务分离核算，实行银行化经营、自负盈亏、自求平衡，其组织的储蓄资金在向人行缴存法定部分后，其余部分购买国债或进入全国货币市场实行资金的自由买卖。这一思路将邮政储蓄资金排除于央行基础货币之外，与央行切断资金关系，恢复邮政储蓄资金与其他金融机构组织闲散资金的同等性质，将其定价即利率的最终决定引入市场导向机制，亦可合理解决邮政储蓄资金定价问题，同时为加强金融监管、规范其经营行为创造了条件，不失为提高我国邮政储蓄机构经营效率、恢复金融市场竞争公平合理的可行思路。
2.当前中央银行集货币政策制定实施和金融监管职能为一身，对邮政储蓄转存款利率的决定属于货币政策的范畴，却对金融秩序和金融监管工作产生着重大影响。当前基层实际工作中还有许多方面面临同样的矛盾，如对支付暂时困难的金融机构监管与救助的具体操作问题。因此，应在决策层面建立内部协调机制，防止具体操作措施使两大职能的政策效应抵消；
3.进一步加大央行制定与实施货币政策的独立性和对货币政策措施决策依据的信息披露程度。对影响决策的盯住参数和其他计算依据、推导过程过度神秘化，含糊其辞或秘而不宣，将加大决策结果中长官意志和随意性的可能，进而削弱货币政策制定与实施的独立性。加大货币政策制定实施程序的信息披露程度，有利于各个经济部门根据一定时期经济综合指标的变化作出合理预期，提高经营行为的提前性和自觉性，有利于促进央行不断加强对经济金融运行态势的理性分析与量化研究，进一步树立稳健务实、崇尚科学的社会形象。
4.在中央银行货币政策作用不断加大的趋势下，建立货币政策措施实施效应的跟踪反馈机制，对确保货币政策决定的科学性具有特别重要的意义，对此作出制度性的设计和安排，将进一步增加央行制定和实施货币政策的权威性和公正性。在当前状况下，由于货币政策委员会的委员构成具有一定的代表性，能够在相当程度上综合反映各有关经济管理部门的意见，因此有货币政策委员会及所辖机构担当这一职责比较适合。应加大货币政策委员会的决策咨询作用，由其组织和选聘央行体制以外的金融专业人士定期与不定期地提出研究分析报告，或由其资助对相关问题的课题研究，根据需要和可能责成央行有关当局作出政策诠释。具体形式可以是质询式，要求提交回复报告，必要时可要求举行专题听证会。
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