论政府价格规制中的公众参与，本文主要内容关键词为：规制论文,公众参与论文,政府论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为社会福利和政府服务的特殊领域，公用事业在价格形成机制上既不能不顾市场规律，完全由政府财政买单，也不能只讲供需关系和成本核算，彻底走市场化道路。在政府价格规制政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意以及政策合法化的根本途径。所以在公用事业价格规制政策制定过程中必须考虑到厂商、各类消费者的利益，通过建立互动共进的公众参与机制，有利于奠定政府依法规制的良好基础，也有利于政府执行规制政策。
一、公众参与：基于规制经济理论的分析框架
1971年斯蒂格勒(Stigler)发表了《经济规制论》①，首次尝试运用经济学的基本范畴和供给—需求的标准分析方法来推导规制需求与供给之间的博弈结果决定规制政策的选择，开创了规制经济理论。后来经配尔兹曼(Peltzman，1976)、贝克尔(Becker，1983)等人的努力，进一步发展和完善了规制经济理论。该理论把政治行为纳入经济学的分析框架内，回答了公众如何促进规制发生和产业如何控制规制的问题，揭示了最终的规制政策是规制机构在市场参与各方间寻求规制均衡的结果。
(一)规制经济理论的前提假设
假设1：政府的基本资源是强制力，各个利益集团通过说服政府使用其强制力来提高自己的福利。斯蒂格勒提出：“国家通过唯一为文明社会的法律所允许的方法—税收—来获取金钱；还可以规定各种物质资源的运动方式，并在不经其同意的情况下确定家庭和厂商的经济决策。这些权利会使得某一产业能够利用它的势力来扩大自己的利润。”(Stigler，1971)4并且认为正是国家或政府的强制权力使得社会福利在不同人群之间的转移。
假设2：各个组织在选择效用最大化的行动过程中是理性的。“假定各种政治体制都是按照理性的逻辑建立起来并且被富于理性地利用着，也就是说都可以作为实现社会成员之愿望的适宜工具”，“并不认为国家会服从任何个人的公共利益观念”(Stigler，1971)4。在此，规制机构被假设为自我利益最大者，利益集团能够通过向政治家或者规制者提供金钱或者其他支持来影响规制的程序和结果，同时利益集团也会合法利用国家的权力来达到自己的目的。
(二)规制经济理论的分析模型
在斯蒂格勒的理论假设前提下，规制经济理论形成三大分析模型即斯蒂格勒模型、配尔兹曼模型和贝克尔模型。
1．斯蒂格勒模型。“规制作为一种规则被某个行业所获得，它也就按照这个行业的利益来设计并运行”(Stigler，1971)3是斯蒂格勒模型的中心论题。在该模型中有三个主要因素：其一，规制立法重新分配财富；其二，立法者行为是为了追求政治支持最大化；其三，利益集团为获得可接受的立法而以提供政治支持的方式进行竞争。竞争的结果究竟实施有利于哪个集团的规制或什么样的立法被通过则取决于在竞争中两个利益相反的集团的力量的对比，力量强大的集团往往是赢家。斯蒂格勒模型的一个结论是规制使组织良好的利益集团获益，生产者对规制过程的影响较消费者有明显的优势，因此是生产者而不是消费者获得对自己有利的规制，规制不会增加社会福利，消费者即便从规制中获益也是偶然的。
2．配尔兹曼模型。配尔兹曼试图把斯蒂格勒模型加以一般化，构建了规制均衡的模型(见图1)。假设规制者会选择使其政治支持最大化的政策，从而讨论由于利益集团之间的竞争，规制者对被规制产业的产品如何定价的问题。在配尔兹曼模型里，利益集团被简化为厂商与消费者两方。规制者通过调节利益集团间的价值转移以使自己得到最多数量的选票。在图1中，纵轴代表利润，横轴代表价格，分别代表厂商和消费者的偏好。AB曲线表示厂商利润随价格变化的函数。规制者追求选票最大化，在厂商和消费者之间寻求价值转移。图1中V是规制者选票数量的无差异曲线，V[,1]>V[,2]。如果规制价格选择在A或者D上，都不能达到一种政治均衡，除非厂商或者消费者的利益可以被完全忽视。因此，一个规范的政治均衡是由E点给出的，E点是规制者的无差异曲线与AB曲线的交点。在这一点上，最优价格规制政策是厂商和消费者的力量均衡。所以说规制者不会将价格定在使产业获得利润最大化的一点上。
3．贝克尔模型。上述两个模型是建立在规制者为了实现最大化政治支持而选择规制政策的基础上，而贝克尔模型则集中讨论利益集团之间的竞争及其所决定的再分配，由此建立了利益集团竞争的政治决策均衡模型。该模型认为规制是被用来提高更有影响力的利益集团的福利。贝克尔假定集团之间的竞争是一种古诺—纳什式的零和博弈，即一个集团的压力增加不影响其他集团的政治支出，每一个集团的目标都是最大化它的成员的收入。每个利益集团取得的福利转移不仅取决于它对立法者和规制者施加的压力，还取决于其他利益集团施加的压力，压力的大小由利益集团内成员的数量和他们所使用的资源决定。在整个社会中，有不计其数的利益集团组织起来游说政治官员为它们的成员寻求利益。贝克尔模型最终的结论是，由于压力集团追求政治影响的竞争，“政治均衡取决于每个利益集团生产压力的效率、额外压力对政治影响的作用、不同集团中的人数以及税收和补贴的无谓成本”(Becker，1983)395。
规制经济理论的分析框架，注重规制过程本身及规制过程中的参与者。在政府规制过程中，规制者易倾向于保护小的利益集团而以牺牲更大团体的利益为代价。这一结论可以用奥尔森的集团理论来揭示。根据奥尔森(1995)的集团理论，由于在其他条件相同时，集团中个体数量越多，个人成员的收益占集团收益的份额就越小，“搭便车”现象比集团中个体数量少的来得严重，集团中的个体采取行动的激励越少，而搭便车的激励就越大，而且大集团通常成员数量众多，缺乏严密组织，组织成本极大，从而形成集体行动难以跨越的壁垒。成员数目多的集团其效率一般要低于成员数目少的集团，因此在规制政策形成过程中往往是小规模的利益集团的利益受到保护，这也就是在政治均衡状态下，规制结果必然有利于生产者的原因。为了提高规制政策中消费者的利益，加强公众参与机制，有利于提高消费者在政策制定过程中的影响力，从而形成让市场参与者都能满意的规制政策。
二、公众参与价格规制过程的模拟：一个讨价还价的过程
政府规制涉及到规制机构、消费者和企业之间直接和间接的互动博弈。史普博(1999)指出：“直接互动关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生；间接互动关系则是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响规制政策的活动。”政府的价格规制主要是直接博弈，体现在规制机构的价格信息收集、费率制定和冲突的裁决过程中。一定的公共政策是否代表了大多数人的共同利益，主要是以该政策是否符合和反映了社会一般、普遍认可和接受的抽象价值为标准。但这并不能掩盖不同集团之间利益的细微差别，当有限的社会资源被以公共政策的形式进行权威分配时，各社会团体之间首先就会产生一场利益博弈，争取各自对社会资源份额的占有比例(王鹏，2005)。这一规制的过程可以被看作是一个讨价还价的过程。公众参与有多种形式，包括建立民意调查制度、信息公开与新闻媒体的介入、举行公开听证会、院外集团与游说制度、公民请愿与公民投票、协商谈判制度、关键公众接触、公民大会、咨询委员会等(杜钢建，2004)。其中公开听证会是规制机构收集信息的一种主要机制，是公众参与价格规制形式中讨价还价最为典型的一种方式，其他公众参与形式虽不如听证会那样典型，从本质上来说也是一种讨价还价的形式。虽然价格听证的过程未必直接制定价格，但是听证会上不同利益集团的讨价还价将最终影响规制机构的决策。有效的政府价格规制政策应该是利益相关者之间不断地讨价还价和信息交换而达成的一致性的结果，这一结果反映了规制者的偏好或者两个参与者的相对谈判能力。
(一)讨价还价的谈判框架
规制者是一个规制确立者(立法机构)、规制实施者(规制机构)和规制行为的审查者(司法机构)的复合体，而立法机构与规制机构的关系就相当于委托人与代理人的关系。所以政府规制是一个涉及行政机构、立法机构和司法机构的相互作用的十分复杂的政治过程。本论文忽略这一复杂的政治过程。
假设博弈局中人消费者和被规制厂商为厂商提供的产品或服务讨价还价，被规制厂商追求企业所有者的利润最大化，消费者则追求消费者福利最大化。有一个可行备选方案组成的结果集合S，谈判破裂d当然是一个可行的备选方，消费者和厂商在结果集合S上定义的效用函数u[,i]：S→R，满足：
解决讨价还价的问题，就是按照一定的规律，给每一个具体的讨价还价问题B指定它的可行结果集S(B)的某个子集σ(B)，解集中的每个元素s都是讨价还价问题B的解。
另假设除消费者和被规制厂商两局中人外，还有一位讨价还价的主持人即规制者。规制者的角色是一个寻求发现一“合理”解决方案的仲裁者，他是公平公正的，他的无差异曲线不能偏袒任何一个局中人。他的效用函数取决于消费者和被规制厂商讨价还价之所得。如果两局中人初始禀赋或者讨价还价能力相同，那么他们对规制者效用的影响也相同；如果两局中人的初始禀赋或者讨价还价能力不同，那么在规制者的无差异曲线中也应体现出来。
在两局中人讨价还价能力相同的情况下，讨价还价问题的规范化的效用配置集外边界是凹向原点的一段圆弧，规制者的无差异曲线方程为u(s)=u[,1](s)u[,2](s)=c，其中c是一个实数。规制者的效用函数u(s)只取决于讨价还价二人之所得带来的效用增加，其对两个讨价还价参与人所得带来的效用增加值权重完全相同。如图2所示，有一条无差异曲线与效用配置集的外边界相切于点N，这个点所代表的效用组合就是这个讨价还价的解，称为讨价还价的纳什解。
如果效用配置集不做规范化处理，相应地，规制者的效用函数为
右边的那部分表示消费者和厂商得自交换的相对收益。因而，纳什谈判解使利润转化为消费者的间接效用的边际价格与得自交换的相对收益相等。
(二)价格规制中讨价还价的内容
在价格听证会上，收益条款被用来代表为公用事业提供产品和服务的预期的、可接受的平均成本。它可以用下面的公式来表示：
R=C+D+(r×B)
其中，R表示总收益，C表示总运营成本，D表示折旧，r表示所允许的企业资产的收益率，B表示费率基础即资本存量。
这一收益条款在实践中涉及到大量的自由量裁权，因此在收益条款的各种因素的替代性决定方法中，消费者和被规制厂商存在着一系列讨价还价的过程。
1．总运营成本的讨价还价。在企业的总运营成本的计算中，规制机构通常会选择一个基年。价格的改变(通常是提高价格)要以历史成本的更新为基础，而基年的选择将导致对企业总运营成本估计的变化。消费者集团倾向于选择较长时期前的总运营成本为基年，而被规制厂商则倾向于选择较近的或者未来的总运营成本为基年。对于投入品(如煤炭、天然气)价格的提高，消费者会赞同历史成本方法，延迟成本调整或者延迟规制过程的本身，被规制厂商则倾向于价格(如电价)随着投入品价格的变动而自动调整。
2．折旧的讨价还价。折旧是企业投资本金的回收，它代表对用于偿还到期的借贷资本和更新股份资本的沉没资本的支付。一旦一项新的投资完成并开始发挥作用，它的成本就被转化为在一个长时期内分摊的年度成本。对本金的偿还是按照某个确定的方法按照一定的比例分摊于各个时期。消费者和被规制厂商谈判的焦点在于分摊期限的长短和分摊比例的大小。消费者倾向于折旧的期限长一些，采用直线折旧法，因为这样有助于降低折旧成本，而被规制厂商则倾向于较短的折旧期限以及采用加速折旧法，因为这样有助于规避由于技术进步所导致的设备淘汰的风险，使投资资本尽快得到补偿。
3．费率基础的讨价还价。费率基础是被规制厂商有收益资产中未被折旧部分的价值，它与企业资产收益率(r)共同决定了厂商的利润。“关于公司所定价格是否合理的全部计算基础”“必须是它用于为公众提供便利的财产的公平价值”(伯吉斯，2003)。这些财产包括工厂建筑、资本设备，债券和股票以及在建工程等。对于工厂建筑、资本设备，消费者在通胀时期赞成使用历史成本法，在通货紧缩时期则赞成使用重置成本法，被规制厂商则相反；债券与股票的市场价值反映了市场对公司过去和预期收益的变化，而这些收益又取决于过去和将来的价格，当出现债券与股票溢价时，消费者愿意以买入成本计入费率基础，而被规制厂商则愿意以市场价格计入；对在建工程，被规制厂商愿意把部分在建工程的费用计入费率基础，而消费者则宁愿未来为建设付款。
4．资产收益率的讨价还价。在确定价格的过程中，资产收益率是决定股权资本收益的一个数值。价格基础中的资产收益率必须得到投资者、企业和消费者的认同。然而三者对资产收益率的观点是不同的。对投资者来说，收益必须比得上具有相似风险的相同投资的收益；对于企业来说，收益必须高到足以吸引资本；对于消费者来说，作为收益来源的收费不应当超过弥补有效运行的成本所必需的水平。确定资产收益率有几种方法，一是由股票和债券在公开市场上的收益决定的资产收益率，二是比照与之直接竞争资本的企业所得到的收益，三是采用资本资产定价模型考虑市场风险溢价来确定资产收益率。而到底采用哪种方法则取决于利益相关方的讨价还价。
三、价格规制中公众参与形式的选择
政府规制者的首要任务是决定公众参与的程度，即是否需要公众参与?如果需要，应该如何确定公众参与的广泛程度?这不仅取决于规制者的决策方式，也取决于公众的性质。
规制政策决策方式受决策质量要求和公众接受度的约束。决策质量要求是指任何与最终决策本质相关的政策和管理上的约束(Vroom，1973)，包括技术约束、规章约束和预算约束。政府确定公众参与形式主要取决于“决策质量和接受程度两者之间的选择”(Field，1979)。对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小，而对政策接受性期望越高的公共问题，则对吸纳公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。因为公众参与越广泛，公众对决策的影响力就越大。但是从规制者的角度来看，公众不是天然地愿意参与到规制政策制定过程中来，要想获得某种特定水平的公众参与，必须提供与之相当的影响权力作为激励方式。
(一)规制政策决策方式的确定
为了能够对公众参与途径做出恰当的选择，政府规制者必须根据价格规制问题的特点提出以下七个重要问题：
(1)在价格规制政策中，规制者对价格规制的质量要求是什么?
(2)我有充分的信息做出高质量的决策吗?
(3)政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案?
(4)公众对价格决策的接受程度是否对政策的有效执行至关重要?如果是这样的话，规制者单独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受决策吗?
(5)谁是相关公众?公众是一个有组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众还是三种形式的混合体呢?
(6)在解决决策问题时，相关的公众能分享规制机构要达成的决策目标吗?
(7)在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗?
根据对以上七个问题做出的回答，可以给出有公众参与的有效决策包括改良的自主决策、分散式公众协商决策、整体式公众协商决策、公众决策集中模式(Vroom，1976)。其中前三者属于协商式决策，公众在协商式决策模式中对政府规制政策的形成发挥着有限却十分重要的作用；在公众决策模式中，公众对决策有着广泛的影响力。
(二)公众的性质界定
在有效决策模型中，相关公众包括所有有组织和无组织的公民团体和公民代表，这既包括如院外集团、工会以及规划项目的受益者，也包括消费者和环境保护团体、其他公共利益团体、居民团体以及在这些团体中的代表其团体利益的咨询委员会，还包括目前没有组织起来的、但在某一特定问题上享有利益的公民群体。他们要么能够在政府价格规制过程中提供有用的信息，如消费者偏好的信息，要么能够通过接受决策或者促进决策的执行，影响决策的执行。
规制者建构公众参与的过程会随着公众参与团体数目的不同和组织化程度的不同而呈现明显的差异。如表1所示。
所以在价格规制过程中，选择合适的公众参与形式不仅要界定价格规制所涉及的公众性质，是有组织的还是未组织的，是单一有组织还是多个有组织，或是复合型的，还要确定政府规制决策的类型。在价格规制的实践中，没有哪一种决策方式是绝对的好或者不好，规制者应该考虑到公用事业价格规制问题的特点和要求，注意公用事业价格规制的边界的变化，在此过程中吸纳公众参与，最大限度地提高价格规制政策的有效性。
四、对当前我国价格规制中公众参与的思考
(一)当前我国价格规制中公众参与存在的问题
我国当前在公用事业的价格规制过程中虽然也引入了公众参与机制，但是公众参与的效果却不尽如人意。主要存在的问题包括以下几个方面：
1．公众参与缺乏积极性。政府在价格规制中与公众权力的分享机制影响公众参与的积极性。而我国当前公众参与价格规制往往只流于形式，公众的需求往往没在最终的规制政策中体现出来。公众只有接受规制价格的义务而没有对政府公用事业价格规制提出建议的权利，因此这种缺乏互动机制的价格规制过程严重影响了公众参与政府对公用事业价格规制的积极性。
2．公众参与的信息不充分、不完备。目前我国公用事业定价所沿用的是成本加成定价法，而这种成本核算是否体现了合理的社会平均成本，公众很难了解实情。由于许多公用事业领域往往存在垄断，即使举行公开的价格听证会，老百姓很难有讨价还价的余地，只能是价格的接受者。由此带来一个普遍现象，就是公用事业价格的调整，往往简单地等同于涨价。另外，根据《政府价格决策听证暂行办法》规定，听证会代表应当如实反映群众和社会各方对制定价格的意见，而在实践中，听证代表的选取缺乏广泛性，他们对各方意见的搜集是不完备的。
3．消费者集团与厂商集团讨价还价的能力悬殊。价格规制政策是厂商和消费者力量均衡的结果。在我国政府规制制度的均衡中，消费者的地位基本上可以忽略不计。我国当前虽然有全国性的消费者协会和地方性的消费者协会，但没有建立专门的水、电、煤等消费者组织来参与政府的价格规制，分散的消费者在价格规制中所起的作用是相当有限的。另外代表能力的不足也直接影响其与生产经营者和价格规制部门的“讨价还价”能力。由于水、电、煤等公共产品的生产、输送、销售等环节涉及非常复杂的技术过程和专业知识，这些专业知识也限制了公众参与的广度和深度，公众在参与的过程中往往从个人利益、小集团利益和短期利益的视角关注公用事业的价格，却忽略这些产业发展的宏观性和长期性。
4．现有法律的不完善，阻碍了公众参与。现有的《政府价格决策听证暂行办法》对听证代表的来源进行了规定，但对代表的产生、人数、结构、比例等都未作具体的要求，这使得价格规制者一旦被利益集团所俘获就可以通过合法的途径侵害利益相关者的切身利益。另外根据《中华人民共和国价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定，代表的身份必须公开。由于政府对公用事业价格的规制实际上是利益集团间利益的重新分配，使得听证代表有可能受到指责或者威胁，所以这一规定严重削弱了公众参与的积极性。我国的《中华人民共和国立法法》规定了立法过程中的公众参与，《中华人民共和国行政处罚法》规定了处罚程序中的当事人参与，以及《中华人民共和国价格法》规定了政府定价过程中的公众参与，但是这些规定都比较笼统。目前还缺乏具体规定不同公众参与的方式及其适用范围，以及公众参与的程序的部门规章。
(二)建立政府价格规制中公众参与的有效途径
1．通过制度建设，拓展公众参与的方式。在价格规制过程中，要做好各项制度建设，培养有利于公众参与的机制，除了完善现有的听证会制度外，依据我国国情还要做好以下工作：第一，建立科学的民意调查制度。通过价格民意调查可以了解现行价格的执行情况和效果。政府部门可以通过民意调查将相关的政策分析有偿地交由大学、专业研究机构和咨询公司去做，以保证调查的公正性和科学性。第二，建立协商谈判制度。通过规制当事人的协商谈判程序，出台新的价格。第三，建立相关企业信息公开制度。应该尊重公众对于水、电、煤等企业生产经营的知情权和批评权，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对这些企业施加压力，使他们能够加强内部管理，降低生产与管理成本。第四，建立用户满意度考核制度。这一制度的运行是政府质量管理的重要环节，可以考察相关价格方案的执行情况，传递消费者对政府规制的反馈意见。
2．创造和优化公众参与的良好环境。公众参与价格规制的关键在于政府要创造公众参与的良好环境。首先政府应主动提供给公众更多的参与机会。不仅让公众参与价格听证会，还要让公众参与到对申请调(定)价格的政策依据、成本费用状况、调(定)价格的可行性等价格规制的整个过程中来。其次要改善公众的信息获取环境。现代传媒发展迅速，传媒对公众生活的影响也越来越大。通过报纸、广播、电视、互联网等媒体畅通水、电、煤行业的相关信息，可以降低公众获取信息的成本。最后，要加强法律环境的建设。修改现有法律中不利于公众参与的因素，制定部门规章，规定价格规制中公众参与的方式及其适用范围与程序，使公用事业价格规制有可操作性的行动指南。
3．借助现代信息化手段，扩大公众参与面。全球化和信息化的迅猛发展为公众参与的进一步发展提供了可能性。持有不同意见的公众可以方便快捷地通过报纸、电话、手机短信、电视、互联网等参与公共讨论并最大限度地对公用事业价格的制定发表不同的意见，有助于水、电、煤价格所涉及的各种深层次的问题、矛盾逐一揭示出来，促使利益各方去思考、探索解决问题的最优方案，防止公用事业价格决策的片面性和利益失衡，使水、电、煤等价格决策为广大公众所接受。还可以通过问卷调查、电话调查和网络调查等方式简洁方便地广泛征求公众和专家的意见，根据公众对公用事业价格问题的不同看法，划分不同的群体，为合理确定公众参与代表，提高代表的代表性提供基础。
4．积极培养、提高参与公众的素质。公众参与越广泛，对决策的影响力就越大。在公众参与的过程中，公众是参与的主体，公众素质的高低决定着公众参与的效能。在价格规制过程中要吸引公众积极参与以及提高公众参与的效能，除了上述三点之外，关键是要提高参与主体的素质。首先，通过宣传教育，使公众充分认识其在价格规制过程中的作用，提高公众的法律意识，使其有序地参与到公用事业价格规制中来。其次，注意提高公众在公用事业价格方面的科学素养和自身综合素质，以提高参与水平，提高参与效能。在这方面，媒体可以发挥不可替代的作用。如对水、电、煤生产、传输和销售涉及经济技术方面的专业术语，可以通过大众传媒广为介绍，让公众了解这些产业的特点。最后，大力培育民间组织与专业型服务型组织。公众参与主要是由个人组成的民间组织(消费者协会、社区的社团组织、公益性学术与评论组织)、营利性组织(如企业)、专业服务性组织(如咨询、设计、中介机构)等其他非政府的组织的参与。非政府的组织参与公用事业的规制过程和决策，在信息获取、分析、处理和专业技能等方面的优势是单个公众所不能比拟的。
注释：
①“经济规制理论”是个容易让人产生误解的说法。“经济规制理论”中的经济强调的是一种研究规制的方法，而与社会规制并列的经济规制中的“经济”是指规制的对象，二者不是同一含义。所以为了避免产生误解，通常使用“规制经济理论”(the economy theory of regulation)来代替原创者的“经济规制理论”的提法。