机构改革的经济学分析，本文主要内容关键词为：机构改革论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九届人大一次会议通过了国务院拟定的机构改革方案，这是在改革开放特别是党的十四大以来，我国政府机构改革取得一定进展、积累了经验的基础上进行的一次规模空前、意义深远的政府机构改革。其目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这是我国改革开放以来进行经济和政治体制改革的一个伟大壮举，对我国今后一个时期的政治体制改革和经济体制改革以及社会主义市场经济建设将具有深远的影响。本文试图运用经济学的有关理论来分析本次机构改革的必要性及其效率。
一、政府膨胀与机构改革
新制度经济学因其注重产权的效率研究，也就对经济学意义上国家的功能给予充分肯定，如果没有国家以及她的制度和组织来维护产权的话，那么，由于过高的交易成本将使得生产、交换和投资体系无法正常运转，资源配置将处于无效率状态。但是国家的作用又具有两重性"国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源"。这就是著名的诺思悖论。诺斯1981年用历史证据论证国家一般并不提供能促使经济接近其技术生产边界的适度产权结构，大量相对和绝对经济衰退的历史案例只能解释成为由于国家组织制度的失效而造成的。导致诺思悖论很关键的一点是政府组织结构和雇员数量具有过度扩张的倾向导致了效率损失。
如图一所示（注：假定税率固定，政府收入和国民收入同步增长，因此，将国民收入和政府收入用同一条曲线表示。），政府的预算约束是收支平衡，最优预算应为图中的E[*]点，对应的收入Y[*]最大，政府雇员最佳数量Q[*]。但是，由于国家组织结构的非效率和扩张倾向，使得预算平衡点处于E点。在我国，这一问题更加突出，政府机构过度臃肿，互相扯皮，办事效率低下，严重影响整个经济体系的正常运转，从而降低整个社会的效率，也降低国家的财政收入。在这种收入少、人员过多的双重作用下，我国的财政几乎是吃饭财政。同时，因为公务员的个人收入过低，工作积极性不高，造成全社会的效率损失。
长期以来，我国实行计划经济体制，政经合一，政企不分，经济运行是依靠行政机构、行政计划和行政权力来维持。这就要求国家要有庞大的行政体系来保证经济体系的正常运转。这对建国初期我国进行社会主义建设所取得的伟大成就功不可没。在旧的经济体制下，资源的配置和产品的分配不是靠市场来完成的，而是由国家计划来担当这一角色。每年国家都要在制定一系列的综合平衡计划，从中央到地方通过行政架构层层分解，同时还要由政府来负责计划的执行。而经济运行是一个非常复杂的过程，再加上现代经济社会运行中诸如信息不完备和信息传递机制不完善等问题的存在，仅靠一套计划不可能解决经济运行中的一切问题。又由于政府机构的低效运行，这就导致了执行和调整计划的政府不断扩张，以适应政府机构对于经济生活事无巨细都要进行管理的需求。在这种情形下，国家不仅是"守夜人"和"看得见的手"，还要充当生产、流通、交换各个领域主体的代表，企业等微观个体成为政府的附属物。由于科学技术的突飞猛进，生产力不断提高带来分工的进一步扩展，如果计划经济体制下的政府职能仍未做相应转换的话，就必然导致政府机构和人员的加速膨胀。再加上我国传统用人制度下"只进不出"的"铁饭碗"和官本位制度下人们价值取向的单一化，使得政府机构膨胀越来越严重，效率也越来越低，据资料显示，解放初期，我国每290个公民中有1个"吃皇粮"，而到1994年，这一比例增加到29∶1。这种带有官僚性质的机构和人员的扩张并没有解决经济运行中出现的新问题，也没有带来政府办事效率的提高。相反，许多政府应该管的事却没管好，甚至根本就没人管。从而导致了政府规模明显超过其应有的规模；而政府的工作效率又明显低于其应有的效率。
改革开放以来，市场配置资源的功能由无到有、由弱到强，特别是小平同志在南巡讲话中，关于社会主义市场经济理论的论述发表之后，我国的社会主义市场经济得以迅速发展。到目前为止，对资源的配置基本上都是通过市场运作来实现的。在由计划经济向社会主义市场经济的转型过程中，客观上要求传统意义上的政府职能相应地进行转换，与之相对应的一些政府机构的权力也应当被削减，许多在计划经济体制下所特有的政府机构也应逐步消失，政府雇员也应大大缩减。但据有关部门统计，自1978年改革开放以来，各级政府雇员大约扩大了一倍，国家公职人员到1996年已达三千多万，政府机构的工作人员高达八百多万。虽然政府的机构设置也曾两度进行过较大的调整，人员经过多次精减，其结果是人员越裁越多，机构越减越膨胀。其中一个非常重要的原因是政府机构改革的刚性约束，即所谓的机构改革就是换一个牌子，或者再加上一个牌子，造成一个机构两块牌子，不仅没有做到该撤的撤，还要原来的基础上增加人员，这就造成了政府规模只能大不能小的刚性约束。
那么，这一刚性约束是如何形成的呢？首先，政府机关领导的级别观念以及他们的权欲和所管部门的设置和人员数量有密切关系，领导者为追求自己这种非货币化的效用，就会想尽办法向上级要指标。这样，各级领导都会受到下级的压力和自身向上动力的驱使，为政府机构的扩张提供了基础。其次，长期以来形成的传统价值观念约束了人们的价值取向，进政府机关、行政事业单位一直是大多数人追求的目标。并且随着改革的推进，政府机构也需要知识更新，以适应形势的发展，这就为许多优秀人才进入政府机构提供了机会。最后，在进入政府机构后，只要不犯重大错误，政府雇员很难被解雇，这是形成政府机构改革刚性约束的关键原因。本来，知识的更新就可以通过现有雇员的再学习，或者通过新旧成员的替代机制来完成。这样，随着社会主义市场经济体制日益成熟，政府雇员总体知识水平会逐步提高，政府机构的办事效率也会提高。但是由于"只进不出"这一硬约束的存在，导致政府机构人浮于事，其结果是政府膨胀了，办事效率更低了。
在市场经济条件下，政府在经济运行方面完全不同于传统计划经济条件下的作用。政府需要改变自己原来作为经济活动中经济行为主体代表的角色。应使自己成为市场秩序的维护者，对经济进行宏观调控、提供公共物品，创造良好的国内、国际经济环境、注重环保等等，为市场经济的正常运转充当"守夜人"，对市场失灵提供解决办法。而事实上，由于政治体制改革的滞后，计划经济所形成的政府作用和政府职能与市场经济的矛盾日益突现。一方面，政府服务于市场和市场主体的观念没有形成，比如在服务部门，几乎所有的政府服务窗口服务意识不强，办事拖沓，手续烦琐，态度生硬，使办事人提心吊胆，生怕"官老爷"从中作难，敷衍塞责：在市场监督管理和调控上，诸如维护市场公平，提高市场运行效率等政府应该管好的事没有管好，反而在象地方保护主义、分割市场等有损市场公平和效率现象的背后随处可见政府的影子。另一方面，机构改革滞后，权责不明，工作人员没有工作压力和动力，政企不分，没事找事，设租和寻租现象严重，容易滋生腐败。由于缺乏监督机制，以权谋私，越权擅权现象屡禁不止，严重阻碍了经济市场化的进程，扰乱了市场秩序，使得资源配置扭曲，缺乏公平与效率。因此，市场经济的发展越来越需要高效廉洁的政府，而机构改革的滞后成为制约市场经济发展的拦路虎。
二、机构改革的效率分析
这次规模宏大的机构改革和人员精减将对我国市场经济环境和效率产生深远的影响。改革成功与否，关键在于能否彻底打破以往未能克服的刚性约束。当然，这样做会有很大难度和阻力。主要表现在如何解决被精减人员的工作和学习。这批被精减的人员文化水平高，熟悉党和国家的方针政策，其中不乏各行各业所需的科研和管理人员，他们德才兼备，是国家的宝贵财富。如何既保证机构改革顺利进行，又能让这一批优秀人才在社会主义市场经济建设中充分发挥他们的才能，增加社会效率的同时，也使他们自己的境况得以改善，是这次改革需要解决的重要课题。根据本次机构改革人员分流的基本办法："带职分流、定向培训、加强企业、优化结构"，被精减人员主要有三个去向：转向与政府平行的各级检察院、法院、充实以执法机构的力量、充实到企业和定向培训。对于前面两个去向来说，带职分流保证了他们待遇和物质利益不变，甚至改进他们的福利。那么下岗接受培训人员利益是否受损呢？这就构成了本文分析的一个假设条件。即假定下岗定向培训人员的待遇在其培训期间不被降低，在这一假设条件下，机构改革在增进社会福利的同时，没有人的利益受损，显然是一个帕累托改进。当然，从长期来看，有些被精减人员的远期待遇可能被降低，但这并不排斥本文所建立的机构改革模型是一个帕累托改进：对于转向政府平等机关的充实企业的两部分人员，长期下去，他们的职务、级别、待遇可能会降低（因为机构改革期间，为保证改革的顺利进行让这部分人带着级别、职务走上新的工作岗位，而这一优待是不稳定的），但这是因为个人能力的差别所造成的，不是机构改革本身造成的，谁能保证，即使不进行机构改革，他们的情况就不会变差呢？对于下岗培训这部分人员来说，他们虽然面临寻找工作的压力，但他们获得了知识对未来境况的期望值应该是改进的。因此，他们近期和长期的境况不是降低了，而是改善了。
被精减人员的分流速度和他们在各个去向的分流比例直接影响改革的效率，是改革过程中必须慎重对待的控制变量。特别是充实到企业中人员的比例更为关键。人员过剩已使大部分国有企业困难重重，可以说国企改革最难解决的问题就是人的问题，如果此时大批量地向企业摊派人员的话，必然造成数量和质量的双重失控，加大企业的负担，使本来就步履艰难的国有企业经营状况变得更差。当然，并不是说国有企业不能再进人，而是要保证人员的质量。国企虽然不缺人，但人才的知识结构不合理，缺乏中高级管理人才和技术人才。如果有让机构改革精减下的优秀人才在国企中充分发挥作用，必将大大提高国有企业的管理水平和技术水平，增强它们的竞争力，增进效益，让国有企业早日走出困境。相反，如果进入国企人员的质量和数量失去控制，必然造成国有企业成为政府式的企业，降低国有企业的效率，可能将政府机构改革的效率提高转变成国有企业的效率损失。因此，本文在分析机构改革的模型中，把政府机构总精减人数和这批人充实到国有企业人员的比例作为控制变量。如图二所示（注：图中及下文提及的政府效率和企业效率是指它们对社会效率的贡献，具有相同的量刚。），对于企业效率曲线来说，随着政府效率的提高和德才兼备的管理型和技术型人才进入国企，企业的效率会随着提高，直到图二中的D点。之后，如果进入国企人数继续增加，由于人员质量和数量的失控，会降低企业内部的管理效率，造成效率损失；对于政府效率曲线来说，随着政府雇员的精减，政府的工作效率会大大提高，这种效率的提高呈边际递减趋势，并且，存在一点E使得精减雇员的边际效率为零。
也就是说，在这一条件下，改革将可能在图二中的E点和D点达到整个社会效率最大，这是最理想的状况。
上式表明，如果进入企业人数的比例不合适的话，必然造成效率损失，也就不可能达到整个社会的帕累托最优。事实上，机构改革是由政府运筹和实施的，由于政府对其自身的了解和对政府机构各个岗位人员数量要求的信息较为充分，在机构改革过程中，更能作出对自身有利的规划，找出政府雇员最佳精减量（Q[*]=OB）相对容易。另一方面，在机构改革目标的压力下和对企业容纳人员能力了解不充分的限制下，有着向企业分派人员过多的倾向。而作为企业，由于不具备同政府讨价还价的能力，只能被动地接受政府决定。如这种大批量向企业转移职员的倾向不能克服的话，将会给企业带来巨大的压力，机构改革的效率将会大打折扣。因此，在改革中应尤其注重政府与企业在这一问题上的协调与合作，对企业所需要的人才类型、数量进行广泛的调查研究，并在改革过程中，建立一套信息反馈机制，不断地听取企业的反馈意见，给予企业更多的自主权，来保证企业在机构改革中获得更好的效率。特别是，当企业出现进人压力时，应及时地调整有关变量，以保证企业的利益和整个社会的效率。当然，这次机构改革是一项巨大的系统工程，需要政府的努力和社会各方面的支持。在改革中，即要克服以往机构改革难以打破的刚性约束，又要做好下岗定向培训人员的思想工作，让他们明白这不仅是他们必须走出的一步，同时对他们将来的就业、发展大有裨益，对于充实到企业的人员要严格把好质量和数量关。
三、结语
这次国家对机构改革决心之大，态度之坚决勿容置疑，也是经济体制改革到今天的必然结果。长期以来，政府机构对我国经济体系正常运行提供了有力的保证。同时，由于长期计划经济体制下形成的机构刚性和惯性，使得我国现有的政府机构难以适应社会主义市场经济发展的要求，束缚了社会主义市场经济体系的完善和发展。所以，机构改革已经到了非动真格不行的地步。这一重大举措必将提高我国市场配置资源的效率，从而有利于我国国民经济持续、健康、稳定地发展。本文旨在从一个侧面对这次机构改革的必要性及其某些变量控制进行讨论，强调被精减人员充实企业部分的比例这一变量应给予充分重视。为了达到更为优化的效果，在确定政府雇员最优裁减总量的同时，必须合理确定这些人员的分流比例。政府应在改革过程中进行广泛的调查，建立一套完善的信息反馈机制，听取各方面的反馈信息，及时调整有关变量，从而达到整个社会效率的最大化。