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中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2015)03-0046-11 中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”没有人能否认作为长期执政的中国共产党对国家和社会生活的巨大引导、支配和影响力量。这种力量不仅来自于党对国家政权的执掌(即作为执政党的身份)，而且在根本上讲，是源于党对国家和社会的领导(即作为领导党的身份)。那么，在全面推进依法治国的背景下，党的领导如何更加符合依宪治国的要求，从而使党顺利实施“四个全面”的战略布局，实际上是我国法治和政治现代化的关键问题，不能不以法学的视角来进行思考。对于这样一个宏大复杂的理论和实践问题，本文略陈浅见，以期引起更多的探讨。 一、为什么提出法学意义上的党的领导权？ (一)提出领导权是丰富中国特色社会主义法治话语的必然要求 毋庸讳言，当下中国的法治话语体系基本上经由近代的“西法东渐”而来，很多概念、术语已经入法，成为中国特色社会主义法律体系的组成部分，得到了广泛传播，被民众认知和理解。但这并不意味着我们的法治话语体系就已经成熟，法治实践在前进，法治话语需要丰富。建设中国特色社会主义法治体系必须有反映中国实际、描述中国问题、彰显中国智慧的法治话语。 法治话语既是哲学社会科学话语(即学术话语)，也是国家治理话语(即实践话语)。正如有学者分析，中国学术话语体系的当代建构作为一项思想任务，其核心在于当今的学术话语如何能够深入于我们的历史性实践、独特发展道路和民族复兴目标所开启的特定内容之中，这一内容的实体是社会现实及其所规定的问题领域，而我们能否用真正的学术来把握这样的现实，使其不断地被揭示而非掩盖。所以，揭示当今中国的社会现实，是学术话语体系重建的一个基本尺度，因而就不可能局限于对外国的模仿或者对传统的继承。[1]我们可以看到，在西方的法政理论和实践中，很少讲政党的“领导”，一般讲“执政”。而在中国，“领导”比“执政”讲得更多。例如十八届四中全会《决定》全文共出现“党领导”和“党的领导”22次，出现“执政”11次。日常生活中“党的领导”的说法更是不可胜数。但“领导”更多的是作为政治概念、政治话语使用。所以，有必要提出“领导权”这一术语，使其成为一个具有鲜明中国特色的法律概念和法治话语。 (二)分析领导权是发展中国特色社会主义法治理论的内在要求 话语的背后是理论，新的法治话语要站得住脚，就必须创新法治理论。从另一个角度看，“领导权”是否可以成为一个法学术语，也有不同的意见。①而争议的实质恐怕在于顾培东教授所指出的，自由主义法治理论已在一定程度上成为我国学人对于法治的深刻记忆，并成为认知和评判我国法治现实的依据。然而，自由主义法治理论存在诸多乖谬，所以我国必须加强法治意识形态的自主化建设，以社会主义法治理论为基础构建中国特色法治话语体系。[2] 权利和义务、权力(职权)和职责是法学理论、法治理论最基本的概念，主体享有什么权利(权力)、承担什么义务(职责)是法学思维、法治思维中最基本的问题。所以，分析党的领导行为具有怎样的法治理论和实践意义，就需要从法律(而非政治、伦理)意义上的权力概念来理解、解释和规范党的领导行为，即分析领导权的性质、特征、主体、客体、内容等问题。规范中国共产党的领导行为，要以法治的方式进行，即追问领导权的界限何在、法律责任何在等问题。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义法治道路和法治体系最本质的特征。对党的领导进行法学解读而提出的“领导权”，应是中国特色社会主义法治理论最核心的概念之一，关于党的领导权的理论，应是中国特色社会主义法治理论最基础的内容之一。由于党的领导行为往往会产生宪法意义上的影响和效果，所以关于领导权的理论必然是中国特色社会主义宪法理论最重要的内容之一。尽管从上世纪80年代起就有法学学者提出和使用“领导权”，②但这一概念长期没有得到主流法学理论的认真对待，国内宪法学教科书和法理学教科书都没有解说这个概念，现在需要对此现象进行纠正。 (三)阐明领导权是建设法治政党、落实依宪治国依宪执政的迫切需要 著名法学家张文显教授认为“建设法治中国，实现法治中国梦，关键在于党”，因而要推进党的领导和执政的法治化，“在全社会全世界树立法治政党的伟大形象”。[3]十八届四中全会《决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依宪治国、依宪执政是中国特色社会主义法治体系的支柱，这是中国特色社会主义法治体系不同于一般意义的法治体系的突出特点。[4]根据中共十五大报告，依法治国的主体是党领导下的人民。③所以，依法治国、依宪治国是针对党的领导行为而言的(相对地，依法执政、依宪执政是针对党的执政行为而言的)，其实质就要求党的领导权要纳入宪法和法律的轨道，党的领导行为要法治化。 之所以在提出“依法治国”后又提出“依法执政”，是因为“治国”不同于“执政”，“领导”不同于“执政”。在理论上提出并分析领导权这个概念，有助于在实践中进一步地区分领导行为与执政行为，而把握依宪治国的要害在于以宪法思维规范党的领导权、依宪执政的关键在于依照宪法和党章规范党员领导干部所执掌的国家权力。只有这样，我们才能真正贯彻落实依宪治国和依宪执政的要求。 二、党的领导权是相对于什么权力而言的？ 要分析政党的领导权，首先要弄清楚什么是政党的“领导”，与之相对的概念是什么，进而分析与领导权相对的权力是什么。 (一)“领导”是相对于“执政”而言的概念 2002年党的十六大报告指出：“我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党”。也就是说，中国共产党已经从单纯的领导党成为兼具领导党和执政党于一身的政党。在这样的双重角色中，党必须注意区分领导活动与执政活动。 在当代法学界，郭道晖先生、张恒山教授是深入论述领导与执政、领导党与执政党区别的杰出代表，其中郭道晖先生最早从法学角度提出并分析了党的领导权。在二位学者看来，党的领导是指党提出体现人民利益的价值观和路线方针政策吸引党外公民的支持和追随，从而使得党能够在国家和社会事务中引导、组织和带领全体人民为实现共同目标而奋斗的活动。党的执政是指党的代表(党员领导干部)合法进入和掌控国家政权机关，从而使得党的代表能够以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理国家和社会公共事务、为全体人民谋利益的活动。领导与执政的主要区别在于：(1)地位获取的途径不同：党的领导是一种事实关系，领导地位不可能靠强制、靠武力、靠宪法法律规定。党的执政是一种宪法关系，执政地位只要是合法取得的，就受到宪法保护。在民主政治条件下，执政地位是人民选举所授予的。(2)主体不同：党的领导的主体是党的组织机构。执政的主体则是合法进入国家政权机关的党的代表们。(3)手段不同：党的领导主要依靠宣传、说服、引导、示范、率先实践、组织行动等手段。执政则是运用国家权力，具体表现为制定法律、颁布政令、执行法律和政令。(4)处理的事务不同：只要不是宪法和法律明令禁止的事项和行为方式，只要不属于宪法和法律明文规定专属于国家机关的职权和行为方式，党都可以进行领导。执政所能处理的事务则是宪法和法律明文规定的，执政者既不能超越这些范围，也不能放弃这些职权。区分领导与执政的重要意义在于提醒我们：如果不区分领导和执政，就会把人民对国家权力的服从义务扩大、泛化为对党的领导权的服从，这就容易使党懈怠对人民的引导，脱离群众；就会不自觉地将执政行为泛化，将说服、宣传、引导、示范等领导活动简单地转变为由国家权力去强制推行的活动；就会不自觉地以党的机构去直接行使国家机关才能行使的权力，从而造成“党政不分”、“党不管党”，使党不能驾驭矛盾、总揽全局、协调各方，而是处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上。其结局是，损害党的群众基础，影响党的领导地位，最终动摇党的执政地位。④本文认为，区分领导与执政，是正确认识领导权的观念基础。 (二)领导权是相对于国家权力而言的概念 “领导”对应着“领导权”，那么“执政”是不是对应着“执政权”呢？新闻界和学术界都使用过“执政权”这一概念。例如，媒体报道“国民党丧失执政权”、“苏共丧失执政权”、“日本民主党夺取执政权”等等。为数不多的使用“执政权(力)”的法学论文基本上对这一概念用而不释，⑤其中两篇论文对“执政权”做出了明确界定，却是令人生疑的：一是认为“执政权是由领导权派生的，是领导权在政权机关中的具体运用”，“具体地说，党的执政权力是党的领导权威对权力机关、行政机关、司法机关和武装力量的吸引、影响和控制，使其按照党的意志运行。”[5]按照这一界定，执政权是指党的领导权威对国家机关的吸引、影响和控制，但这与党的领导权有什么区别呢？难道区别仅在于领导权在国家政权范围内的运用就叫“执政权”，在政权之外的才叫“领导权”吗？二是认为“执政权是法律赋予执政党的执行行政管理权的基本权利。”[6]这显然是错误的。首先，宪法明确规定行政管理权是属于国家行政机关而非政党的职权；其次，也没有哪部法律赋予了执政党这样的权力(利)。 事实上，根据我国宪制的实际运作，党掌握了领导权，就必然会取得执政地位。而执政地位的核心在于党的代表们担任了国家政权机关的领导成员，其要害在于执掌国家权力。所以，党的执政权，并不是一种区别于领导权的权力，它确实只是领导权在国家政权范围内的体现。在本文看来，“执政权”这个概念在当代中国是没有必要的，甚至容易造成领导与执政的混淆。⑥对于中国共产党而言，它掌控的权力是领导权和国家权力。“领导”对应着领导权，“执政”对应的不是“执政权”而是国家权力。由此可见，当今我国法治建设的关键问题就在于党的领导权与国家权力的关系。 三、党的领导权的基本性质 (一)领导权应被视为宪法权力 如前所述，有学者指出党的领导体现的是事实关系，执政是一种法律权力地位，但是不是就可以由此推出，党的领导权不是法律权力，只是政治权威⑦，或者只是政党权利[7]呢？另有学者则认为，党对国家的领导权是不能放弃的，所以它不是权利，而是权力，是一种国家权力。[8]本文认为，从一般法理来讲，政党的领导权是一种社会权力。所谓社会权力，是与国家权力相对的概念，它是指特定的社会主体(而非国家政权机关)对国家政权系统和社会公众以及个人的影响力、控制力、支配力。特定的社会主体之所以具有这样的力量，是因为它们掌握了一定的资源，包括物质资源(如人员、资金、技术等)和精神资源(思想理论、舆论、民意、威望等)。拥有社会权力的社会主体有很多形态，典型的如政党、非政府组织、利益集团、宗教团体、媒体等。社会权力的最大特征就是不像国家权力那样具有对全体公民产生强制性的影响力和支配力的法律效力。政党的领导权也如此。政党领导权的实效性取决于人民是否信任和拥护这个党，而且就算人民拥护，特定的公民也可以不服从。但在中国特色社会主义制度下，中国共产党的领导权具有不同于普通政党的领导权的一些特性。 从根本上讲，中国共产党的领导权具有实际的控制力和支配力，是来自于广大人民群众对党的路线方针政策和工作绩效的认可。由于近现代史上中华民族的特殊遭遇，“历史选择了中国共产党”，中国人民对党领导革命事业所取得的巨大成功的认可，升华为对党领导建设事业将会取得的美好愿景的信任，并通过宪法确认了党的领导地位。宪法对党的领导地位的确认，是中国共产党领导权不同于普通政党领导权的根本所在，它意味着，中国共产党的领导权在特定范围内具有宪法效力，它应被视为一种宪法权力。中国共产党不仅是宪法关系的一个重要主体，⑧而且应明确是一个宪法权力主体。 (二)党的领导权具有宪法效力的理由 之所以赋予中国共产党的领导权以宪法效力，是因为它不同于西方政党，后者是代表部分利益的政党，前者是代表整体利益的政党。这一点，由“三个代表”中的“中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益”所规定。⑨在“三个代表”重要思想的指导下，中国共产党不再只是“中国工人阶级的先锋队”，同时也是“中国人民和中华民族的先锋队”。2004年的宪法修正案正式将“三个代表”重要思想写入宪法序言，这意味着中华人民共和国主权的“双重代表制”终于被宪法所确认——人民是中华人民共和国的主权者(宪法正文第二条第一款⑩)，人民代表大会是主权者的法律代表(宪法正文第二条第二款(11))，而中国共产党是主权者的政治代表(宪法序言第七段第四句(12))。(13)最早提出中国主权之双重代表制思想的陈端洪教授认为，“中国人民在中国共产党的领导下”是中国宪法的第一根本法，与资本主义宪法相比较，其独特性在于共产党的领导权。而现行宪法对于党的领导权的规定，不仅在序言中，也在正文第一条第一款(“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”)之中，因为党是工人阶级的先锋队。(14)强世功教授也认为，中国共产党领导的多党合作制和人民代表大会制这两种“人民主权”或“人民意志”的形成机制，使得中国政体展现出一种独特的互动结构。中国宪政的核心问题就是如何处理好这二者的关系，以避免二者冲突而使主权陷入分裂。这两种主权代表有相对明确的分工，即政治问题的决断权属于党领导下的政治协商，而人大则要对政治协商之后的党的决定给予法律程序上的背书，从而使党的意志上升为国家意志。[9]因此，主权的“两个代表”(人大、共产党)都必须纳入宪法体系，这两种权力都应具有宪法效力而且要相互协调，否则就可能产生冲突，引发宪治危机。从反方面来讲，将党的领导权作为宪法权力，除了是对其合法性的一种论证之外，更重要的理论和实践意图在于对其进行规范。(15) 由于“三个代表”已经入宪，这就意味着宪法所确认的党的领导要成为具有宪法效力的领导权，就必须在实体上符合“三个代表”的要求，由此，十八届四中全会要把党内法规纳入法治体系，明确指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”因为只有依据党内法规从严治党才能保证“三个代表”的落实，才能保持党作为主权之政治代表的合法性，才能获得党的领导权拥有宪法效力的合法性。 四、党的领导权的基本构成 (一)《党章》是确定领导权内容的基准 党的领导究竟包括什么内容，现行《宪法》未予明确，只能从“实质宪法”中去寻找。所谓实质宪法(或者称为现实宪法)，是针对文本宪法、形式宪法而言的，它是指对一国政治权力的产生、配置和运行起到事实上作用的那些根本法规范。(16)从内容上讲，实质宪法包括但不限于宪法典，还有宪法惯例、宪法性法律等。列宁曾指出：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚伪的；当它们是一致的时候；宪法便不是虚假的。”[10]309这里的“虚伪”是指的文本宪法或者说宪法典的规定，与事实上的根本法规范不同，或者没有完全包括事实上的根本法规范。很显然，仅靠一部《中华人民共和国宪法》，我们不能完全解释中国的政治结构和权力体系。《中华人民共和国宪法》作为标准的宪法典，只是中国实质宪法的一部分，至少还有一个至关重要的组成部分是被宪法典确认了领导地位的中国共产党的“根本大法”——《中国共产党章程》。(17)可以说，目前我国是一种“宪法+党章”的复合宪制。另外，还有一些党内基本法规涉及调整党组织与国家机关、人民团体的关系，它们是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，[11]也是我国宪制的重要组成部分。 那么，根据十八大通过的最新《党章》关于“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”这一规定，(18)我们可以从政治领导、思想领导和组织领导三方面来分析中国共产党的领导权。 (二)党的领导权的内容 1.三项政治领导权 党的政治领导是指党在政治方向、政治路线、政治原则和方针、政策上的领导。与此相对应，党的领导权的第一个内容就是政治领导权，即确定政治方向和政治原则，制定路线纲领方针政策的权力。具体包括三项权力：一是修宪建议权，即向《宪法》规定的修宪机关提出宪法修改建议的权力。(19)修宪建议权作用的对象是全国人大常委会的修宪提议权或者五分之一以上全国人大代表的修宪提议权。(20)在现实政治生活中，全国人大常委会或者法定人数的全国人大代表不能抛开党的修宪建议而另提方案。所以，党的修宪建议权实际上成为具有宪法效力的一种权力。党的政治领导权的第二项内容是立法与国策建议权，即提出重要的立法建议或者审定重要立法议案的权力，(21)以及制定重要国策的权力。(22)这项权力作用于全国人大及其常委会、国务院以及中央军委的立法权和全国人大及其常委会的决定权。党提出的重大政策、决定要通过全国人大及其常委会上升为法律、决定，通过国务院转化为行政法规、国策，通过中央军委转化为军事法规。在现实政治生活中，全国人大及其常委会、国务院、中央军委原则上不能否决党的重大政策决定，否则，将出现宪治危机。所以，党的立法与国策建议权具有宪法效力。党的政治领导权的第三项内容是宪法解释与审查建议权，即提出对《宪法》有关规定的解释方案，对有关事项的合宪性审查提出意见的权力。这一权力作用于全国人大常委会的宪法解释权、全国人大及其常委会的宪法监督权。从我国《宪法》的规定和宪制的现实来看，法院不具有宪法解释和违宪审查的权力，也不可能具备进行违宪审查的政治权威，全国人大的决定也需要接受党的领导，党则在事实上拥有着违宪审查权。(23) 2.两项组织领导权 党的组织领导是指党向国家政权机关推荐重要干部，充分发挥各级党委的领导核心作用和基层党组织的战斗堡垒作用，发挥广大党员的先锋模范作用来影响和带领广大人民群众贯彻落实党的路线方针政策。与此相对应的党的组织领导权具体包括两项权力：一是向国家政权机关推荐重要干部的权力，我们可称之为政要提名权。这项权力作用于全国人大的人事权(选举、决定和罢免权)。由于在现实政治生活中，全国人大要通过选举或决定，使党中央推荐的干部合法地进入国家政权机关的主要领导岗位，所以党的政要提名权具有宪法效力。需说明的是，本文所谓的“政要”，并非西方语境中仅指国家议会和行政系统的负责人，还包括审判机关、检察机关以及武装力量的负责人。(24)党的组织领导的第二个内涵是充分发挥广大党员的先锋模范作用。由于这一作用的发挥是通过各级党委和基层党组织对党员干部尤其是担任国家机关领导职务的党员领导干部的培养、选拔、使用和监督来实现的，所以组织领导权的第二项内容是执政监督权，它针对的是党员领导干部所执掌的各项国家权力是否合宪合法行使。执政监督权的实质是党以领导党的身份去监督执政党，它与人大监督、行政监察、司法审查、政协监督以及公民监督等一道构成中国特色的权力监督体系。 3.思想领导权 党的思想领导是指通过党的理论宣传工作和思想政治工作，用马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系教育广大党员和人民群众，用党的基本路线的精神统一全党和全国人民的思想，从而把党的主张变成人民的自觉行动。 关于党的领导权的内容构成，可用下图表示：
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