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中图分类号：D22；D621文献标志码：A文章编号：1009-1971(2012)03-0008-06
党代会是党内民主的核心和基石，党内民主的健康运行离不开党代会这一根本性的制度。近十年来，根据中共十六大、十七大报告要求，中组部在全国县(市)一级进行党代会常任制的扩大试行，一定程度上推动了党内基层民主的建设。党代会常任制体现的是党员在党组织中的主体地位，发挥的是党代会作为权力机关的关键作用，实现的是党内集体意志，其优越性是不言而喻的。但是，从目前党代会常任制试行的实际情况来看，还有不少的阻力影响其在县(市)一级的正式实施。一是党代会权力机关的转移必然涉及现行党内领导体制和制度的改革；二是目前党代会常任制是一种“扩大民主式”的试行，而不是“民主运行式”的试行，尚有不少问题需要厘清，既不能依据试行即时而“大胆转正”，也不能过分谨慎而长期滞于“试点求证”，应积极地向纵深和实践应用层面逐步推进。
一、党代会常任制试行的特点
中共十六大、十七大都提出了要扩大在县(市)一级试行党代会常任制，在新世纪的第一个十年形成了持续性地试行党代会常任制的高潮。在党代会常任制的实践探索中，逐步显现出三个明显的特点，即制度建设优先性、广泛的制度认同性、政治效用的多样性。
第一，制度建设的优先性。在十年的党代会常任制试行中，一个重要的成果是不断推进党代会的制度建设。其中有党代表的选举制度，党代会年会制度，党代表履职制度，党代会质询、评议制度等。这些制度建设是试点单位通过文本建设加上实践探索完成的。文本建设体现了党代会作为党内权力机关的本质特点，实践探索或许没有达到文本制度的预设程度，但基本形成了党代会常任制运行的机制。如果将这些制度总结上升到党内法规的高度在全国县(市)一级全面推行并认真加以执行，那么会出现由机制推动体制的变革。这种变革将改变过去先由体制改革推动机制变化的先后顺序，虽然是一种“逆向的选择”，但不失为一种较为优质的选择，其特点是渐进的、稳定的和可操作性的。
值得指出的是，党代会常任制制度建设的优先性是在中央整体推动下取得的。也就是说，虽然党代会常任制是在县(市)一级扩大试行，但是如果没有更高层级党组织的支持，制度建设的优先性是不能达到的。比如说2008年7月，中共中央发布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》规定了党的代表大会的代表要在任期内履职，发挥代表的作用。这个条例一方面直接规范了县(市)一级党代表履职的内容，同时也将各层级党代表的履职进行有机的衔接。在过去相当长的时期里，党代表并不像人民代表一样具有任期内履职的义务，只是在开会期间扮演其政治角色，一旦会议结束党代表的使命也基本完成，过去不同层级的党代表之间也是没有联系的。严格说来，这不能称其为代表，党代会也不能称为代议性的会议。所以，《暂行条例》不仅强化了各级党代表的代表意识，提高了党代表的履职能力，促进了党内民主建设，而且推动了县(市)一级党代会常任制试行单位的进程，并且还起到了试行单位和更高一级党代表履职的制度衔接。换言之，原先的党代会常任制试行是个封闭型的结构，只在县(市)一级以下进行，同一区域的更高一级的党代表倒可以不履职，不发挥任期作用。另外，县(市)一级的党代会常任制的试行对上级党委来说，并未形成实质性意义，既构不成动力也构不成压力，完全可以置身于事外。基层的党内民主搞得热火朝天，上一级党委体制、机制的运作一切照旧。《暂行条例》发布后，各级地方党委都制定了相应的实施细则，县(市)一级的党代会常任制试行中依托实施细则，将各级党代表的履职结合在一起，形成了较为系统的制度。
第二，广泛的制度认同性。站在一个广阔的历史视角，尤其对一个在经济快速发展的又是一党长期执政的政党来说，党内民主既是重要的执政资源，又是执政成功的基本保证。如果党内没有形成这样的政治共识，整合党内的力量就相当不容易，更遑论整合社会的力量。
党代会常任制是实现党内民主的制度安排和基本路径，其原理如同现代的代议制度，更准确地说，它就是代议制的一部分。毛泽东在建国初期称党代会是“党的国会”。因此，党代会常任制试行从一开始就获得了广泛的制度认同，在十年期间不断扩大，试行的数量十分明显。省级的县(市)一级不必说，直辖市的区一级试行数量也相当多，不少地方的乡镇、政府部门的局(行)一级试行的数量更是可观，无法统计。高校、医院、国有企业也在试行党代表常任制。
广泛试行的最大好处就是形成气候，增强制度的认同感。一项制度的实施，有两个必不可少的条件：一是制度本身的优势，即制度的有效性程度；二是人们对制度认识、认可的程度。相比十年前，党内对党代会常任制的认知程度可谓大大加强，这也是众所周知的事实。随着试行单位不断增多以及试行单位经验的广泛介绍，党代会常任制的制度优势也被人们所熟知和认同。
对党代会常任制认同感的增强，减少了实施这一制度的阻力。据调查，绝大多数党员、党代表对党代会常任制的制度优势是有清晰认识的，也希望利用这一制度优势改革目前基层党委决策体制和执行机制。如果说有阻力的话，倒是不少基层党委的领导干部认为，党代会常任制的施行可能会引起基层党委领导体制的无序甚至混乱，对经济发展不利。
第三，政治效用的多样性。政治效用是对政治合法性、有效性的检测，是一定的政治制度和措施的安排能够达到最大化效果。在党内，对党代会常任制的政治效用有着不同的看法，不同的政治层级和不同的政治角色，其看待党代会常任制的视角往往也不一样。只要基本方向一致，就不会因此产生内在抵触的张力，影响政治效用。
从高层来看，基层试行党代会常任制的政治目标是多样的。一是党代会常任制可以进行经常性的政治互动，以便在党的基层组织中形成党的干部与党员、党员与群众良好的关系，从而巩固党的执政基础；二是党代会常任制是一个可以依赖的机制，有利于党的基层组织作出正确的决策，从而减少个人集权、个人决策可能产生的政治腐败和经济损失，防止党的形象受损害、党的政治影响力被弱化；三是党代会常任制是可以选择的实践，基层党内民主的推进也为推进党内整体性的民主改革积累了经验。从地方党委来看，除了上述三个政治目标外，主要还有：一是无论是党员还是党的领导干部，能够在党内进行有序的政治意愿表达，同时也通过党代会常任制使群众有序表达自己的政治诉求和利益诉求，维护社会和政治秩序的稳定；二是通过党代会常任制，能够涌现出一大批被党员和群众拥护的党的骨干力量。党员是党组织的主体，党代会常任制能够体现党员在组织中的主体作用——使党组织的行为和形象体现大多数党员的意志和意愿，保障党员的权利。
因此，党代会常任制的制度安排能够满足党内不同层级、不同政治角色的政治愿望，即达到政治效用多样性。目前，在各地党代会常任制试行的实践中出现了不同模式，比如台州模式、罗田模式、雅安模式、宜都模式、吕巷模式。这些模式有不同的特点。台州模式的基础最扎实，他们有丰富的椒江试点作为基础，从十三大以后一直实行着党代会常任制。最大特点是试图把党代会建设成真正的权力机关，党内重大决策都要经过党代会的批准，这是实行党代会常任制根本制度的价值所在。他们曾经进行过取消常委会的改革，试图通过体制改革确立党代会常任制的机制运行。罗田模式的最大特点是将党委常委会领导体制转变为全委会领导体制，探索名副其实的“一人一票、票票等值”的党内集体决策机制。全委会领导体制是实现党代会权力机关地位的重要保证，也是向党内民主迈出的关键一步。雅安模式的最大亮点体现在党代表的选举中，党员干部和普通党员一样要参与党代表的选举，如果党内领导干部在党代表选举中落选，就意味着他再也没有资格担任党内领导干部，这种尝试在某种程度上能够真正体现党内的民意。雅安党代表选举的公开性、平等性、竞争性特点赋予了党代会常任制极高的制度价值。宜都模式则是在党代表质询制度上独树一帜。这一模式使得党内干部开始由向上负责转为向下负责和向党员负责的回归。吕巷模式理顺了党员、党代表、基层党委之间的联系通道，而党代会常任制则起到了制度平台的作用。这些模式接近了党代会常任制制度价值和制度核心的本质要求，也是这十年来以党代会常任制为主体的党内基层民主取得的重要成果。
二、党代会常任制试行加强了党内基层民主的力量
十年来，党代会常任制试行所取得的成果有些可以体现在外在的探索方法上，有些则体现在内在的成长力量上。外在的探索方法加强了内在的力量，内在的成长力量的产生同时又强化了外在探索方法的多样性和有效性。党代会常任制的试行在加强党内基层民主力量方面取得了成效，即加强了党代会作为权力机关的力量，在与人民民主同步发展中产生出竞争性的力量。
(一)增强了党代会作为权力机关的力量
无产阶级政党从诞生时起就重视党代会，尤其是列宁非常重视党代会常任制的作用，将党代会年会制作为党内民主建设的重要制度保障。在中国，中共八大将党代会常任制，作为一项制度写入党章，其初衷也是十分明显的。中共十二大后，围绕着是否要实行党代会常任制党内展开了讨论和争论。在中共十三大以后，十多个基层单位试行了党代会常任制。十六大报告和十七大报告都提出要在县(市)一级扩大试行党代会常任制。
党代会、全委会和常委会之间存在着“三圈”关系。从应然的关系来说，党代会是一个外圈，具有最大的权力能量，全委会处于权力的中圈，而党委常委会则属于权力的里圈。全委会和党委会所生成的权力是党代会常任制授予与委托的权力。在当前，党内权力结构正好是一个反向的权力“三圈”，党委会是权力中心，其次是全委会，最后是党代会。党代会是作为权力机关写入党章的，可见党代会的地位在理论上早已是一个解决了的问题。之所以它现在还是一个问题，主要是因为党章的意志和现行的体制之间存在着矛盾，而这个矛盾在目前似乎难以“调和”，既有历史的原因也有现实的因素。
中国共产党成立90周年以来，经历了两次合法性的斗争：第一次是取得执政地位的合法性，争取的方式是武装夺取政权；第二次是巩固执政地位的合法性，巩固的方式是发展经济、提高国民生活水平。在第一次合法性斗争中，不存在党内“三圈”的权力授予与委托，而是争取全国人民对共产党政权的合法性认可与支持，通过艰苦卓绝的斗争而非选举产生的领袖集团就处于整个党的权力中心，政党的成员和机构形成了支持这个领袖集团的政治支撑力。由于获得高度的政治信任，全国人民也成为支持领袖集团的政治支撑力。
然而，权力结构关系一旦颠倒了，就产生难以纠正的惯性。“文化大革命”的发生正是这样的结果。十年动乱后，中国共产党为巩固执政合法性进行了第二次革命，不同的是用“改革”一词替代“革命”。改革是党内权力中心自上而下发动的，而不是由国家权力机关授权与委托的。有些改革的重大决策虽经国家权力的同意，但是国家权力机关是在党的领导下进行的，其政治结构也是保证党的领导。不难看出，虽然中国共产党取得了执政合法性，但是在巩固执政合法性的第二次革命时，所采取方式与第一次如出一辙。改革是以权力中心代际接力的形式持续的，改革也是由第一代领袖集团的剩余精英组成第二代领导核心，又向下延续传承到第三代和第四代组成的权力中心发起的。它同样需要党内成员和党内机构的政治支撑力，以及全国人民的政治信任。
中国有几千年的集权制统治传统，政权延续一向不讲权源、不讲权力的授予和委托。固执的惯性始终或多或少地存在着，并且对国家和执政党的发展产生负面作用，正如有学者指出的，“在这权力过分集中的体制下，执政时间越长，党委‘一把手’权力集中的程度就越高；计划经济向市场经济转型的过程越长，权力的含金量就越重；不仅会加快腐败的几率，而且有加大离心力的可能。现在从中央到地方对这一‘总病根’的认识已经十分到位。但改革开放三十多年来，由于种种原因，我们始终未能解决好这一‘总病根’”[1]。
毋庸置疑的是，党代会常任制是解决“总病根”的良方之一，而十年来，党代会常任制的试行也使党代会权力机关的地位更加被人们所认识。很多经验和教训告诉我们：党内的重大决策唯有真正通过党代会或党员大会的讨论、审议和批准，才能少犯或不犯错误，才能经得起历史的考验。这不仅是对党组织负责，也是对常委会负责，更是对各级党的领导干部负责。尽管我们不能肯定在短时期能在县(市)一级全面实行党代会常任制，但是在基层党内民主中实现党章规定的党代会权力机关的地位应该为期不远。一旦乡镇党委书记实行直选，乡镇一级比党代会常任制更加前进一步的党员大会成为权力机关就在眼前。等到那个时候，县(市)一级党代会常任制也就水到渠成。
(二)在与基层人民民主同步发展中产生出竞争性的力量
十年来，在党代会常任制扩大试行的同时，基层民主的探索也在进行。其中以浙江和四川最为突出，浙江台州的党代会常任制成为全国县(市)一级试行的典范，浙江温岭的“民主恳谈”则成为全国基层协商民主的楷模。四川遂宁的步云乡进行乡长直选，四川雅安的雨城进行党代表平等、竞争的选举。党内外基层民主的实践难分伯仲，形成了令人鼓舞的民主景象。它们使得长期处于被领导和被治理的基层民主终于有序运转起来了。这同时也表明党内基层民主在实践探索中产生出很强的竞争性力量。
他们的经验包括三个方面：一是党代会权力机关的地位正在变得名副其实。党委向党代会报告工作，党内重大决策和决定需要党代会的批准。浙江台州椒江区曾经在党代会常任制的框架下，取消常委，减少委员数额，区委向代表通报工作，委员会决策实行票决制，甚至还对市委进行信任投票等。四川雅安充分发挥党代会大会的作用，为推动党员和党代表经常性地参与党内事务提供制度保证。按照“政治原则不突破，组织方式可探索，工作方式要创新”的工作思路，在扩大党代表的代表性和保证党代表在日常行权上大胆探索，制定了《代表大会工作办法(草案)》等等[2]。二是党内选举制度走向平等性和竞争性。浙江台州的做法是减少代表名额，划小选区，改变候选人的提名方式和实行竞争性的差额选举。湖北宜都实行党代表直选制。党代表全部通过自荐报名、竞选演说、差额直选产生，只要是党员，都有选举和被选举权，代表由党员差额选举产生。三是党代表既享有权利也要尽义务，履行好代表之职。从权利方面看，湖北宜都规定，代表在审议市委报告时，可以向市委及其工作部门提出询问，有关部门必须派负责人回答。代表可以参与重大问题的讨论和决策。代表向市委及其工作部门提出工作议案、建议、批评和意见，有关组织必须研究处理并负责答复。如果对议案办理情况不满，党代表有权提出质询。在浙江椒江建立了各片区党代表工作室，组织党代表论坛，举行党代表效能督查情况分析会。值得一提的是，在不少地方，党代表较多反映群众生活方面的问题，较少反映党内、党务工作存在的问题，其党代表的履职往往与人民代表有重叠性。而在椒江，党代表可以评议组织部门的工作，就组织工作和组织部门自身建设方面提出建议和意见。从义务方面看，党代表履职的尽责程度需要党员群众的认可。自2008年全国实行党代表任期内发挥履职作用以来，很多地方规定，党代表要向所在选区的党员述职，接受评议。
社会主义民主政治建设包括多方面内容，党内基层民主、基层民主，包括基层人民代表大会和基层群众自治，都是近阶段我们着力推进的社会主义民主政治的重要方面。它们之间产生竞争力量，无疑是一件可喜的事情。我们一直强调充分发挥党内民主在人民民主和社会民主中的示范作用，但是必须承认，公民对选举人民代表并没表现出普遍高涨的热情。而在这个时候，党内基层党代表的选举出现了新的探索实践，党的领导干部如果在党内代表的选举中落选，他自然无法再担任党内领导职务。这种选举如果在全国基层党组织普遍推行开来，基层人民代表选举、基层政府组成人员选举的进步是可以期待的。
三、合理调整党内权力结构。依靠组织和制度推进党代会常任制
党代会常任制试行是党内在基层组织层面的探索。这种探索到目前阶段需要调整和深化，以增强其动力，完善其机制。在县(市)一级应合理调整党内权力结构，在组织推动的同时，推广试行中已证明行之有效的做法，加强制度覆盖。
(一)合理调整党内权力结构
按照现有的领导体制，党委常委会是各级党委的决策机构，也是总揽地方全局的领导机构。虽然与党章规定的它是处理党委日常工作的职能很不一致，但是，在目前一个时期里要改变这种领导体制的可能性不大。常委会领导体制的突出优势就是分工明确、决策阻力小、执行效率高，以及对社会和政治秩序的调控能力强。当然，常委会领导体制的弱点也是明显的，如党委“一把手”权力过分集中、决策的民主性和科学性程度不足、现代科层制的“唯上”特征明显等。
党代会常任制的特点正好弥补了党委会的不足。其一，重大的决策权在党代会，“一把手”的一些人事权、决定权转移到党代会，可以克服权力过分集中的现象，重大决策的民主化、科学化程度也大大提高。其二，党代会的内在运行机制对党的领导干部进行严格而有力的内部监督，这是目前领导体制下纪委对党委尤其是党委常委会成员的监督所做不到的。其三，党代会调动的是绝大多数人的积极性和责任感，常委会激励的是少数人的积极性和责任感。对于一个政党、尤其是一个执政党来说，总是希望能调动多数人的积极性，激发多数人的责任感，这也是为什么要提出突出党员主体地位和保障党员权利的目的所在。
党委会的权力怎么才能有效、有序地转移到党代会，并保持党代会和常委会两方面的优势？逐步调整党内权力结构是关键。首先，要做实党代会常任制。党代会常任制的办公机构隶属于党委组织部门，这显然与党内权力机关的地位不相称。党代会常任制的办公机构必须从组织部门分离出来，成为县(市)一级党内法定的权力机关。党代会组成会议主席团，主席团成员包括党委常委会的组成人员，以及党代表中的人大、政协、工会、妇联、法院、检察院等党内各方面代表。主席团成员不驻会，实行委员会制，党委副书记兼任主席，专门负责党代会日常事务。原由常委会决定的重大决策和重要决定必须转移到党代会或全委会，要在党代会上通过的党内和地方的重要决策和决定都先由主席团进行无记名的投票。主席团成员票票等值，书记也没有特殊的高于主席团的权力。其次，县(市)纪委对党代会负责。纪委虽然依旧实行的是党委领导体制，但是要在党代会召开年会上作述职报告，并由党代表进行无记名投票。没有通过述职报告的，纪委书记必须辞职。第三，全委会成员的来源和功能要重新定位。目前的全委会成员基本上都是由同级地方党内重要的领导干部组成，他们的产生是根据党委常委会的提名并通过全委会选举。其实，全委会成员不一定都要由重要领导干部组成，这样做的结果只能是将全委会变成具有官僚资格特征的领导干部的机关而不是具有党内代表性的领导机关。因此，县(市)一级的全委会成员须由全体党代表选举产生，并对党代会负责。另外，在现有体制下，全委会的功能受到很大限制，必须赋予其在党内更大的权力，诸如党内重要干部的任免权、党内重要干部的调查监督权。这两项权力现在归党委常委会所有，在个别地方主要集中于少数几个人手中。
上述做法的好处主要是，对现有领导体制并不作很大的调整，但党内权力结构却可以发生很大变化，从而避免体制变化引起的不安和不适。
(二)依靠组织和制度进一步推动党代会常任制的持续发展
如果对党代会常任制的试行做深入细致的考察，就会发现没有各级组织、尤其是高层的推动，党代会常任制试行的范围比现在小、进程比现在慢，而且有些方面的探索也是不可能的。
依靠组织力量推动党代会常任制有两方面的优点和优势：其一，依靠组织力量，减少运行阻力和成本。组织之所以成为现代政治最重要的活动形式之一，主要在于其结构的能力和能量大大优于非组织的个体之和。对于中国共产党这样一个超大规模的组织来说尤为重要。目前，党员的人数已经达到8000多万，而且党员结构形成了“多代同在”的状况，这是指在中共党史上从来没有像今天这样好几代人同时属于这个组织的情况。作为不同时代的党员，代际之间的世界观、价值观、人生观必然存在很大的差异性，这既是客观事实，又是对党员、党组织产生极大影响的潜在因素。凝聚人数庞大的党员力量，依靠组织推动，不能不作为一个优先的、必要的选项和选择。其二，依靠组织力量，可以实现“规划性变迁”。有一种观点认为，民主是自然“长成”的，而不能靠人为“做成”。我们认为，从历史上看，民主的“长成”并非自然而然的，它可以是“依势长成”的，特别对于现代社会来说，经济上的迅速发展、社会结构的巨大变化、教育文化上的重要推动，都在根本上成就了民主的根基，因此积极因势利导地“做”、某种因素地“促”以及有意识地“育”的过程都是民主健康“长成”不可或缺的重要环节。邓小平同志在改革开放初期就指出，民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法；要在民主传统和民主基础薄弱的条件下比较有效地推进民主成长，就必须进行多方面的努力。
所谓“规划性变迁”就是按照党内民主优先发展、党内基层民主先行一步的规划，在党内基层试行改革，从而逐步实现自下而上的领导体制和组织体制的渐进性变革。领导体制变革的一个重要标志是党代会成为名副其实的党内权力机构，组织体制的变革则是党内基层领导人的产生经由全体党员的选举。领导体制和组织体制是互为耦合的关系。党代会成为党内权力机关，也就意味着领导人的产生权归属于全体党员。然而，这种变迁必须经过一个渐进过程，也毫无疑问地需要执政党组织有计划地推动。
除了组织推动以外，依靠制度力量推动党代会常任制也是根本性的长期性的任务。制度和组织生成合力，改变组织推动后成果消解和制度的虚置等待。依靠组织力量推动党代会常任制，其特征是制度的形成尚存一个空缺期。在党代会常任制的实践过程中，“组织”一般是通过强力推动的。组织推动的结果是要形成制度成果，而在这个初期，制度的内涵尚不清楚，只有通过不断实践，制度的内涵才能逐渐形成、清晰并且丰富起来。组织推动最后要落实到制度跟进，这样党内基层民主实践的巩固就有了初步的保障。而过去，这两个方面是脱节的，组织推进是一回事，制度跟进是另一回事。在组织推进下，党代会常任制在某一环节的实践探索有了一定的政治影响，却少见逐渐的制度跟进和覆盖，于是组织推动下形成的成果逐渐消解，创新的制度只能虚置等待。
当然，我们必须认识到，推动基层党代会常任制的持续发展根本还在于进行顶层设计，改变权力推动改革和权力滞后改革的两难困境。党内基层民主的推动力在组织，组织推动的力量一部分来源于层级的隶属关系，一部分出于党内成员的诉求。前者出于“命令—服从”的意识和职责要求，后者显示了党内民主改革的方向和趋向。但是在改革的初期，权力之手起着重要的作用，而随着民主的实践探索和发展，到了一定的阶段必然要颠覆权力来源，以保障一般公民和党员的权利为归宿。也就是说，用权力促进民主的初衷往往会造成民主削弱权力的结果。比如说，在两次全国党代会报告中，都要求扩大试行县(市)一级党代会常任制，各级组织也在着力推动。问题是，在实践过程中，党代会常任制试行的结果是，它要成为党内权力机构，成为名副其实的决策机构，而这将改变常委会决策体制，扩大党员和代表的权利，限制少数领导人的权力。虽然，这是党内民主发展的方向和最终目标，但显然这是和目前政治体制结构不一致的，也是不能互相兼容的。这样，组织推动党内基层民主的动力自然会自动减弱，组织也缺少转化为制度的自觉[3]。
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