中国共产党处理企业党政关系的历史及其经验探讨，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党政论文,关系论文,经验论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国共产党处理企业党政关系的发展历史
1、民主革命时期
第二次国内革命战争时期，中国共产党建立了企业，形成了厂长负责下的集体领导体制。1934年3月刘少奇发表《论国家工厂的管理》，提出成立厂长、党支部书记、工会主任组成“三人团”，并由厂长负责，实行“完全的个人责任制”。同年4月，中华苏维埃共和国人民委员会和中共中央组织局分别颁布了《苏维埃国有工厂管理条例》、《苏维埃国家工厂支部工作条例》，确立了“三人团”领导体制。如工厂设有政治委员，他必须参加三人团会议，并有最后决定权。（注：参见徐之河等《中国公有制企业管理发展史》，上海社科院出版社1992年版，第11-12页。）
抗日战争时期，为了克服行政、党支部、工会工作不协调的现象。1943年3月，陕甘宁边区政府召开公营工厂会议，决定把“三人团”改为厂长领导下的厂务会议，实行厂长“一元化”领导体制。会上张闻天作了《关于公营工厂的几个问题》报告，强调：“在工厂内部，厂长代表政府，集中管理工厂内部的一切”。会议要求党支部、工会协同厂长搞好生产。但以后出现了厂长“一人化”，忽视党支部和工会作用的偏向。因此，1944年5月，陕甘宁边区工厂厂长及职工代表会议强调，厂长负责制不是厂长独裁制，厂长必须依靠党支部和工会才能搞好生产（注：参见徐之河等《中国公有制企业管理发展史》，上海社科院出版社1992年版，第14页。）。厂长负责制逐步完善起来。
解放战争时期，为适应农村向城市工作的转移，企业领导体制突出了职工的民主管理。1948年1月18日，毛泽东为中共中央起草的指示中强调：“在公营企业中，必须由行政方面和工会方面组织联合的管理委员会，以加强管理工作。”（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1269页。）此后公营企业普遍建立了工厂管理委员会，500人以上的大厂还设立了职工代表会议，民主管理日益加强，但厂长对工厂管理仍起决定作用。
总的来看，民主革命时期中国共产党领导的公营企业领导体制，基本上以厂长负责制为主。由于战争环境，企业中的党政关系如何处理与协调的问题，还不是很突出。
2、新中国建立后二十九年
新中国建立初期，工矿企业领导体制主要有两种形式。一种是以东北地区为主的厂长负责制。1951年5月，在学习中长铁路企业管理经验基础上，经中共中央批准，东北局颁发了《关于党对国营企业领导的决定》，规定：“厂矿中的生产行政工作实行厂长负责制，厂长由国家的经济机关委派。”要“坚持厂长负责制和管理民主化相结合的方针，克服将厂长负责制和管理民主化对立的观点”。（注：中共中央文献研究室《建国以来重要文献选编》第2册，中共中央党校出版社1994年版，第414页。）另一种是华北地区为主的党委领导下的厂长负责制。1951年6月华北局城市工作会议决定：“以党委为核心实行统一领导”。“一切重要事项，最后决定于党委。厂长对同级党委负责”。（注：中共中央文献研究室《建国以来重要文献选编》第2册，中共中央党校出版社1994年版，第255页。）但在实践中，党委领导下的厂长负责制，出现了责任不清和无人负责的现象，与经济建设的需要不相适应。为了解决这个问题，1954年4月，华北局作出了《关于国营工矿企业中实行厂长负责制的决定》。1955年11月中共中央在批转中央第三办公室《关于厂矿领导问题座谈会的报告》时指出：“企业中的党组织，必须把确立企业管理方面的一长制作为自己的一个基本政治任务，因为在企业中只有建立严格的一长制，才能确立各方面的专责制，才能确立有效的经济秩序和工作秩序。”（注：参见徐之河等《中国公有制企业管理发展史》，上海社科院出版社1992年版，第163页。）此后，开始在全国普遍推行厂长负责制。由此看出，这时已察觉了企业中党政不分带来的弊端。但对党在企业中如何充分发挥作用，党、政关系如何正确处理等，还没有成熟的认识。
1956年，主要由于国际形势影响，中国共产党特别强调集体领导，自然也影响到了企业领导体制。1956年9月召开的中共“八大”认为，“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度”。1957年3月中共中央在《关于处理罢工罢课问题的指示》中还强调了：“应该在实行党委领导下的厂长分工负责制的同时，实行和加强党委领导下的群众监督”，建立职工代表大会制度。（注：参见徐之河等《中国公有制企业管理发展史》，上海社科院出版社1992年版，第177页。）于是，厂长负责制废除，党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制度迅速推开。在反右派运动以后，进一步强调了党的一元化领导。此后，企业中以党代政的现象日益严重起来。这一时期党政关系没有处理好，一方面是国内“左”的政治形势的影响，另一方面是计划经济的影响。
“文革”时期，政治、经济方面的“左”的思想理论都发展到了高峰。强调“党必须领导一切”，实行党政合一的革命委员会一元化领导。革委会成了企业中领导一切的权力机构。这种领导体制把政企不分、党政不分发展到了极端。“文革”时期，思想路线是错误的，政企关系、党政关系更不可能处理好。
3、中共十一届三中全会以后
中共十一届三中全会端正了思想路线，开拓了改革开放的新时代。随着经济体制改革的发动和不断深化，企业领导体制改革也不断深化。这项改革大致经历了四个阶段：
第一阶段：恢复和改进党委领导下的厂长负责制。1978年4月中共中央作出的《关于加快工业发展若干问题的决定》，强调企业要建立健全以岗位责任制为核心的各项规章制度，要恢复实行党委领导下的厂长分工负责制。1980年2月，邓小平在《坚持党的路线，改进工作方法》的讲话中指出：“党委只管大的政治问题、原则问题，厂里的生产、行政方面的管理工作，就应该由厂长负责统一指挥，不能事无大小都由党委包起来。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月第二版，第282页。）
第二阶段：试行和确立厂长（经理）负责制。1984年10月中共十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》指出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性……只有实行厂长（经理）负责制才能适应这种要求”。此后，厂长负责制的试点工作开始运作。1988年4月通过的《企业法》，对实行厂长（经理）负责制，厂长的法人地位，作了明确规定。用法律的形式肯定了企业领导体制改革的成果。
第三阶段：调整和完善新的企业领导体制。为了解决少数厂长（经理）实行家长式管理、某些单位党的组织的地位、作用被削弱的不良倾向，为了完善厂长（经理）负责制的监督制约机制，1989年8月21日，江泽民在全国组织部长会议上的讲话中指出：“现在我们党中央有必要要求企业党组织起政治核心作用，这与《企业法》规定的厂长负责制并不矛盾”（注：中共中央文献研究室《十三大以来重要文献选编》，人民出版社1991年版，第582页。）。8月28日，中共中央政治局会议讨论并通过了《关于加强党的建设的通知》，强调：“实行厂长（经理）负责制，不能淡化基层党组织的作用，削弱党的领导。企业党组织要改进工作方法和活动方式，充分发挥党的政治优势”。1990年12月，中共十三届七中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出了完善企业领导体制的基本原则：“充分发挥企业党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”。这就是“三句话”原则。
第四阶段：企业领导体制的新探索。1993年11月，中共十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”为目标，提出了改革和完善企业领导体制和组织管理制度的要求。1997年9月，中共“十五”大要求探索符合市场经济规律和我国国情的企业领导体制和组织管理制度，建立决策、执行和监督体系，形成有效的激励和制约机制，要求“建设好企业领导班子，发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级的方针。”1999年9月，中共十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》重申了十五大的要求，并进一步要求“把发挥党的政治优势同运用市场机制结合起来”。强调，建立现代企业制度，是国有企业改革的方向。中央并对党组织如何在现代企业组织制度中发挥作用问题作了专门叙述，指出：“国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，……董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章……履行职责。”
在现代企业制度中，党组织如何发挥政治核心作用的问题，十五届四中全会决议认为主要体现在：“保证、监督党和国家方针政策在本企业的贯彻执行；参与企业重大问题决策；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，领导和支持工会、共青团等群众组织及职工代表大会依照法律和各自章程独立自主地开展工作；领导企业思想政治工作和精神文明建设，努力建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍；加强党组织自身建设，搞好党性党风教育，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用……。”等。（注：《人民日报》1999年9月27日。）2000年10月，中共十五届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，进一步强调：国有大中型企业要进一步深化改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全企业法人治理结构，成为市场竞争的主体。2001年3月，九届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》及朱镕基的报告重申了中共十五届五中全会的精神。总之，中共十四届三中全会以来，国有企业领导体制改革开始了社会主义市场经济条件下的新探索。
二、国有企业领导体制改革中党政关系的现状、存在的问题
在中央精神指引下，国有企业领导体制改革展开了多方面的探索，出现了以下几种模式：
1、企业委员会领导下的厂长负责制。典型的是上海分析仪器厂、成都轴承总厂等大型企业。1991年10月，上海分析仪器厂成立由厂党委书记、正副厂长、工会主席及有关部室负责人参加的企业委员会，党委书记任企委会主任。企委会是全厂最高机构。每年召开两次会议，对企业重大问题进行决策，但不具体指挥生产经营，生产经营由厂长负责。党委不仅参与决策，还参与实施决策，其政治核心作用有了较显著的体现。实行这一体制以来，该企业生产蒸蒸日上，因而荣获“上海市工业系统转换机制先进企业”称号。成都轴承总厂的企业委员会称“经营管理委员会”，厂党委书记担任经营管理委员会主任。经营管理委员会对企业重大问题进行民主决策。厂长执行其决议并对日常行政和生产管理负总责。
2、董事会领导下的总经理负责制。根据“十五大”精神，一部分国有企业改组实行股份制。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于企业所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，因此，在未来的企业发展中，将有更多的国有企业改组为股份制企业。在股份制企业中，股东大会是最高权力机构，董事会是股东大会选举产生的决策机构，对股东大会负责。总经理是企业的直接经营者，全权处理日常工作，总经理由董事会领导，对董事会负责。党委成员依照法定程序进入法人治理结构，有条件的党委书记兼任董事长，党的纪委书记兼任监事会负责人等。董事会、监事会、（总）经理，也可以按照党章规定的程序吸收到党委会中来。这使党的政治核心作用得到较充分的发挥。这一体制已得到十五届四中全会《决定》的肯定。目前，上海的一些国有股占控股优势的股份制企业，基本上都实行了这一体制。
3、书记、厂长由一人担任，即“一肩挑”。这种形式开始主要是小企业采用，目前大中企业采用也呈发展趋势。有的省市还作出决定加以提倡。这种形式一般都设党委副书记负责党的工作。这种体制的特点是从体制上保证了“两心合一心”，避免了“二心不合”的不团结现象，有利于消除内耗。天津市天磁公司是实行党政“一肩挑”领导体制并取得显著成效的中型企业。不过，在目前实行“一肩挑”体制形式的企业，往往容易出现“职务一身兼，工作顾一面，班子行政化”的偏向，权力过分集中，为监督、制约带来一定的困难，企业党的工作也易被削弱。容易造成党政不分。
4、企业主要领导人员交叉任职。即厂长兼任党委副书记，党委书记兼任常务副厂长，副书记兼职代会、工会主席，党员副厂长尽可能参加党委会或常委会。党政领导班子交叉任职，“你中有我，我中有你，”相互交融。目前采用这种形式的多半是中小企业。这种组织形式，亦有推广之势。这一形式同党政“一肩挑”有类似之处。有利于党政工形成合力，防止出现内耗。不过采取这一形式的企业，必须有一套具体的运作制约机制，使党政工各项工作围绕生产经营这个中心，有条不紊地展开。否则，只能是形式上兼，实际上分，党政工仍然不能有机地结合在一起，发挥整体功能。
国企改革是一项全新的事业，领导体制的完善还需要进一步探索，目前存在的问题主要如下：
1、党政关系没有完全理顺。在“核心”和“中心”的关系问题上，片面理解和取舍中央有关文件和《企业法》的精神，或以“核心”压“中心”，变参与为干预，借坚持党管干部原则，否定厂长（经理）的人事任免权；或以“中心”排斥“核心”，试图把党组织的工作限定在“党只管党”的范围，不愿意接受党组织的监督。一些党组织存在着就党建抓党建的“单打一”问题。中共辽宁省委组织部曾作调查统计，在该省国有企业中，党政关系协调的企业约占国有企业总数15%；党政配合一般的占50%左右；党政关系不协调，甚至互相拆台，严重内耗的占25%左右（注：叶梧西、邵云端《现代企业党的建设》，中国方正出版社1996年版，第66页。）。
2、以政代党，党委工作受到限制。过去实施党委一元化领导，造成某些以党代政的弊端。现在有些企业又走向另一个极端，即以政代党。关于企业领导体制的“三句话”，实际上只剩下“厂长负责制”这一句话，集体讨论被个人决断所代替。诸如此类，都给企业党政关系埋下阴影。
3、“谁强谁是王”。有些企业是厂长强，听厂长；书记强，则听书记。无形中形成“谁强谁是王”的企业经营方式。有的企业流行着：强加强，不好办；强加强，哥俩好。于是，有些企业主管部门在安排企业主要党政干部时，有意强弱搭配，一般相安无事；如两强相伴，则容易出现各不相让、矛盾不息的状况。
4、工作方法随意性较大，没有形成一套完善、规范的制度。如没有企业行政领导定期向党委汇报企业经济工作及企业发展等重大问题并征求党委意见的制度。有的企业重大决策，不经党委会研究讨论；有的企业对准备提请职代会审议通过的重要事项，事先未交党委讨论；行政领导在合资合作事宜、干部人选配备、企业重要分配方案等重大问题上，也不和党委商量，甚至出现朝令夕改的现象。这些固然与某些厂长素质不高，缺乏民主决策意识有关，企业里没有相应的制度约束和规范，也是重要原因。再如人事制度方面还需要细化、完善。虽然有关文件对企业任免中层行政干部，由谁提名，由谁决定，规定是统一的和明确的，但提名后要不要考核、由谁考核，党政领导要不要讨论，讨论中发生意见分歧怎么办，没有一个统一说法。因而实行起来五花八门，党组织和厂长根据自己的干部标准，各取所需。这不仅增加了选用人才的难度，也造成了用人标准上党政关系的不融洽。
三、经验和对策
如何解决国企领导体制改革中存在的问题，从一些地区、一些企业的经验中可以得到启示，找到对策。这些经验主要是：
1、把党政主要领导干部的思想统一到邓小平理论和党在社会主义初级阶段的基本路线上来。社会主义市场经济条件下的社会主义企业，必须在邓小平理论和党的基本路线的指导下求发展，以此端正思想认识，以此总结经验教训，以此探索“产权清晰，权责明确、政企分开、管理科学”的企业建设道路。要摒弃那种“西方企业没有党组织可以搞活企业，我们也可以不要企业党组织”的错误观点。要抵制西方资产阶级意识形态的不良影响。要清除传统的封建思想的种种残余。通过常抓不懈的“三讲”，提高党政主要领导干部的思想水平、政治素质。这样企业党政干部就会自觉地统一步调，心往事业上想，劲往事业上使，做到目标互保，工作互补，风险共担。
2、建立合理、规范的工作制度及准则。如建立党政领导班子思想政治建设的制度。其中包括定期的党委中心组学习制度和党政领导班子民主生活会制度等。如建立党政领导班子集体决策制度。其中包括：一、党政班子联席会议制度。党政主要领导主持，专门研究企业生产经营管理重大问题。会议坚持民主集中制原则。二、行政办公会议制度。行政主要领导主持，是贯彻党政联席会议决策的实施性会议。三、党委会和党委扩大会议制度。党委主持，研究党的建设、思想政治工作、精神文明建设、职工代表大会等重要问题。行政领导成员不是党委成员的也应参加或列席，为行政干部承担精神文明建设的责任创造条件。四、党政主要领导决策前沟通制度。在党政联席会议和党委会决策前，党政主要领导沟通情况，交换意见，达成共识再召开会议。股份制企业，在股东会、董事会决策前，征求党委意见。五、厂长（经理）定期向党委报告工作的制度。六、重大决策实施情况跟踪反馈制度。七、决策、用人失误责任追究制度。等等。在工作准则方面，“大事讲原则，小事讲谅解”，“参与不干预、支持不把持”，“工作到位不越位，密切配合不空位，职责分工不分家”，贵阳钢铁厂“六不、一多、八互相”准则等都可以借鉴。“六不”是：党组织的思想政治工作不离中心；实行厂长负责制，党委不减责任；党政之间不推诿、不争权、不争名、不争利。“一多”是：党委多在后方做工作（厂长在前台指挥）。“八互相”是：互相学习要谦虚，互相信任要交底，互相支持要搭台，互相配合要通气，互相尊重要谦让，互相关心要诚意，互相谅解要积极，互相协作要统一。各企业都可以借鉴先进单位经验，总结本单位经验教训，制定出适合本单位情况的规范的工作制度及准则。
3、充分发挥党委书记在处理党政关系中的主导作用。在完善企业领导体制、处理党政关系中党委书记要起主导作用，要当好“班长”，要发挥以下几个方面的作用：一是导向作用。在政治上、思想文化建设上起导向作用，引导企业上下认清、把握改革、发展的方向、形势。在经营管理上起决策、预警作用，引导企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。在两个文明建设中化消极因素为积极因素。二是协调作用。这包括两方面的内容。一方面是企业党组织与行政管理层之间的协调。另一方面是行政管理层与企业工会、职代会等群众组织之间的协调。三是吸纳作用。吸取行政领导以及群众提出的中肯或正确意见，进行深入细致地调查研究，将意见修改，补充，使之完善，从而保证党委和行政决策更科学。四是缓冲作用。如果行政领导提出对党委建议作重大变更的要求，党委书记应起好缓冲作用，做到既不强行，也不盲目接纳。可以提出暂缓做决定，建议进一步调研，再作科学决策。同时作好其他党委成员的思想工作，帮助他们思考新的意见，也做好持不同意见的行政领导人员的工作，帮助他们再研究一下党委的建议。争取在新的基础上达成新的共识。
4、提高企业主要领导人员的综合素质。江泽民在中共“十五大”报告中明确指出：按照革命化、年青化、知识化、专业化方针，建设一支适应社会主义现代化建设需要的高素质干部队伍，是我们革命事业不断取得成功的关键。“提高广大干部特别是领导干部的素质，已经成为摆在我党面前一项刻不容缓的重大任务。”当前中国的国企改革、发展，任重道远，更需要有一批高素质的干部。国有企业党政主要领导必备的素质是：良好的政治素质，高尚的道德素质，精湛的技术业务素质，高超的经营管理素质。这些素质是知识经济时代、经济全球化中办好社会主义现代企业必不可少的。具备以上素质，应该做到：一是有社会主义理想、事业心，有危机意识，有以“三个代表”要求自己的紧迫感（这方面上海工业党委开展的“增强创业责任、创新意识、创造能力”的“三创”活动值得借鉴），有研究、解决“四个如何认识”的紧迫感；二是时刻不忘“三讲”，不忘加强理论、政治、法律等各方面学习和道德修养；三是不断更新专业技术、经营管理、知识管理等各方面知识；四是时时注意把理论和实践相结合，学习中外新经验，研究新情情，解决新问题，并把在实践中的经验教训上升为理论，再指导实践，不断探索，不断创新。
5、改革、完善人事任免制度。把党组织的培养、考核、推荐与民主选举、公开招聘、竞争上岗、任期制等结合起来。既完善选拔、任职制度，也完善监督、免职制度。以把群众拥护、在改革大潮中脱颖而出的素质高、懂技术、懂管理、懂经济、懂法律、有创造力的人提拔到企业党政领导岗位上。把素质低、能力差、群众不拥护的人清除出领导班子。根本改变企业领导“能级弱化”的状况。有了好的领导班子，好的领导体制的优越性就能充分发挥出来。
（本文在周一平指导的研究生朱联平硕士论文《国有企业领导体制中党政关系问题研究》基础上，由周一平重写而成）
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