沈阳建筑大学 辽宁省沈阳市 110026
摘要：“三规合一”是一项系统工程，要在“合一”后实现有效的管理，在善治理论的指导下，应明确法治、市场化、社会化的方向，在具体的规划行政管理改革中，应注重分权化和组织结构的扁平化。本文对“三规合一”背景下的城乡总体规划策略进行了探讨。
关键词：三规合一；城乡；总体；规划；策略
国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是我国空间规划体系中最为重要的三种规划，这三种规划之间的矛盾是我国空间规划体系问题的集中体现。“三规合一”工作的重点是解决这三种规划之间的差异和矛盾，破解我国空间规划体系的难题。
一、三个规划的现状架构
土地利用规划体系包括土地利用总体规划和土地利用专项规划。其中，土地利用总体规划是土地规划管理的法定依据，是规划管理的核心。土地利用总体规划按照行政等级分为五级：国家级、省级、地市级、区县级、乡镇级。上级规划对下级规划有约束力，下级规划必须以上级规划为依据。土地利用总体规划的编制由国家统一安排，对各级规划编制的基础、期限、方法都进行统一，地方政府不得自行开展。土地利用专项规划主要包括土地整治规划、基本农田保护规划等，主要指导专项内容的实施。
城乡规划体系包括城市设计、城镇体系规划、城乡总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等不同层面。上一层面规划是下一层面规划的依据，但没有严格约束力，在形态布局、控制指标上都可以调整甚至突破。其中，城乡总体规划是对一个辖区内城乡建设用地的规模、布局、形态等进行统筹安排，这是需要与其他规划相衔接的最主要层面。对于城乡总体规划的修编，各地可自行向上级政府申请开展，规划的基期、期限不做统一要求，由此造成了与其他规划期限不一致的现象。期限不一致，目标、任务就不可能一致，各项规划衔接起来就很困难。
经济社会发展规划由各级城市政府根据国家统一安排开展编制，上级政府编制的规划是下级政府编制规划的依据，但上级的规划不涉及对下级的指标控制，相互之间无约束关系。各级规划由本级政府组织编制、审批和实施，规划基期和期限都完全统一，均为5年规划，与国家每五年的发展规划一致。
二、“三规合一”背景下的城乡总体规划策略
1、明确“三规合一”的法律地位，在规划管理全程实行法治
应在《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规的基础上，制定“三规合一”或多规“合一”的相关法律，明确“三规合一”的法律地位，明确“三规合一”后的组织管理机构、管理形式、规划编制内容、规划协调方式、规划审批和变更程序、监督处罚标准、公众参与办法等内容，保证“三规”从编制到实施到管理全过程的法治化。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆同时，以法律的形式明确将凡是市场和社会能更好地发挥作用的事物全部推出去，保留下公共服务、基础设施建设等职能，充分保障公共利益，并制定相应的细化管理办法。
2、以城市近期建设规划为平台，开展“三规合一”工作
5年是城市近期建设规划编制、土地利用规划修编，国民经济发展计划制定的周期，考虑“三规”的差异，面向规划实施，建议以城市近期建设规划为平台，融合土地利用规划、国民经济社会发展规划，开展“三规合一”规划工作。
（1）建立分工明确、事权清晰的城市规划体系。探索引导传统城市总体规划向战略规划转变，着重对城市发展方向的战略性指导，报上级政府审批；在城市层面，强化近期建设规划的作用，落实上位要求，衔接各部门规划，报市政府审批；在实施层面，通过详细规划统一落实规划要求。
（2）以城市近期建设规划为平台，统筹项目和用地。以城市近期建设规划为平台，落实国民经济社会发展规划的建设项目、协调土地利用规划的建设用地总量、空间分布和实施时序等。
（3）建立年度实施计划。建立城市空间规划年度实施计划与土地利用年度计划、国民经济社会发展规划年度重点项目协同，同步在空间上落实各有关部门的项目，形成一张蓝图分头实施的合力，促进规划实施工作。
3、统一和协调相关技术标准
（1）统一数据来源。
建立统一口径的经济（统计部门公布数据）、人口（公安部门统计数据）、土地（国土部门变更调查数据）等基础数据资料库，编制规划时用统一的数据来源，避免各规划数据基础不一致。
（2）协调规划年限
建议“三规合一”规划为长期规划，规划期限定为15 年。这既避免了因规划周期过长而难以与其他规划衔接，又与土地利用规划的规划期限相一致，并且在城市总体规划的规划期限范围内。与此同时，“三规合一”规划5 年一调整，与国民经济和社会发展规划做好衔接。
（3）统一规划范围
现实中，土地规划的规划范围为行政区域内全部土地，城市规划的规划重心在中心城区，而发展规划则对空间规划方面不够注重。要实现三规的空间协调统一，必须构建统一的空间平台，以行政区域全域作为规划范围，对区域内的国土空间统一规划。
（4）统一土地利用空间布局和用途管制规则
针对不同功能分区，由土地规划提出耕地、基本农田的空间分布，由城市规划确定城市重点发展地区和各类建设用地空间布局，土地利用总体规划确定各个分区的用地规模和土地用途管制规则，确保农用地和建设用地边界不冲突，保证两规建设用地空间布局的相协调。
（5）统一规划基础信息平台
统一规划基础图件平台，将3 个规划的空间布局落实到统一的信息平台上，在“一张图”上叠加各类规划的相关信息，确保同一信息平台上的多个规划取得高度的一致和各自规划实施的科学性和可操作性
4、建立以总体规划、控制性详细规划、近期建设计划和年度计划为核心的规划控制系统。
总体规划负责协调“三规”等各种涉及空间的规划，整合落实各种战略规划、专项规划。控制线详细规划负责将总体规划的意图落实到具体地块，定出坐标，将需要刚性控制的内容全部控制下来。近期建设计划以五年为期，与国民经济与社会发展规划一道制定，整合近期各种空间需求，结合总体规划城市发展方向，明确近期建设重点。年度计划整合当年用地需求，直接实现三种规划在空间上的有效衔接。
综上所述，在城市规划体系中，城规是指引城市发展最为重要的规划之一，城规全面、综合地反映了城市发展的目标与策略。它既要体现国家对地方发展的宏观调控，又直接反映了本级人民政府的发展诉求。“三规合一”背景下的城规将进一步强化协同的发展趋势，逐渐向共同目标、多维视角和联合审查等角度创新发展，作为构建地方政府共同行动纲领的重要支撑。同时，在实现技术与空间上的统筹只是实现“三规合一”的途径之一，未来应加强规划实施的多部门协调机制创新，构建“三规”管理平台，加强规划协调的制度设计，才能更好地提高城规及相关规划的可实施性。
参考文献：
[1]朱江，邓木林，潘安. “三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划.2015（01）
[2]黄叶君. 体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究.2012（02）
[3]王俊，何正国. “三规合一”基础地理信息平台研究与实践──以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例[J].城市规划.2011（S1）
论文作者:孟凡奇
论文发表刊物:《基层建设》2015年25期供稿
论文发表时间:2016/3/24
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 城市论文; 空间规划论文; 发展规划论文; 近期论文; 城乡论文; 《基层建设》2015年25期供稿论文;