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依法治国，建设社会主义法治国家，是十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略，也是中国民主政治建设的必然。依法治国表现在社会、政治、经济、文化生活的各个层面。其中，对国家行政机关的公务员推行法制化管理，也是我们依法治国的重要组成部分。治国之道，务在举贤；为政之要，首在择人，更在以制举人。自党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，党的十四大和八届全国人大提出尽快推行国家公务员制度以来，经过10余年的努力，我国公务员制度的建立和推行已经取得了积极的成果，有中国特色的公务员制度已经基本确立。
一、我国国家公务员制度的现状
1、我国公务员制度的主要内容及其特点
建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。其基本依据是《国家公务员暂行条例》。该条例自1993年10月1日起施行，共有18章88条，对公务员从进入国家机关到退休的各个管理环节，都作出了明确的规定。
在公务员的“进口”上，规定了国家公务员的录用制度。要坚持公开、平等、竞争、择优和德才兼备的原则，面向社会，公开考试，严格考核，择优录用公务员，保证进人公务员队伍的人员具有良好素质。
在管理上，规定国家行政机关要在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职条件，以此作为对公务员进行录用、任免、考核、培训、晋升等的依据。公务员的考核要坚持客观公正、民主公开和注重实绩的原则。考核内容包括德、能、勤、绩四个方面。通过实施考核制度，检查公务员履行职责的情况，并将考核结果同公务员的奖惩、职务升降结合起来，鼓励公务员尽职尽责，勤奋工作。《条例》还对公务员的义务、权利、纪律、回避等方面作出了规定，有助于进一步促进公务员勤政廉政。在管理中，还通过建立严格有序的培训、交流制度，使公务员的政治和业务素质逐步得到提高。特别是通过逐步建立与公务员地位和所付劳动相适应的新的工资制度，吸引和稳定优秀人才到政府机关工作，提高政府决策水平和工作效率。
在“出口”上，国家公务员制度通过对部分职务建立聘任制，实行年龄梯次结构以及辞职辞退、退休等制度，为公务员队伍疏通、扩大了“出口”渠道，有助于公务员队伍的新陈代谢，增强机关的生机与活力。
我国公务员制度是具有中国特色的公务员制度，它的基本精神是：(1)始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想；(2)实行公务员制度必须坚持党管干部原则，贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则；(3)继承和发扬我国干部人事工作的优良传统；(4)总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验；(5)吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验。
我国公务员制度与西方公务员制度有着重要区别，主要是：(1)国家公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，必须接受党的领导，坚持社会主义方向，不搞政治中立；(2)对国家公务员的管理，不是独立的管理体制，中央和地方各级党委负责对担任领导职务的公务员进行选拔任用和管理；(3)国家公务员不分政务类和业务类，强调公务员无论职务高低，其工作性质是一致的，把对党和国家负责与对人民群众负责统一起来；(4)国家公务员与其他类别的工作人员，可以根据工作需要和本人条件，进行相互交流调配，不搞封闭的管理系统。
我国公务员制度的基本特征是在人事管理中形成五个机制：一是法制化管理机制。公务员的“进、管、出”，都应有严格的法规制度，人事工作必须依法办事、违法必纠，克服和防止人治现象。二是激励竞争机制。针对过去干部管理上的统包统配、干好干坏都是铁饭碗的弊端，建立考试录用、考核晋升的制度，充分体现平等竞争，优胜劣汰，使优秀人才能够脱颖而出。三是正常的新陈代谢机制。针对人事管理中的人员流不动、结构不合理、能进不能出、能上不能下等问题，建立退休、辞职、辞退、升降、交流等制度，实现公务员的正常交替更新，增强机关的生机与活力。四是勤政廉政保障机制。勤政廉政作为对公务员的一项基本要求，应贯穿于公务员的义务与权利、纪律、录用、晋升、考核、奖惩等各项制度和管理环节中。同时，还实行了回避交流制度，以防止公务员队伍中腐败问题的发生。五是民主监督机制。公务员的管理要充分体现走群众路线的优良传统，对公务员的考试、考核、晋升、奖惩等环节，都规定了群众参与和民主监督的方法程序，防止和纠正用人上的不正之风，真正把人民群众的拥护和满意程度，作为评价和任用公务员的根本准则。
2、推行国家公务员制度取得的成效和存在的问题
按照党中央、国务院尽快建立、推行和完善国家公务员制度的要求，我们采取统筹规划，分期实施，突出重点，抓好配套的方针，根据各项改革的难易程度和基础条件，推动各项管理制度逐步落实，其中比较显著的有8个方面：
(1)公务员管理法规体系初步形成。《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）是公务员管理的基本法规，对各个管理环节作出的是原则性、方向性的规定，要具体贯彻落实，还有待制定具有操作性的办法。我们边实践边总结，制定了与《条例》相配套的10个《暂行规定》、10个《实施办法》和一批实施方案、实施细则。基本形成了以《条例》为主体的法规体系，公务员管理的各个主要环节基本达到了有章可循，有法可依。
(2)法制化的行政机关人事管理基本实现。《条例》颁布以后，各地、各部门结合机构改革和制度推行，有条不紊地进行了原有行政机关干部向国家公务员的过渡工作，按公务员的工资政策进行了套改，并在“进”“管”“出”三个环节，落实《条例》要求，实行了相应公务员单项法规，国家行政机关的法治人事初步实现。目前，国务院各部门，98．3%的省直机关，94%的地市机关，90．6%的县市机关，86．5%的乡镇机关已完成了人员过渡工作。
(3)凡进必考的录用制度得到坚持。在公务员的“进口”方面，坚持实行“凡进必考”制度，对担任主任科员以下非领导职务的公务员，采取公开考试与考核相结合的办法，择优录用。考录工作全面铺开，全国31个省、区、市均实行了公开招考，多数地方还打破身份、地域限制，不拘一格选人才。截止1999年，全国计划考录公务员15万人，报考人数150万人。国务院各部门已连续7年面向社会公开招考，5万多人报名，录取5千多人。
(4)竞争择优的晋升机制影响广泛。在职务晋升上，竞争上岗制度已日益成为用人部门选拔优秀人才的重要途径。截止今年4月，已有29个省、区、市共5万个机关单位实行了竞争上岗，职位近35万个，报名参与竞争上岗的各级机关公务员达80多万人。国务院部门从这次机构改革开始，有20多个部委局的近千个职位实行竞争上岗。
(5)“能进能出”的新陈代谢机制初步运行。退休制度得到进一步贯彻，特别是实行辞职辞退，使机关告别“铁饭碗”，“能进不能出”的弊端开始打破。对于不愿意在机关工作的，允许辞职另谋他业；对于那些不干事、不尽职，大错不犯、小错不断的，通过辞退清理出公务员队伍。据统计，4年来，全国共有11000多名公务员被辞退，有11624人辞职。
(6)激励向上的管理机制普遍实行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，使“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。自1994年起，全国各级行政机关98%的公务员参加了年度考核。近三年来，208万国家公务员在考核中被评为优秀公务员，4000多名公务员因考核不称职受到降职等处理。考核的奖优罚劣功能得到发挥。
(7)加强管理的监督制约机制初见成效。轮岗、回避制度初见成效。对领导和“热点”职位有计划地轮岗，对有亲属关系的公务员在任职和执行公务时实行回避，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境。截止去年，全国共有40余万人进行了轮岗。同时，全国还有29832人进行了任职回避。
在严格公务员管理的同时，公务员合法权利得到保障。据不完全统计，申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到 20%。不公正的人事处理得到了纠正，维护了公务员合法权益，保障了公务员制度的健康运行。
(8)公务员的公共服务能力和服务水平稳步提高。公务员培训开始步入轨道，成为建设高素质、专业化公务员队伍的有效途径。根据不同类别的培训目标要求，积极开展新录用公务员的初任培训、现职公务员的专门业务和更新知识培训、晋升职务公务员的任职培训。据不完全统计，白条例颁布以来，共培训公务员1000余万人次。
国家公务员制度的推行，使机关的生机与活力明显增强；优化了公务员队伍结构，提高了队伍素质；弘扬了正气，促进了机关勤政廉政建设，树立了党和政府在人民群众中的良好形象。同时，它的推行促进了人事制度改革的深化，推动了建立科学的分类管理体制的进程；改变了不适应市场经济发展的用人模式，促进了竞争激励机制的形成，使公开、公平、公正选人用人日益深入人心，为民主政治建设注入了生机，给社会生活带来了深刻的影响。
公务员制度建设是一个长期的、不断完善的过程。公务员制度在实践中遇到的问题还不少，特别是随着各项改革的不断深入，很多方面需要发展完善。
(1)制度本身尚不够完备。立法层次较低，强制性、权威性不强；有些制度需要改进，如公务员的职位分类和非领导职务的设置问题；尚缺一些单项配套制度，如国家公务员纪律、行为规范、国家公务员调任等具体规定都没有出台。
(2)制度执行还不到位。公务员制度的实施在全国不平衡，有的地方和部门已全面实施了这项制度，有的则只实施了这项制度的某些方面。还有一些制度执行了，但机制发挥不充分，效能作用不明显。
(3)制度创新中遇到了新问题。近年来，各地各部门在公务员管理的很多方面进行创新，取得了突破，但也存在一些问题。比如竞争上岗，它对打破论资排辈，促使优秀人才脱颖而出，营造富有生机与活力的用人机制，形成健康、积极、向上的用人环境具有巨大的推动作用。但是，考试与考核的关系、考试命题的科学性等问题，都需要进一步研究解决。
二、国外公务员制度改革发展趋势
西方国家于19世纪中期开始相继实行文官制度，到现在已有100多年历史，形成了比较完备的法制体系。随着以信息技术为代表的科技革命迅猛发展，国际经济结构调整加速，经济全球化明显加快，私营部门和公众对政府服务的期望增强。这一切都对行政体制和公务员制度改革提出了新挑战，对政府公共服务提出了新要求。适应时代发展需要，从80年代开始，整个西方兴起了行政体制改革和公务员制度改革的潮流，试图建立新公共行政管理的模式。各国公务员制度改革尽管具体内容、重点和措施不同，但由于解决的问题具有普遍性，改革的思路大致相同。一是政府推动。如美国、日本、英国都是成立以总统或首相为首的委员会，研究改革的思路、措施，并负责改革的实施。二是以人为本。更加关心公务员，促进个人的职业发展，激励公务员的主动性和创造性。三是吸引人才。采取措施与私营企业竞争优秀人才，加速培养年轻公务员，通过提高公务员的能力、水平，增强政府的能力。四是强调灵活。调整公务员管理的政策，引入私营企业管理的经验，使制度更有活力。改革的共同特征是：
1、精简机构和人员，分散和下放权力
精简组织与人事，伴随权力的下放与分散。从1993年到1997年的4年中，美国克林顿政府减少了30多万联邦公务员，精简幅度达 14%。1979年至1997年，英国公务员队伍减少了37%。加拿大在1993年将联邦政府35个部调整合并为23个。日本10年中国家公职人员精简25%，并确定了从1997年到2001年中央政府精简人员35000人的目标。精简机构和人员的一个重要结果，就是行政支出大大减少。与此同时，各国还重新界定政府职能，分散和下发权力，将传统中央政府统筹的一些全国性事务，逐渐交由地方政府和各种利益团体承担。加拿大对联邦政府各部的各种方案、计划和服务进行全面审查，重新界定政府职能，清理出不应由联邦政府承担或承担不了的工作，并对政府的运作和服务方式进行改革。法国很多中央集权的管理机构也将更多的职能转交给各自的地区和地方办事处。美国政府再造的一条重要原则就是“社区政府”。
2、注重人本管理，增加制度的灵活性
各国公务员制度在发展中面临着一个共同难题，就是管理体制僵化，制度缺少灵活性和必要的活力。为了适应私营部门对公务员吸引力的挑战，激发公务员的主动性和创造性，以便向公众提供更好的服务。各国在公务员制度改革中，将关注的重点由“制度”转向“人”，特别强调开放性、流动性，用企业精神改造政府，公务员的正当需要和合法权益受到重视，在公务员的待遇提高和职业发展方面，政策开始倾向灵活。
3、加强能力培训，提高素质水平
公务员能力建设得到重视。随着政府管理社会事物面的不断扩大，范围越来越广，职责越来越重，公共行政开始进入电子化时代，公民作为雇主身份要求政府提供公共服务的期望值持续升高，各国政府的改革运动，开始高度重视发挥政府公务员团队的作用，并致力于挖掘公务员的潜能，提高公务员的素质。一个关键方面，就是公务员的在职培训得到加强。各国都加大培训投入，把公务员培训做为制度完善、队伍建设的重点来抓。
4、完善竞争机制
为了吸收和选拔优秀的人才，各国都致力于完善竞争机制。如，美国改革录用方式，将原来的公务员录用考试，由联邦人事管理总署统一集中组织，改革为授权联邦各机构自己组织，提高录用的效率，与私营企业争夺优秀大学毕业生。人事管理总署向各机构提供技术援助、参考材料（许多材料已上互联网）以及专门培训，对各机构公务员录用情况进行监督检查。法国加强了对公务员录用需求、测评、录用人员追踪调查等环节的管理和研究，不断改进测评方法，重视对候选人能力、态度、知识综合运用等的测评。日本继续完善分类分等考试，增强录用考试的针对性。
5、改革分类制度
加拿大现行的公务员的分类系统已有30年历史，公务员队伍分成72个职组、106个次职组、840个工资等级及7万条关于工资和福利的法规。它反映的是20世纪60年代的价值取向、态度、过程和体制。加拿大政府认为现行的体制已经走到了尽头，必须进行改革，从1996年始着手设计和开发“通用分类标准”，并将在2000年取代旧的分类系统。新的通用分类标准具有简单性、通用性、公平性特点，按照责任、技能、努力程度、工作条件等4个因素、16个要素对职位进行衡量，将所有公务员职位分成8大类。通用分类标准既为管理者提供了一个重要的管理工具，使公务员管理更加透明和有效，又为那些需要更多流动机会、更大的工作责任和成就感的公务员创造了机会。
6、改革业绩评估制度
英国针对过去的业绩评估制度太复杂、各部门评估标准不一致、不能鼓励人员流动、不能反映不良业绩等弊端，建立了现代业绩评估体制。新的评估体制，使每个公务员和团队有可奋斗的目标，个人目标和业务目标紧密联系；激励公务员寻求更有挑战性的责任；工作期间，个人和直接上级经常谈话，参照所定目标评估工作的进展；年底进行正式谈话，其他人参与，如360度评估；平时工作业绩记录为今后的职业发展提供信息，为选拔用人提供信息；由直接上级对公务员全面的表现进行描述性评估等，并把评估的结果同工资相联系。
7、建立灵活的工资制度
工资制度是调动公务员积极性和保持公务员队伍稳定的一个重要方面。新加坡从80年代开始，逐步改革，建立了一个灵活的工资制度。主要是取消抚恤金制度，取而代之“中央福利备用金”制度；从1994年之后，政府定期审查所有公务员的工薪水平，以确保跟上私营界工薪水平；实行“纯粹工资”政策，将公务员的工薪都直接用现金支付，不存在非现金工薪或隐蔽的奖金等。不仅每月有固定工资，同时在年中和年末还可获得额外奖金，奖金数量相当于3个月的工薪总和。并在所有公务员中推行了“个人工作表现奖金”制度，对表现超过本职要求的公务员给予一定的奖金。另外，新加坡政府在2000年还采用了在私营界普遍实行的工薪档次制度，政府有关部门将每年根据公务员的功绩调整工薪。
8、提升道德标准
为了取得公众对政府和公务员的信任，遏制腐败行为，各国对公务员的道德水平提出了新的更高的要求。如日本于今年4月实施的《国家公共事业道德法》，在国家人事院(NPA)建立“国家公共事业道德委员会”，负责有关涉及公职人员道德的事务。新加坡长期形成了这样的价值观念：一个廉洁的政府非常重要，对腐败的任何宽容都会侵蚀价值体系、背叛公众对政府的信任并削弱投资商的信心。一直把公务员和政府的廉政建设，作为建立有凝聚力的社会和进步国家的重要措施。
三、完善我国国家公务员制度的重点工作
当前，我国的社会主义现代化事业正进入一个新的发展时期。今后5到10年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。实现“十五”期间的发展目标，在改革开放、建设社会主义市场经济中处理好改革、发展、稳定的关系，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决现实问题的能力；迫切需要强化行政管理职能，提高行政效率。随着社会主义市场经济和民主政治的发展，广大群众对政府的行政效率和公共服务水平的期盼和要求越来越高，如何更好地满足人民群众的新要求和新愿望，是时代发展赋予公务员制度建设的新课题。这一切，都对作为上层建筑有机组成部分的公务员制度提出了新要求、新任务和新挑战。我们要从全局和战略的高度，充分认识完善公务员制度的重要性和紧迫性，增强搞好这项工作的使命感和责任感。
完善公务员制度要以邓小平理论和江总书记“三个代表”重要思想作为根本指导思想，着力抓好《深化干部人事制度改革纲要》的贯彻落实，主要目标是：力争用5到10年的时间，建立起体现“三个代表”的要求、充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍，更好地担负起我国改革开放和现代化建设的重任，为广大人民群众和社会提供优质高效的服务。今后一个时期的重点工作是：
1、加快立法，强化执法，提高公务员管理的法治化水平
第一，抓紧制定公务员法。根据党中央、国务院和全国人大的要求，在认真总结公务员制度八年研讨试点和七年多实施所积累的丰富经验基础上，抓紧《国家公务员法》起草工作。
第二，研究制定出台尚缺的单项法规。如公务员纪律、行为规范、调任、竞争上岗等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。
第三，坚持依法行政，巩固好制度。政府人事部门作为公务员主管机关，要加强对《国家公务员暂行条例》执行情况的检查，要确保公务员制度推行到位。对推行中问题较突出的单项制度，要加大依法行政力度。
第四，积极探索符合公务员管理特点的执法机制。建立人事执法责任制和评议考核制，用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行。扩大人事工作公开度和透明度，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。
2、以强化竞争激励机制为重点，推动公务员制度的完善
第一，完善考试录用制度，加强对应试者行政能力、潜力的测评。继续强化“凡进必考”，对不经考试进入行政机关的主任科员以下非领导职务人员要进行清理。完善公务员录用考试试题，探索建立分级分类考试体系，创新考试组织方式，降低考试成本，减轻考生负担。
第二，推进和规范竞争上岗，为优秀公务员的成长铺设“快车道”。从今年起，全国县以上各级政府工作部门内设机构的领导职位、国务院各部门副司（局）级以下领导职位出现空缺时，除不宜公开的职位外，原则上都要实行竞争上岗。同时，规范竞争上岗的程序和考试内容，探索完善竞争上岗的科学方法。人事部正配合中组部研究竞争上岗实践中出现的各种问题，年内要出台有关的法规，保证竞争上岗的公开、公平。
第三，改进考核制度，激励公务员奋发向上。去年，人事部下发了《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，对考核的一些重要问题进行了规范。下一步的重点是检查《意见》落实情况，对实施中遇到的重点、难点问题进行研究，探索合理解决的方法和途径。
第四，搞好配套，优化竞争激励机制氛围。抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗、失业等社会保障制度建立。加强舆论宣传，促进观念转变，营造有利于竞争激励机制运行的良好环境。
3、以能力建设为核心，深化培训制度
第一，研究制定各级各类公务员的能力建设标准。公务员能力建设内涵丰富，不同类别、级别公务员的能力标准也不一样，要研究公务员群体发展、成长的规律，根据不同类别、级别公务员的工作性质、工作任务和特点，提出能力建设标准框架，为公务员录用、竞争上岗、培训等提供依据。
第二，突出重点，规范和深化公务员培训工作。抓好公务员思想政治教育和行为规范培训；抓好公务员四类培训的深化：规范初任培训，强化任职培训，深化专业知识培训，拓展更新知识培训，继续抓好外语、计算机和办公自动化等方面的技能培训；抓好公务员依法行政培训；抓好MPA（公共管理硕士）教育的规划指导，培养一批高学历、高素质、复合型的高层次行政管理人才。
4、根据不断变化的情况，勇于创新管理制度
要在巩固、健全并实施好现行制度的同时，着眼于全局，着眼于长远，针对新情况，研究新问题，勇于创新，使公务员制度充满活力和旺盛生命力。凡是符合“三个有利于”的标准，符合“三个代表”的要求，有利于解决公务员队伍管理中遇到的突出问题，能促进优秀人才脱颖而出和作用充分发挥的，有利于建设廉洁、勤政、务实、高效政府的，就大胆地试、大胆地闯。要把握重点，突出关键环节：一是从完善制度入手，根据新形势、新情况，对公务员制度内容进行细化、补充，对公务员管理的重点环节进行探索；二是围绕队伍建设这个目标，在公务员能上能下、能进能出和提高素质等方面，大胆尝试，摸索经验；三是以解决人民群众和公务员关注的热点、难点问题为重点进行创新，以人民满意不满意为评价标准；四是及时归纳总结新的做法和经验，对较为成熟的制度大力推广；对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。
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