国有经济布局的战略调整必须系统进行，本文主要内容关键词为：国有经济论文,布局论文,战略论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“要从战略上调整国有经济布局”，是江泽民同志在中国共产党第十五次全国代表大会报告中新提出的调整和完善所有制结构、加快推进国有企业改革的重要举措，其意义重大而深远。
一、进行系统战略调整的必要性
现在已经看得比较清楚，要搞好国有企业改革，不仅要解决好企业层次上的管理体制和经营机制方面的制度缺陷，更为重要的是要解决好整个国有经济布局严重不合理和功能严重错位的深层次矛盾。我国国有经济布局方面的突出问题是过于分散，几乎占据了国民经济各个行业和领域，包括本可不由或不应由国有经济经营的领域。这种状况是在传统计划经济体制下形成的。在那种体制下，国有经济进入的行业和领域越多，国有企业办得越多，指令性计划就越能落实。从表面上看，国有资产分布广泛，国有经济无所不在；实际上这种国有经济遍及一切行业和领域的“大一统”格局，既不符合社会主义初级阶段生产力发展水平，也不适应市场经济的要求，极大地削弱了国有企业的竞争力，限制了国有经济优势的发挥，对加强国有经济主导作用和提高国有经济整体质量都十分不利。
要从根本上改变传统计划经济体制下形成的国有资产配置分散化以及国有资产在行业、企业之间的分布结构与市场经济条件下国有经济的应有功能错位状况，就必须从战略上调整国有经济布局。所谓的“从战略上调整国有经济布局”，包括三个方面的涵义：一是整体性的调整，而不是局部性的调整；二是主动性的调整，而不是被动性的调整；三是注重质的提高的调整，而不是追求量的扩张的调整。通过国有经济布局的战略性调整，着重解决国有资产配置结构性矛盾，实现国有资产从小型企业到大型企业、从低效企业到高效企业、从一般竞争性行业和领域到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的集中，使国有经济在整个经济体系中占据“制高点”的位置，增强国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质，发挥国有经济的主导作用，开创国有企业改革和发展的新局面。
问题的关键是如何从战略上调整国有经济布局？国有经济布局是由国有资产配置的行业结构、企业组织结构和区域结构等构成的三维系统。在国有经济布局战略性调整的过程中，必须把这三者有机地结合起来才能奏效。换句话说，就是要系统地进行国有资产配置结构的战略调整。
二、国有资产的行业结构调整
国有资产的行业结构调整要以强化国有经济主导作用为出发点和归宿，切实改变国有资产分布过度分散的状态，促使国有资产相对集中，“国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”
在国有资产的行业结构调整实践中，首先要弄清楚的一个问题是哪些行业和领域适合于国有经济发挥作用。国民经济活动的行业和领域通常可以概括地划分为公益性、基础性行业与竞争性行业等两大行业和外部经济领域与内部经济领域等两大领域。经济理论和实践表明，公益性、基础性行业和外部经济领域大多属于“市场失灵”的行业和领域，是国有经济具有比较制度优势的行业和领域，国有经济在这些行业和领域中能够较好地发挥作用；同时又是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济在这些行业和领域中必须占支配地位。因此，公益性、基础性行业和外部经济领域是社会主义市场经济条件下国有资产配置的主要行业和领域。当然，这决不是说除了公益性、基础性行业和外部经济领域外，国有经济就必须从其他的行业和领域中完全退出来。事实上，在某些竞争性行业，出于经济和非经济的原因，国有经济未必绝对没有进入的理由。
从我国的实际出发，国有资产的行业结构调整基本框架是：
对于公益性、基础性行业和外部经济领域，主要包括邮电通讯、铁路、航空、电网、城市煤气与自来水和重要有色金属采掘与冶炼以及金融等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济应当占支配地位，国有增量资产要重点投向这些行业和领域，国有存量资产也要重点围绕这些行业和领域进行流动重组、优化配置。当然，现代经济的发展也表明，很少有哪个行业是绝对垄断性因而绝对不能开展竞争性经营，也很少有哪个领域的“外部经济性”完全不可能通过某种方式实现“内部化”。换句话说，很少有哪个行业或领域只能由国有经济经营而一定不能由非国有经济进入。所以，即使对某些公益性、基础性行业和外部经济性领域也可以有条件、有选择地让非国有经济（包括外资）进入，但是必须保持国有经济的控股地位。
对于某些对整个经济有带动效应或关联效应的竞争性行业，如电子、机械、材料工业以及重要生产资料和消费品贸易业等，国有经济不宜完全退出，而是要有计划、有步骤地组织行业内国有资产从小企业到骨干企业、低效企业到高效企业的集中；与此同时，要在国有资产重组的过程中将一部分国有资产转移出去，缩减国有经济在这些行业中的规模，降低国有经济在这些行业中所占的比重。
对于其他一般竞争性行业，总的原则是不再投入国有增量资产，现有的国有存量资产通过产权转让等各种方式与非国有经济进行置换，由此收回的产权转让收入集中投入到国有经济必须进入和占支配地位的行业和领域中，有所为有所不为，集中力量，保证国有经济起主导作用。
三、国有资产的企业组织结构调整
国有资产的企业组织结构调整要以强化国有经济竞争实力为出发点和归宿，着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。
（1）抓好大的
所谓“抓好大的”，就是要集中力量搞好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大型企业。总结国有企业改革的经验与教训，在“抓大”的过程中应当着重解决好以下几个问题：
首先，要准确把握“抓大”的内涵，既要考虑企业的规模要求，更要注重企业的产业定位，选择少量有一定规模、有较高素质、又肩负全国支柱产业、重点产业和高新技术产业发展战略任务的骨干企业，在一个相对小一些的范围和相对高一些的层次上“抓好大的”。“抓大”也要防止急于求成和不切实际地追求高指标，不要层层“抓大”、硬拼凑“大”，避免堕入“抓大”的误区。
其次，要按照“优势互补”的原则，有重点地引导和促进国有企业以名牌、名厂为龙头实行“强强联合”，可以是横向的联合，也可以是纵向的联合，还可以是混合式联合，以加快国有资本的集中，推进规模经济，形成一批具有规模经济优势或适度垄断优势的大企业大集团，迅速提高国有资本的集中经营度，增强国有企业在国内外市场上的竞争实力与能力。
第三，要按照“优胜劣汰”的原则，积极鼓励在市场竞争中成长起来的优势企业兼并负债率高、经营困难、但是没有完全失去生命力的企业，对其有效国有资产进行“剥离”、重组引导国有资产从劣势企业向优势企业集中，变不良的、低效率的要素组合为优良的、高效率的要素组合，减少国有资产的损耗，在较短时间内形成新的生长点；而对那些长期亏损、资不低债、扭亏无望的国有企业，则按法定程序实施破产清算，从物质形态看难免损失部分国有资产，从资本经营的角度看实际上是堵住了国有资本亏损的“无底洞”，有利于提高国有经济的整体素质和整体经营业绩。
第四，要按照“三个有利于”的原则，引入非国有经济特别是非公有经济参与部分国有企业资产重组，迅速扩张国有经济可支配的资本总量，提高企业和资本运作效率，进而提高国有资本对国民经济控制能力，在更大范围内发挥其对国民经济的主导作用。更为重要的还在于引入非国有经济特别是非公有经济参与国有企业资产重组，实际上就是要对国有企业进行股份制改造，在国有企业内部引入企业产权的自然人所有者，从根本上解决好国有企业产权主体虚位的问题，进而把现代企业制度的建立落到实处。
（2）放活小的
所谓“放活小的”，就是要放开搞活量大面广的国有小型企业，使之寻找更为适应自身经营和发展的灵活方式。“放小”是推进国有企业改革的重要措施，是解决当前改革和发展中许多难点问题的重要环节。
放活国有小企业，不能理解为放开不管，更不能理解为放弃了之，而是有着丰富的内容，实际包括以下三个方面的工作：
一是国有小企业的产权重组。产权重组调整的对象是企业产权，通过企业产权的流动和转让，分解或变换企业产权主体，或者是由原来的国有出资者变为非国有出资者，或者是由单一的国有出资者变为国有、非国有多个出资者，实现企业产权主体的重新选择和组合。
二是国有小企业的企业重组。企业重组调整的对象是企业本身，通过企业之间的产权流动、整合，改变企业组织形式，优化企业组织结构。企业重组是要素再组合的一种手段和有效途径，主要有以下几种方式：（1）合并重组，指两个或两个以上小企业合并组成新的企业， 实现集中生产和规模经营；（2）联合重组， 指几个小企业与大企业联合形成专业化生产经营的企业群体，构建大中小企业合理分工的格局，引导小企业实现从“小而全”、“小而散”转变为“小而专”、“小而精”、“小而特”；（3）兼并收购重组， 指一个或几个小企业被大企业或企业集团吞并，形成规模经济，促进公司化、集团化发展；（4 ）破产重组。
三是国有小企业的资产重组。资产重组调整的对象是企业的实体资产，通过企业存量资产的流动和重组，促使企业存量资产在全社会范围内的重新组合和优化配置。资产重组是实现国有资产从小企业向大企业、从劣势企业向优势企业集中的一种经济机制和手段。
有必要强调指出的是，在国有资产的企业组织结构调整过程中，无论是“抓大”，还是“放小”，都要把握好以下几点：
首先，国有资产的企业组织结构调整要与发挥企业和政府两个方面的作用结合起来。对国有企业实施战略性改组，是企业行为，市场行为，不是政府行为。要明确确立企业的主体地位，充分发挥企业的积极性和主动性，由企业根据市场和自身发展的需要，按照市场经济的规则和自愿的原则实施联合、兼并、重组。与此同时，也要看到，在目前国有资产管理与经营体制呈条块分割状态。国有企业资产缺乏真正负责的主体、市场发育还不充分情况下，政府的介入是必然的，也是必要的。政府的作用主要表现在从规划、指导、协调、监督、服务入手，为企业组织结构调整排除各种体制的和利益的障碍，创造良好的必要条件与环境。
其次，国有资产的企业组织结构调整要与企业制度创新结合起来。要在企业组织结构调整过程中积极探索适应社会化生产和市场经济要求的国有企业组织形式，将传统国有制改造为现代公司制，除极少数特殊企业外，尽可能做到股权多元化，真正解决所有权、经营权、监督权的合理分离和协调问题，避免复制或强化旧的企业体制。
第三，国有资产的企业组织结构调整要与深化国有资本运营体制改革结合起来。国有资产的流动、重组和交易的过程实质上就是国有资本运营的过程。要大胆探索国有资本运营的有效途径，建立完善的国有资本运营体系，健全有效的国有资本运营机构，促进国有企业资本规模的迅速扩张，降低国有企业资产重组的交易费用，最大限度实现国有资本的保值增值。
第四，国有资产的企业组织结构调整要与企业债务重组结合起来。在企业重组过程中，对于重组前所形成的企业债务，原则上必须由重组后的企业承担。这样做也可能导致新的问题，即重组后的企业负债率仍然过高。解决这个问题的办法是在债务结构基本合理的基础上对债务进行分解，按照能够保证重组后企业运营的负债率（比如可将基准资产负债率为50%）将一部分资产负债额划转重组后的企业，超出该标准的债务本息进入国有企业资产债务托管机构，以确保重组后的企业拥有较为合理的资本结构和全新的运营机制，既避免沉重的债务负担把重组后的新企业压跨，又避免借企业重组之名行逃债之实。
四、国有资产的区域结构调整
国有资产的区域结构调整要以改变区域间国有资产“大而全”、“小而全”、“低层次、雷同化、封闭型的配置格局为出发点和归宿，以存量结构调整为主、增量结构调整为辅，最大限度地提高国有资产经营效益和投资效益。
在存量结构调整方面，关键是要以重点项目、名牌产品和骨干企业为依托，围绕建立新型的以水平分工为主、垂直分工为辅的区域产业分工协作体系，下决心打破地区分割和封锁形成的行政壁垒，转变追求门类齐全、自成体系的发展观念，组织区域化的经济联合，鼓励和引导国有资产跨地区流动和重组，充分挖掘国有存量资产经营潜力，提高国有存量资产经营效益。
在增量结构调整方面，要根据区域经济发达程度和资源条件不同，科学合理确定国有增量资产的投向，引导重点行业国有资产的区域布局，对一些热点投资项目，通过招标方式确定项目布点；对一些重大投资项目，鼓励跨地区投资和联合投资，用好用活国有增量资产，提高国有增量资产投资效益。
以上三个方面，是从战略上调整国有经济布局需要着力解决好的主要问题，它们之间是密切联系、不可分割的，在实际工作中，应当而且必须使各方面很好地结合起来。
五、完善政策，搞好配套改革
为了切实搞好国有经济布局战略性调整，还必须进一步完善国有经济布局战略性调整的政策，推进国有经济布局战略性调整的配套改革。
完善国有经济布局战略性调整的政策，一是要完善产业政策，重点是完善产业组织政策和产业布局政策，根据经济长期发展战略和市场情况，不同行业的技术经济特点和资源特点以及国内外先进技术发展趋势，制订不同行业的最低经济规模标准，并将有关产业政策具体化到地区布局和对某些产业及市场的占有上，使国有经济布局战略性调整有据可依；二是要完善财税、信贷政策，重点是将现行企业所得税按隶属关系征收改为按比例共享。将现行贷款规模切块分配方式改为按产业政策对重点支持产业和企业配置资金方式；三是要完善发展大企业大集团政策，扩大授予重点企业集团核心企业经营和管理集团内部国有资产的范围，建立和健全重点企业集团母公司的法人治理结构，形成权力机构、经营机构和监督机构相互制衡的机制，扩大重点企业集团投融资权和对外经营权；四是要完善价格政策，重点是调整上游产品与下游产品之间，基础产品与制成品之间以及可替代产品之间的比价关系，适当提高部分紧缺能源、原材料的产品价格，创造有利于国有经济布局战略性调整的市场环境。
推进国有经济布局战略性调整的配套改革，最重要的是实行政企分开，特别是要把政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，切实把企业生产经营管理的权力交给企业；最必要的是建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，完善分层一体化、统一高效的国有资产管理体制和经营体系，保护国有资产的合法权益不受侵犯，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失；最现实的是健全和规范产权交易市场，力争在短时期内从无形发展到有形、从单一封闭式兼并发展到社会化兼并、从合同契约式交易发展到用电子自动报价系统进行拍买和净资产连续性竞价转让，并加强产权转让法规制度建设，培养产权经纪人专业队伍；最紧迫的是深化社会保障制度改革，建立政策性和商业性的社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度。
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