论中国应对气候变化法律体系的建立，本文主要内容关键词为：中国论文,气候变化论文,法律体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
气候变化是当今人类面对的最大挑战之一，这不仅在于气候变化对于人类的生存环境会带来巨大变化，还在于人类应对气候变化需要在技术、政治体系、经济增长方式、生活方式以及法律、文化观念等方面进行革新与创新的决心和勇气。自1990年以来，各国为应对气候变化进行了积极的探索和合作，通过《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》就气候变化的应对措施和各国应负的责任和义务形成了一定共识。按照国际法“条约必须遵守”原则，各国有义务和责任按照公约及其议定书的规定承担和履行各自的义务和责任。而各国国内立法作为实施国际环境法的基本手段和措施是各国自觉履行国际义务的表现。全国人民代表大会常务委员会于2009年8月通过《积极应对气候变化决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障。”因此，加强应对气候变化立法研究，建立、健全中国应对气候变化法律体系已成为中国的必然选择。
一、国际义务：我国气候变化应对法律体系建立的依据
1992年，联合国《气候变化框架公约》签署以后，国际社会经过多轮谈判，于1997年签署了《京都议定书》。可以看出，国际社会气候变化谈判的轨迹是国际环境法律制度“框架公约”＋“议定书”模式的典型代表。
（一）《气候变化框架公约》中发展中国家之义务承诺
《气候变化框架公约》按照共同但有区别的责任，将公约缔约方分为发达国家与发展中国家。发达国家又进一步区别为附件一所列国家与附件二所列国家。附件一所列国家为工业化国家以及正在朝市场经济过渡的国家以及土耳其，共有36个国家。附件二所列国家为24年经济合作与发展组织成员国以及土耳其。公约第4条为发达国家（附件一所列国家、附件二所列国家）和发展中国家规定了不同的义务。
《气候变化框架公约》第4条第1款规定了所有缔约方（发展中国家和发达国家）共同的承诺：包括：第一，编制温室气体国家清单。第二，制定温室气体减排与适应气候变化的国家计划或者区域计划。第三，促进控制温室气体技术的发展、应用和传播（包括转让）。第四，促进可持续地管理所有温室气体的汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态。第五，拟订和详细制定关于沿海地区的管理、水资源和农业以及关于受到旱灾和沙漠化及洪水影响的地区，特别是非洲的这种地区的保护和恢复等适应气候变化综合性计划。第六，在有关的社会、经济和环境政策及行动中，在可行的范围内将气候变化考虑进去，以期尽量减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对经济、公共健康和环境质量产生的不利影响。第七，研究、观测和数据。促进和合作进行关于气候系统的科学、技术、工艺、社会经济和其他研究、系统观测及开发数据档案，目的是增进对气候变化的起因、影响、规模和发生时间以及各种应对战略所带来的经济和社会后果的认识，以减少或消除在这些方面尚存的不确定性。第八，提供有关履行公约的信息。
《气候变化框架公约》第4条第2款规定了附件一所列国家承担的主要义务：制定国家政策和采取相应的措施，通过限制其人为的温室气体排放以及保护和增强其温室气体库和汇，减缓气候变化；在时间和内容上提供更加严格的国家报告。
《气候变化框架公约》第4条第3款、第4款、第5款规定了附件二所列国家承担的主要义务：为发展中国家缔约方提供新的额外的资金；向发展中国家转让专利技术和专有技术；在提供资金援助和进行技术转让时，应考虑易受气候变化危害和最不发达国家的需要。
从《气候变化框架公约》之规定可以看出，包括中国在内的发展中国家承担的义务较发达国家来说要少许多，特别是没有明确要求发展中国家承担发达国家所要承担的采取气候变化的减缓性措施，而且还规定发展中国家履行义务的程度取决于发达国家对其有关提供资金和转让技术义务的有效履行。①
（二）《京都议定书》中发展中国家之义务承诺
《气候变化框架公约》作为框架公约只对缔约方的义务作出原则性规定，没有就如何实现义务特别是对发达国家如何进行温室气体的减排，以及一些关键性的指标如目标与时间表进行具体规定。因此，《京都议定书》的主要目标就是促使附件一所列缔约方采取政策和措施并规定这些缔约方的温室气体排放的量的限度和排放削减时间限制，同时还重申除确认《气候变化框架公约》第4条第1款外，不要求非附件一缔约方作出新的承诺。② 不过需要注意的是，《京都议定书》规定，考虑到发达国家给予发展中国家的资金援助和技术转让等，同时要求包括发展中国家在内的所有缔约方应当编制符合成本效益的国家方案，国家方案中应当载有减缓气候变化的措施和适应气候变化的措施。③ 可以认为，《京都议定书》虽然主要是一个为发达国家规定具有法律约束力的具体减排指标的国际法律文件，但同时对发展中国家也提出新的要求，即要求发展中国家编制应对气候变化的国家方案。
（三）《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）关于发展中国家的义务
随着《京都议定书》第一减排期届满，关于后京都时代各国气候变化义务的谈判提上议事日程。《气候变化框架公约》第十五次缔约方大会——哥本哈根会议的目的旨在为各国确立2012年至2020年温室气体中期减排目标和2020年至2050年长期减排目标。但是，由于发达国家与发展中国家的分歧与矛盾，《哥本哈根协议》没有具体规定发达国家到2020年的中期减排目标和到2050年的长期减排目标，只要求公约附件一所列国家：“于2010年1月31日前向公约秘书处提交按照附录Ⅰ的格式所要求的各自的或联合的2020年温室气体排放目标，并进一步加强《京都议定书》确立的温室气体减排。”④《哥本哈根协议》在未能为发达国家设定明确的减排目标的同时，却明确要求发展中国家采取减排行动。《哥本哈根协议》根据公约“第四条第一款和第四条第七款、在可持续发展的情况下实行减缓气候变化措施，包括在2010年1月31日之前按照附录Ⅱ所列格式向秘书处递交的措施”⑤ 并且向全球公开其减排进展情况，要求发展中国家对其所采取的减排措施“每两年将通过国家通讯方式进行报告，而且所报告的结论在报告国所在国应当是可测量、可报告和可核查的”⑥。可以看出，《哥本哈根协议》为发展中国家规定了新的义务：第一，发展中国家应当采取适当的减缓行动；第二，就其减缓行动每两年进行一次报告；第三，所报告的结论应当是可测量、可报告和可核查的。虽然《哥本哈根协议》没有取得预期的成就，特别是没有对发达国家规定强制性、有约束力的中期减排目标与时间表，被认为是没有约束力的协议，但是，《哥本哈根协议》形成一些共识，为未来国际社会的谈判奠定了基础，因而绝大多数国家签署了该协议。⑦
综上所述，中国作为发展中国家，在《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协议》下承担的义务可以概括为：第一，《气候变化框架公约》第4条第1款规定的一般义务；第二，编制应对气候变化的国家方案；第三，应当采取适当的减缓行动；第四，就其减缓行动每两年进行一次报告；第五，所报告的结论应当是可测量、可报告和可核查的。可以看出，发展中国家与发达国家在应对气候变化的国际义务上主要区别在于发展中国家不承担发达国家所承担的关于在法定时间内完成法定的温室气体减排量的义务。
二、国内立法：我国建立气候变化应对法律体系的基础
中国于1992年6月11日签署、1993年1月5日批准《气候变化框架公约》，于1998年5月29日签署、2002年8月批准《京都议定书》，于2010年3月9日签署《哥本哈根协议》。虽然在目前的条约框架下，中国作为发展中国家没有减少温室气体排放的明确的目标和时间表，但是要承担“可测量、可报告、可核查”的减缓行动，并且每两年报告一次。这些义务的落实需要通过制定一系列的政策与法律加以保障。自批准《气候变化框架公约》以来，中国依照《气候变化框架公约》的要求，通过相关立法和政策实施和履行相关义务，但未来中国应对气候变化法律体系建立的任务仍然繁重。
（一）《关于积极应对气候变化的决议》
2009年8月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，该决议虽然不是我国应对气候变化的基本法律，但是应将它视为中国的国家立法机关专门为气候变化所作的“准法律”。决议从“应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战”；“应对气候变化必须深入贯彻落实科学发展观”；“采取切实措施积极应对气候变化”；“加强应对气候变化的法治建设”；“努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”；“积极参与应对气候变化领域的国际合作”六个方面作出决议，提出了全国人民代表大会常务委员会有关应对气候变化的基本主张，明确了我国应对气候变化的基本原则、措施和手段。它既向国际社会表明了中国应对气候变化的基本态度，也为我国建立、健全气候变化法律体系提供了基本依据。
（二）与减缓气候变化有关的法律
1.与减缓气候变化有直接关系的法律。
按照《气候变化框架公约》，应对气候变化最主要的措施包括减缓与适应。减缓（Mitigation）是指减少温室气体的“源”（source）或者增加吸收温室气体的“汇”（sink）⑧。其核心是减少大气中的温室气体数量。从技术的角度看，控制CO[,2]排放的主要方法有：（1）提高能源使用效率与节能：通过包括改进机动车燃料的效率、提高建筑能效、提高发电厂的能效等降低碳排放强度（carbon intensity）是应对气候变化潜力最大的领域。（2）电力与燃料的去碳与低碳：包括进行碳捕捉与碳封存或者进行煤炭的清洁利用；发展核电、风电、光伏电、生物液体燃料等替代高碳排放的化石燃料的低碳可再生能源等。（3）增加碳汇：加强森林管理、农业土壤管理均可以增强对温室气体的吸收。
检视我国现有立法，能够起到减缓气候变化的立法为数不少，虽然有些立法的直接目的不是为了应对气候变化，但对减缓气候变化有显著的作用，并已经取得明显实效。
第一，《节约能源法》。提高能源效率既是节约能源资源、控制大气污染，也是减缓气候变化的主要措施。20世纪80年代以来，我国制定了“开发与节约并重、把节约放在优先地位”的方针，确立了节能在能源发展中的战略地位，并于1997年颁布了《节约能源法》，2007年，国家又对《节约能源法》进行了修改。《节约能源法》通过制度建设包括确立节能目标责任制、节能评价考核制度、电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议、单位能耗限额标准、能效标识管理等提高能源利用效率，并对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能作出明确规定，以提高单位GDP能耗。按环比法计算，1991年至2005年的15年间，通过经济结构调整和提高能源利用效率，中国累计节约和少用能源约8亿吨标准煤。如果按照中国1994年每吨标准煤排放二氧化碳2.277吨计算，相当于减少约18亿吨的二氧化碳排放。⑨
第二，《可再生能源法》。风能、太阳能、水能、生物质能等可再生能源相对于化石能源来说，主要特点就是其可再生、无碳或者低碳排放，因此，开发可再生能源无论是对于经济的可持续发展，还是对大气污染的防治、减少碳排放都具有举足轻重的作用。因而各国均将开发和利用可再生能源作为改善能源结构、减轻大气污染、应对气候变化的主要措施。我国于2005年2月颁布了《可再生能源法》，并于2009年8月进行了第一次修改。《可再生能源法》通过总量目标制度、全额保障性收购制度、价格管理制度、费用分摊制度、政府性基金制度、税收优惠制度等促进可再生能源的开发和利用。截至2009年年底，我国水电装机容量为1.97亿千瓦，太阳能热水器集热面积1.45亿平方米，均居世界第一位，风电装机容量2268万千瓦，居世界第三。2009年年底可再生能源占一次能源的比重达到9％。⑩
第三，《森林法》。森林不仅能够为人类提供大量的木材和林副业产品，而且在维持生物圈的稳定、改善生态环境，特别是在减缓和适应气候变化方面起着十分重要的作用。森林是陆地上最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”，是维持大气中碳平衡的重要杠杆。森林通过光合作用，吸收二氧化碳，放出氧气，将大气中的二氧化碳转化为碳水化合物而固定下来，因而具有吸碳、固碳、储碳的能力，被称之为“森林碳汇”。科学研究表明：森林每生长1立方米的蓄积量，平均能吸收1.83吨二氧化碳，而破坏和减少森林就会增加碳排放，林地转化为农地10年后，土壤有机碳平均下降30.3％。(11) 因此，造林和再造林，增加森林的碳汇量是世界上公认的控制温室气体、减缓气候变化的有效措施。为了保护森林，我国于1984年颁布了《森林法》，并于1998年进行了修正。《森林法》将“调节气候”作为除“森林蓄水保土、改善环境和提供林副产品”之外的立法目标；同时，《森林法》确立的限额采伐、植树造林、封山育林、扩大森林面积、设立森林生态效益补偿基金、加强森林经营管理、预防森林火灾、防治森林病虫害等，都对增加森林碳汇、减缓气候变化起了积极的作用。目前，中国是世界人工造林面积最大的国家，2003年至2008年，森林面积净增2054万公顷，森林蓄积量净增11.23亿立方米。(12) 截至2009年年底，实施天然林保护和退耕还林工程，人工造林面积6200万公顷，居世界第一，森林覆盖率达到20.36％。(13)
2.与减缓气候变化有关的基础性法律。
第一，《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》。这些法律都从“预防”入手，防止农业、工业和第三产业可能对环境造成不良影响，特别是《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》更侧重于从减少能源资源的消耗、减少污染物的排放、废物的循环利用等手段，控制对环境的污染。虽然这些立法不是直接针对温室气体排放的控制，但是因为基于改变经济增长模式和消费方式的转换、持续地减少资源与能源的消耗、利用清洁的资源与能源、清洁的牛产过程、清洁的产品以及强调对资源的高效利用和循环利用，客观上减少的能源的使用量，有助于对温室气体的减少。
第二，《人口与计划生育法》。人口的增长与气候变化有着密切的关系。人口问题是影响气候变化的主要因素之一已成不争的事实。联合国人口基金《2009年世界人口状况报告》中指出：“过去很大部分的人口增长是导致二氧化碳总排放量增长40％—60％的主要原因。”(14) 三十年前，中国从人口最多的发展中国家的基本国情出发，将计划生育作为基本国策。2001年12月29日，我国颁布了《人口与计划生育法》，明确规定，“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质”。中国过去30年少生4亿人口，按照目前人均二氧化碳排放量4.57吨计算，中国每年减少18.3亿吨二氧化碳排放。(15)
（三）与适应气候变化有关的法律
根据IPCC在2001年公布的《气候变化第三评估报告》，“适应”（Adaption），是指自然或人类系统对新的变化或变化了的环境进行的调整过程；“气候变化的适应”，是指人类为了应对气候变化给自然和人类系统已经带来的或者将会带来的影响而采取的减轻性的调节措施。其核心是减轻气候变暖带来的灾害。气候变化对农业（畜牧业）、水资源、生态系统以及人体健康会带来诸多负面影响。
根据2008年10月国务院新闻办公室发布的《中国应对气候变化的政策与行动》，气候变化已经对我国农业、水资源、森林等生态系统带来了严重的影响。(16) 面对气候变化已经造成的影响，选择只有一个即适应。而通过法律手段增强对气候变化的适应能力成为各国的共同做法。
从我国现有立法看，在农业、自然生态系统、水资源、海岸带等领域同样没有以适应气候变化为目的的法律，但是，有些法律客观上有助于适应气候变化。
1.农业领域：《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等。为保证农业生产，加强农业在国民经济中的地位，我国于1993年通过了《农业法》，并于2002年进行了修改。《农业法》关于“种植业以优化品种、提高质量、增加效益为中心，调整作物结构、品种结构和品质结构”等的规定有利于农业领域应对气候变化。此外，国家还制定并实施了《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等法律，通过退耕还草，禁牧、轮牧、休牧制度，牲畜圈养，基本草原保护制度，渔业捕捞、渔场管理，禁地保护制度、土地有偿使用制度、土地用途管制制度、基本农田保护制度、控制建设用地等措施加强土地的管理，改善土地质量，保证农业增产，保障粮食安全，以适应气候变化对农业的影响。
2.森林等自然生态系统：《森林法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》。森林不仅能够减缓气候变化，而且在适应气候变化方面起着十分重要的作用。《森林法》确立的预防森林火灾、防治森林病虫害等都对森林适应气候变化起积极的作用。此外，国家还通过水土保持、防沙治沙等措施，维护森林生态系统的稳定和对气候变化的适应能力。
3.水资源：《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》。气候变化对我国水资源造成的影响主要是缺水和洪涝灾害。我国本来就是严重缺水国家，水资源短缺已经制约国民经济的发展，未来气候变暖导致水资源短缺以及由此而导致的干旱还会进一步加剧。2010年春季，我国西南地区包括云南、四川、贵州、广西西部等地发生特大干旱，人畜严重缺水，受灾人口超过5000万。而2010年夏季，我国南方地区包括浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州十省区市又遭受严重洪涝灾害，造成严重经济损失。为了合理开发、利用、节约和保护水资源，我国于2002年制定了《水法》，通过制定水资源规划，加强水资源开发和利用，加强水资源、水域和水工程的保护，合理配置水资源和节约使用。这些措施客观上有利于适应气候变化造成的水资源短缺。我国还于1984年颁布了《水污染防治法》，并于1996年、2008年进行了两次修订。《水污染防治法》的直接目的是防治水体的污染，但是水质的提高也间接增加了可用水的数量，有利于缓解水资源的短缺。为了防御和减轻洪涝灾害，我国于1997年颁布了《防洪法》。《防洪法》关于防洪规划、清淤疏浚、河道整治与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪等措施，都有利于增强对洪水的抵御，以及水资源对气候变化的适应能力。
4.海岸带及沿海地区：《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》。我国有漫长的海岸线，气候变化引发的海平面上升对海岸带及沿海地区的影响已成事实。我国于1982年颁布了《海洋环境保护法》，并于1999年进行了修订。《海洋环境保护法》以“防治海洋污染损害”为主要立法目的，但是该法第三章“海洋生态保护”中关于建立“海洋自然保护区”、“海洋特别保护区”，加强对红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、人海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统的保护，以及要求建设海岸防护设施、沿海防护林、沿海城镇园林和绿地，对海岸侵蚀和海水入侵进行综合治理等都有利于增强海岸带及沿海地区对气候变化的适应能力。此外，2001年颁布的《海域使用管理法》关于“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”的规定，以及“国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测”等措施，也有助于增强海岸带和沿海地区对气候变化的适应。
三、问题：我国应对气候变化现有法律体系之检讨
虽然我国已经有多部应对气候变化的立法，但是应对气候变化的法律体系并不十分健全，仍然存在许多问题。
第一，缺乏综合性应对气候变化立法。尽管我国在应对气候变化方面已经有较多的立法，但是缺少一部综合性气候变化立法。目前，多数国家没有气候变化综合性立法，但是也有些国家如英国、日本、韩国、菲律宾等制定了综合性气候变化立法(17)，美国关于应对气候变化的综合性立法仍然处于国会两党的角逐之中。(18) 不过可以看出，制定综合性的气候变化法成为一个发展方向和趋势。我国自2007年成为全球最大的温室气体排放国以后，就成为全球关注的重点。中国有无决心应对气候变化以及如何应对气候变化也备受瞩目。中国缺少综合性气候变化法的负面效应是：不能体现中国积极应对气候变化的态度；一些有关应对气候变化的原则、体制、机制、综合性制度不能得到集中规定。
第二，减缓性立法仍然比较原则或者有些立法仍然缺位。虽然我国在减缓性立法上已经制定并实施了《节约能源法》、《可再生能源法》、《森林法》等，但是这些立法相对比较原则。例如，《可再生能源法》仅对涉及促进可再生能源开发和利用的一些基本原则和重要制度作出了规定，比较笼统和概括，在具体适用过程中仍然存在很多问题：（1）缺少就可再生能源从资源、规划、市场进入到产品消费、竞争、企业退出等一整套完整规定；（2）缺少就不同技术种类的个别规定，而不同的可再生能源技术品种，在资源、技术、成本、市场竞争、产品消费等方面存在较大差别，综合性立法往往不能解决各种可再生能源在发展中遇到的障碍，这在水电发展中表现得尤其突出。水电是清洁的、可再生、低碳能源，《可再生能源法》虽然明确了水电的可再生能源地位，但是如何采取有利措施促进水电的利用，在现有立法中明显表现不足。此外，核电的立法目前基本处于空白状态。核电是清洁的、低碳的能源，但是关于核电立法，我国除了《放射性污染防治法》外，并没有一部能够对核资源、核设施、核材料、核出口、核污染及其事故处置等进行全面调整规范的有关核的综合性立法，这实际上并不利于核电的发展。另外，我国尚未出台综合性的《能源法》，对能源与气候变化之间的关系缺乏总括性的规定。
第三，适应性立法并不健全。与我国在减缓气候变化立法上所取得的成绩相比较，我国在适应气候变化的法律上相对滞后。虽然我国有《农业法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《海洋环境保护法》等众多的立法，在一定程度上能够起到促进农业、森林生态系统、水资源、海岸带等对气候变化的适应，但是还应当认识到这些立法受制于制定时的历史背景与使命，在这些立法中并没有从应对气候变化的角度对相关内容加以规定。例如，《农业法》对农业基础设施的建设、农作物区域布局调整，发展耐干旱、耐高温、抗病虫害、抗冷冻害的农作物新品种，耕作措施改进，农田管理，病虫害防治等适应气候变化的措施强调不足；《森林法》规定的植树造林、限额采伐等都有利于扩大森林面积，有利于应对气候变化，但是，从根本上看，《森林法》对充分发挥林业应对气候变化的特殊作用、开展碳汇造林、碳汇计量监测和发展林业生物质能源、森林碳汇交易等内容缺少规定。同样，《水法》中关于适应气候变化所需要加强的水资源需求管理和高效利用、水生态修复、水资源调配等亦缺乏规定。此外，气候变化的适应也需要从对灾害的适应性上加以制度规定，例如，灾害保险、灾民的转移与安置等。
四、借鉴：各国应对气候变化之立法经验
发达国家比发展中国家较早地承担了应对气候变化的强制义务和责任，因而，这些国家的气候变化应对立法早于发展中国家起步。
（一）欧盟集团主要国家
在应对气候变化问题上，各国的态度不同。以英国、德国为主的欧盟集团国家，已经进入后工业社会，这些国家的工业污染已经很低，人们不存在生存问题，普遍重视生活与生存质量，再加上这些国家在新能源技术上的领先地位，因而，欧盟集团国家普遍在对待气候变化问题上的态度积极。在《京都议定书》签署前后，这些国家已经为应对气候变化作法律上的准备。
1.英国。
英国从两条路径建立应对气候变化的法律体系。
首先，从能源立法的路径。英国通过大力发展核能、可再生能源减少化石燃料可能带来的危害。1989年，英国颁布《1989年电力法》，该法的主要目标不在于发展可再生能源，但是该法注意到了电力生产、传输、供应与环境之间的关系，并且明确地规定：“每一个公共电力供应商承担非化石燃料供应义务。”(19) 虽然该法关于电力供应商承担“非化石燃料”的义务，本意在于鼓励可再生能源的发展，但是电力供应商却投机性地选择提供核燃料，因此，此后英国电力供应商提供的非化石燃料主要是核燃料。2000年英国颁布《公用事业法》，该法要求每一个电力供应商都应当承担可再生能源义务，即向电力消费者供应一定数量的来自可再生能源的电力。(20) 该法第一次为电力供应商设定了承担供应来自于可再生能源电力的义务。为了促进可再生能源的发展，根据《1989年电力法》，英国于2002年又颁布了《2002年英格兰和威尔士可再生能源义务条例》、《2002年苏格兰可再生能源义务条例》，明确地规定电力供应商应履行25％的可再生能源义务。(21) 2003年英国修改《2000年公用事业法》，颁布《2003年可持续能源法》，该法又进一步对制定能源效率目标制度、可再生能源电力基金等作出了规定。2003年，英国发布了《我们的能源未来：创造低碳经济》的白皮书，据此，英国又制定了《2004年能源法》，该法在继续鼓励发展可再生能源的同时，增加了开发海上风力发电的规定。2008年，英国颁布《2008年能源法》，对可再生能源的发展又作出了较全面的规定，其中最重要的是借鉴德国的经验，对“小型低碳电力生产商”的强制收购与上网作出了规定，同时鼓励发展可再生能热力。
其次，制定专门的应对气候变化法。发展可再生能源、提高能源效率是应对气候变化的核心部分，但不是全部。除了通过发展可再生能源、提高能源效率以减少温室气体的排放外，还有在温室气体的排放既成事实后如何进行固碳、如何适应以及相应的机制、制度和体制的建设问题。为了能够全面应对气候变化，英国出台了《2008年气候变化法》。该法的主要内容有：第一，为2050年温室气体减排确立了目标，即规定2050年英国碳排放总量应当在1990年的基础上减少80％；第二，建立专门的应对气候变化机构——“气候变化委员会”，其职能是就实施减排目标和碳预算向政府提出专项建议；第三，建立碳预算体系，确定从2008年至2012年为第一个预算期，此后每四年为一个碳预算期，以求确保每个预算期的碳排放量不超过碳预算；第四，授权建立减少温室气体或限制排放的贸易计划；第五，规定适应气候变化的措施；第六，对国内废物的减量化和再循环利用实施财政刺激计划；第七，关于生活垃圾的收集；第八，修改《2004年能源法》中有关可再生能源运输燃料义务。从英国《气候变化法》的这些内容看，它试图避免与相关能源立法的重复，在涉及能效、节能、发展可再生能源等有关减缓气候变化的措施上不再作出重复的规定，侧重于规定减排目标、机构以及碳预算、碳贸易体系、气候变化的适应问题。(22)
2.德国。
与英国不同，德国没有制定应对气候变化的专门性法律。德国通过制定改变能源结构的一系列能源立法应对气候变化，形成以能源立法应对气候变化的单一路径。德国能源立法体系也就是德国应对气候变化法律体系的基本组成部分。
德国早在1991年颁布《电力上网法》，要求电网经营者以最低价格购买发电厂提供的可再生能源电力。德国于2000年通过了《可再生能源优先法》，该法第1条明确地规定，“本法制定的目的为了保护气候和环境，保证能源供应的可持续发展和显著提高可再生能源对电力供应的贡献，从而实现欧盟和德国的目标，即到2010年将可再生能源在整个能源消费中的比重至少翻一番”，因而在内容上明确规定通过强制优先入网、全额收购、固定电价、政府补贴等一系列措施鼓励可再生能源的发展。此外，还规定了电网运营商的电网扩建义务。(23) 2004年，德国对《可再生能源优先法》进行了第一次修改，修改的主要内容是落实欧盟鼓励在欧盟市场内使用可再生能源发电指令（2001／77／EG），指令要求德国到2010年将可再生能源在电力消费中的份额提高到12.5％。除了实施欧盟指令的要求，德国继续规定更严格的可再生能源发展目标，即规定到2020年，可再生能源在电力消费中的比重占20％。2008年，德国对《可再生能源优先法》进行了第二次修改。修改的主要内容体现在可再生能源发展的目标上，规定到2020年可再生能源发电要占全部发电量的30％。德国《可再生能源优先法》可谓一部比较典型和成功的立法，全世界有47个国家以德国《可再生能源优先法》为蓝本，制定了本国的可再生能源法。(24)
此外，德国还制定了《热电联产法》（2002年4月生效），该法规定电网运营商有义务购买通过热电联产生产的电力，国家对利用热电联产技术发电的给予补贴等。按照德国政府的计划，到2020年，将热电联产技术供电比例较目前水平翻一番。2005年，德国颁行《能源节约法》，规定了新建建筑的能耗新标准，按照《能源节约法》的规定，建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30％左右。德国还于2008年制定了《可再生能源供热法》，以求提高可再生能源供热在供热能源消费中的份额。(25)
（二）伞形集团国家气候变化立法体系
以美国、日本、澳大利亚代表的伞形国家，与英国、德国一样，也属于发达国家。它们的经济发展水平、新能源技术水平、人口的预期寿命等与欧盟国家大体相同。这些国家与欧盟不同的是，在应对气候变化问题上的态度并不积极和主动。
1.美国。
美国早在20世纪70年代就通过立法鼓励发展可再生能源，颁布了《地热能研究、开发和示范法》（1974年）、《太阳能研究、开发与示范法》（1974年），不过其宗旨不在于应对气候变化，而在于应对第一次石油危机。1979年至1980年，美国发生第二次石油危机，美国进一步通过立法推动可再生能源的发展，出台了《能源安全法》（1980年），其中包括《生物能源与乙醇法》、《风能促进法》、《地热能法》。在石油危机过去后，美国可再生能源的发展即进入低潮。在整个90年代期间，美国只通过《1992年能源政策法》一部能源立法，不过该法的目标是“以持续的、低成本的、环保的方式提高美国的能源安全”，虽然要求政府使用替代能源燃料汽车、对清洁燃料汽车的投资降低税收和对风能及生物能项目税收补贴，但主要是解决能源市场开放问题。小布什执政后，通过了《2003年能源政策法》，不过该法的主要内容是为促进天然气、石油、煤和核能的开发而提供180亿美元的激励计划，目标不在于发展可再生能源。美国真正将应对气候变化作为一项立法目标的能源法是《2005年能源政策法》，该法对能源效率、可再生能源、氢能、乙醇和机动车燃料、气候变化分别作出了明确规定，还提出到2007年联邦政府至少购买占其电力消费3％的可再生电力，于2013年提高到7.5％；大力推广乙醇燃料开发，消费量要从2006年的40亿加仑提高到2012年的75亿加仑。而《2007年能源独立与安全法》，则将提高能效、鼓励使用可再生能源、促进碳捕捉与碳封存的研发等作为立法目标，并将公司平均燃料经济标准、可再生燃料标准、电器与照明能源标准、取消对石油天然气的税收补贴作为该法的主要内容。
从美国现有能源立法看，虽然也涉及应对气候变化中最核心的问题即减缓气候变化的措施：发展可再生能源、提高能源效率、碳捕捉与碳封存等，但是显然这些是远远不够的，也与美国作为全球最大的温室气体排放国之一、全球最大的经济体、最发达的国家以及美国在国际政治经济秩序中所应有的地位是不相符的。因而，奥巴马总统上台以来，力图扭转美国的负面形象，积极推动美国在全球应对气候变化中发挥积极的作用。相应地，从美国国内立法看，美国众议院于2009年通过的《清洁能源与安全法案》，2010年5月，美国参议院马萨诸塞州民主党参议员约翰·克里（John Kerry）和康涅狄格州独立派参议员乔·利伯曼（Joe Lieberman）提出参议院版的《美国电力法案》（The American Power Act），尽管国内对此存在争议，但普遍预期美国参众两院会最终在2010年年底妥协形成综合性的气候与能源法。无论是众议院的《清洁能源与安全法案》，还是参议院的《美国电力法案》都会对清洁能源、能源效率、碳减排目标、碳交易制度以及美国适应气候变化的措施等作出全面规定。
2.日本。
日本是伞形国家中唯一的出台气候变化专门性法律的国家。日本于《京都议定书》签订的第二年即1998年10月9日就颁布了《地球温暖化对策推进法》，并于2002年、2005年和2008年进行了三次修改。目前，日本正在对《地球温暖化对策推进法》进行第四次修改。此次修改将《地球温暖化对策推进法》改名为《地球温暖化对策基本法》。《地球温暖化对策基本法》与《地球温暖化对策推进法》的主要不同是，它在原有原则性规定的基础上为日本设定有关温室气体减排的中长期目标（2020年排放量比1990年削减25％，2050年比1990年削减80％），创立日本国内排放量交易制度，建立碳税等。日本众议院环境委员会于2010年5月14日通过了《地球温暖化对策基本法》，目前正在等待日本参议院的批准。(26)
除了专门的气候变化应对立法之外，日本也有大量的推进新能源和能效提高的能源立法。日本于1979年6月22日制定了《能源利用合理化法》（又称《节约能源法》），并分别于1993年、1997年、1998年、1999年、2002年、2005年和2006年进行了多次修改。日本于1997年4月18日制定了《促进新能源利用特别措施法》，此后，该法于1999年、2001年、2002年等先后进行了修改。该法的主要目标是促进能够替代石油的新能源的开发和利用。2002年6月7日制定了《日本电力事业者新能源利用特别措施法》，明确地规定国家鼓励使用风能、太阳能、地热能、水能、生物质能等新能源。电力事业者所供电力应有一定比例的新能源电力。(27)
（三）启示
尽管以上这些国家的国情各不相同，但是在面对全球气候变化这一共同问题时，各国的立法过程却有某些相似之处，这些相似之处无疑对我国有重要的启示。
第一，应对气候变化是一个复杂的过程，从法律角度看，单靠一两部立法无从解决问题。它需要一系列的立法共同应对和处理。
第二，多数国家选择制定一部综合性的气候变化法，以对气候变化应对活动与行为进行系统、综合、全面规范。英国、美国、日本都选择制定一部综合性的气候变化法，对碳排放指标、碳交易、碳减排、监管机构以及气候变化的适应等作出明确规定。
第三，能源立法特别是能源利用效率和可再生能源立法在应对气候变化立法体系中居于重要的地位。气候变化的人为原因主要是人类利用化石能源特别是煤炭、石油等使得CO[,2]等温室气体进入大气造成的。因而应对气候变化最为关键的是减少化石燃料的使用，这也就决定了节能、提高能效、使用可再生等替代能源成为应对气候变化的关键。为此，各国有关节约能源的立法、可再生能源的立法成为建立气候变化应对法律体系的核心部分。
五、选择：我国气候变化应对法律体系的发展方向
检思我国现有气候变化应对立法存在的问题，借鉴和参考国外立法经验，我国建立气候变化应对法律体系还应当做以下工作：
（一）制定综合性的《气候变化应对法》
国内对中国是否应当制定综合性的《气候变化应对法》有不同的看法，但是，笔者认为，中国有必要制定《气候变化应对法》。其原因在于：
第一，中国积极应对气候变化有内生动力、意愿与外在压力。一方面，中国虽然国土面积辽阔，但是海岸线漫长，沿海地区和城市也是中国经济最为发达的地方，而且中国是农业大国，受气候变化的影响不可谓不大。另一方面，中国已经成为全球第一大温室气体排放国，全世界的眼睛都在紧盯着中国，中国必须以实际行动和高度责任感树立中国的威信和国际形象。当然制定专门的应对气候变化法并不意味着中国会承担更多的责任和义务，但是可以在一定程度上展现中国应对气候变化的决心和信心。
第二，制定一部专门的《气候变化法》，可以统领中国应对气候变化的各项立法，进一步完善中国应对气候变化的法律体系。目前，我国虽然有众多的与气候变化有关的立法，但这些立法的立法宗旨各异且多样化，没有直接将应对气候变化作为立法的主要目的，而且在内容上也基本没有涉及有关气候变化的适应问题。按照减缓与适应并重的原则，我国也需要在适应气候变化方面进行立法。制定一部专门的气候变化法，一方面，可以提供一个我国在应对气候变化领域具有全局性意义的法律框架，从而将国家应对气候变化的方针、政策、战略完整地展现出来；另一方面，可以全面地对应对气候变化的诸多方面加以纲领性规定，形成有中国特色的应对气候变化的法律体系。(28)
（二）加快制定《海岸带管理法》、《原子能法》以及其他单行的可再生能源法
我国有漫长的海岸线，在气候变化的背景下，海岸侵蚀越来越严重，不恰当开发和利用海岸带资源，以及管理的不到位等都影响海岸带的生态安全。虽然早就有专家建议国家制定《海岸带管理法》，但是多年以来，《海岸带管理法》的制定工作并未提上日程。在当今应对气候变化的背景下，制定《海岸带管理法》，加强对海岸带的管理、建立河口海岸地区台风和风暴潮灾害的监测制度、提高抗御台风和风暴潮等自然灾害的综合应急和反应制度，以抵御日益上升的海平面，就显得更加重要。
核能作为清洁的化石能源的替代能源，在应对气候变化的背景下其作用也越来越重要了。虽然自1976年前苏联切尔诺贝利核电站事故以来，有些国家实行弃核政策，核能的发展陷于停顿。但是在气候变化的背景下，核能又成为较优选择，包括美国在内的许多国家，重启核反应堆，以通过使用核电替代煤炭、石油等化石能源，以降低温室气体的排放量。我国在核能利用上相对来说规模较小，但是国家计划在“十二五”期间，重点推进核电、水电和天然气等清洁能源，并计划到2020年，将核电的装机容量从目前的尚不足1000万千瓦提高到7000万千瓦，核电占全国电力装机容量的比重从目前的2％提高到5％左右。但反观我国有关核利用的立法，除了《放射性污染防治法》以外，我国尚没有全面规范核能利用的专门法律，这与发达国家和地区如美国、德国、日本、我国台湾地区等制定《原子能法》或者《和平利用原子能和防止其危害法》等有明显的差距。因而我国应当尽快制定《原子能法》。
我国虽然已经颁布了《可再生能源法》，但是仅有《可再生能源法》仍然不够，特别是对不同可再生能源种类缺乏专门的立法，在具体操作中，主要靠大量的政策调整，这样不利于不同可再生能源技术与产品的均衡发展。美国在推动可再生能源发展过程中，立法是走了先分类立法，再进行综合立法的路径。我国先制定了综合性的《可再生能源法》，但仅有综合性的立法不足以解决问题，还需要进行分类立法，因而建议国家进一步制定《太阳能法》、《风能法》、《生物质能源法》、《地热能法》、《水能法》、《氢能法》等单行法，以增强立法的权威性和针对性。(29)
（三）进一步修改完善现行环境立法和能源立法，减缓气候变化
目前，有关部门正在抓紧修改《大气污染防治法》。大气污染防治与应对气候变化并不是同一问题，但是导致大气污染和气候变化的根源基本相同，因而在预防大气污染和气候变化的措施上两者是一致的。只是大气污染物与CO[,2]有区别，在末端治理的措施上会有区别。因此，在《大气污染防治法》的修改中如何兼顾气候变化，并加以适当处理，值得认真考虑。
我国于2009年8月对《可再生能源法》进行了第一次修改。但是此次修改只针对有限的几项条款进行了“小修”。笔者认为，虽然我国《可再生能源法》的颁布对推动我国可再生能源产业的迅速发展起到重要的作用，修改后的《可再生能源法》更加趋于完善，但是不可否认，《可再生能源法》仍然有许多问题，需要进一步系统修改。例如，《可再生能源法》第1条关于立法目的“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”的规定就存在较大的问题。因为在当前背景下，毫无疑问，应对气候变化已然成为开发和利用可再生能源的首要目标，但是我国《可再生能源法》却没有提及。《可再生能源法》第2条关于可再生能源的定义也存在问题。第2条只是列举了《可再生能源法》所指的可再生能源的种类和范围，并未对可再生能源进行概括性的立法定义。再如，《可再生能源法》第17条第4款规定，“对已建成的建筑物，住户可以在不影响其质量与安全的前提下安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统；但是，当事人另有约定的除外”，也存在明显的问题，即赋予当事人通过物业管理合同限制太阳能的使用权，这实际上不符合我国《可再生能源法》的立法初衷。(30)
目前，我国《煤炭法》正在修改中。笔者认为，我国《煤炭法》的修改不仅要解决煤炭产业自身的产、供、运、销以及矿山安全等问题，还要抓住机遇对如何防治煤炭开采和利用可能造成的生态破坏加以明确规定，特别是对如何清洁利用煤炭资源，以降低煤炭行业的碳排放作出规定。
我国《电力法》制定于1995年，近年来，电力体制发生巨大变化，《电力法》已经不能适应现实的需要，正在修改中。笔者认为，就《电力法》与气候变化的应对看，主要涉及电力供应与电网建设。日本、德国等国家明确地规定，电力供应中应当有适当比重的可再生能源电力，因电力供应增加导致的需要扩增电网容量的，电网运营商有建设电网的义务。我国在《电力法》的修改中，也应当增加电网运营商承担相应义务的条款，以解决目前我国遇到的可再生能源电力上网难的问题。
（四）修改完善资源立法，增强自然生态系统对气候变化的适应性
我国《森林法》制定于1984年，并于1998年进行了第一次修改。十多年来，我国林业发生历史性转变，有人将这种转变概括为五个方面：“第一，从以木材生产为主到以生态建设为主的转变；第二，从以采伐天然林为主到以采伐人工林为主的转变；第三，从毁林开荒到退耕还林的转变；第四，从森林生态效益的无偿使用到有偿使用的转变；第五，从部门办林业到全社会办林业的转变。”(31) 笔者认为，除了这些转变外，还有一个重要的转变，就是林业的环境保护功能从简单的调节气候向减缓与适应气候变化的转变，即林业在未来还要承担固碳、吸碳等碳汇功能。这些转变都决定了需要修改《森林法》。在《森林法》的修改过程中，应特别增加充分发挥林业应对气候变化的特殊作用、开展碳汇造林与再造林、碳汇计量监测和发展林业生物质能源等内容。
修改《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等以增强水资源适应气候变化的能力。我国本来就是一个水问题比较特殊的国家，一方面，水资源短缺，人均水资源占有量仅是世界人均水平的1／4；另一方面，水资源分布不均，水污染严重，又进一步加剧了用水危机。近年来受气候变化的影响，“中国水资源时空分布不均问题更加明显，局部地区的强降雨、高温干旱以及超强台风等极端天气灾害出现的频率和强度显著上升，水旱灾害的突发性、异常性、不可预见性日渐突出。”(32) 这些都对我国水资源管理如何适应气候变化提出挑战。此外，我国水资源情势发生重大转变，即从供水管理向需水管理转变(33)，从以开发水资源为重点转变为以管理水资源为重点(34)，这些都要求进一步修改《水法》，对加强水利基础设施和防汛抗旱体系建设，加强水资源节约保护和需求管理，强化水资源保护和水生态修复能力，提高水旱灾害应急管理能力、强化水资源优化配置与调度等加以明确规定。同时，也需要对《防洪法》进行修改，对加强防洪与减灾系统建设、减轻其气候强迫的脆弱性加以规定，适应气候变化。
注释：
① 参见《京都议定书》第4条第8款。
② 参见《京都议定书》第10条。
③ 参见《京都议定书》第10条。
④ 参见《哥本哈根协议》第4条。
⑤ 参见《哥本哈根协议》第5条第1款。
⑥ 参见《哥本哈根协议》第5条。
⑦ 联合国于2010年3月31日发布的报告显示，包括中国、美国、俄罗斯、欧盟27个成员国在内，已有111个国家签署《哥本哈根协议》，欧盟作为一个整体也另行签署。http://news.ifeng.com/world/201004/0402_16_1593878.shtml，最后访问时间：2010年5月24日。
⑧ David Hunter,James Salzman & Durwood Zaelke'e:International Environmental Law and Policy,Third Edition,Foundation Press,2007,p.650.
⑨ 参见《中国应对气候变化国家方案》。
⑩ 参见国家发展改革委员会副主任解振华于2010年5月8日在绿色经济与应对气候变化国际合作会议上的讲话：“加强同际合作 推动绿色发展”，载中国能源法律网，http://www.energylaw.org.cn/html/news/2010/6/8.201068225848102.html，最后访问时间：2010年6月10日。
(11) 参见贾治邦：《发展林业：应对气候变化的战略选择》，载《求是》2010年第7期，第54页。
(12) 参见汪光焘：“哥本哈根气候变化会议与中国贡献”，http://news.sohu.com/20100204/n270059402.shtml，最后访问时间：2010年5月26日。
(13) 参见国家发展改革委员会副主任解振华于2010年5月8日在绿色经济与应对气候变化国际合作会议上的讲话：“加强国际合作 推动绿色发展”，载中国能源法律网，http://www.energylaw.org.cn/html/news/2010/6/8/201068225848102.html，最后访问时间：2010年6月10日。
(14) “《2009年世界人口状况报告》关注人口与气候变化问题”，载联合国网站新闻中心，http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=12570，最后访问时间：2010年8月4日。
(15) 参见赵白鸽：“合理人口规划有助减缓气候变化”，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=23686，最后访问时间：2010年5月26日。
(16) 参见国务院新闻办公室：《中国应对气候变化的政策与行动》，2008年10月。
(17) 参见李艳芳：《各国气候变化应对立法比较暨对中国的启示》，载《中国人民大学学报》2010年第4期。
(18) 美国众议院于2009年6月通过了《清洁能源与安全法案》，但未获参议院通过。2010年，美国参议院议员John Kerry和Joe Lieberman又提出参议院版的《美国能源法》（American Power Act）。
(19) 参见英国《1989年电力法》第32条。
(20) 参见英国《2000年公用事业法》第62条。
(21) 参见《2002年苏格兰可再生能源义务条例》和《2002年英格兰和威尔士可再生能源义务条例》第3条。
(22) 参见李艳芳：《各国气候变化应对立法比较暨对中国的启示》，载《中国人民大学学报》2010年第4期。
(23) 德国《可再生能源优先法》于2004年、2008年进行了两次修改。
(24) 参见库朗：《德国应对气候变化之能源立法研究》，2010年中国人民大学硕士学位论文。
(25) 参见李艳芳：《各国气候变化应对立法比较暨对中国的启示》，载《中国人民大学学报》2010年第4期。
(26) 参见高桥·滋著：《日本有关气候变化以及低碳社会的对应——以法律框架为中心》，载《气候变化应对与低碳经济法律国际研讨会论文集》，第153页。
(27) 参见《日本电力事业者新能源利用特别措施法》第2条。
(28) 参见李艳芳：《各国气候变化应对立法比较暨对中国的启示》，载《中国人民大学学报》2010年第4期。
(29) 参见李艳芳、岳小花：《论我国可再生能源法律体系的构建》，载《甘肃社会科学》2010年第2期。
(30) 参见李艳芳、刘向宁：《论我国〈可再生能源法〉与其他相关立法的协调》，载《社会科学研究》2008年第6期。
(31) 参见周生贤：《中国林业的历史性转变》，中国林业出版社2002年版，第174页。
(32) 参见陈雷：“着力保障中国水安全——全球气候变化与中国水安全高级圆桌会议主旨发言”，http://news.163.com/10/0408/22/63PIIJ60000146BD.html，最后访问时间：2010年7月21日。
(33) 参见钱正英：《水资源管理存在七个误区：应从供水管理向需水管理转变》，载《光明日报》，2009年2月18日。
(34) 参见钱正英：“水环境退化：中国水利最大危机”，载中国网，http://www.china.com.cn/environment/2009－03/17/content_17456676.htm，最后访问时间：2010年7月21日。
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