我国民办高等教育发展特殊性的若干分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,特殊性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国民办高等教育发展历史的特殊性之一在于其发展的中断，即20世纪50年代至80年代初近三十年的空白构成了我国民办高等教育在发展历史上的特殊性。由于发展的中断，使得80年代我国民办高等教育不得不从头起步。时至今日，民办高等教育制度虽然已基本确立，但是在民办高等教育的性质、民办高等教育的经费、民办高等学校的管理、民办高等学校的教师等一些关乎民办高等教育发展之根本的各种制度建设还远远没有完成。随着民办高等教育的迅速发展，其中存在的问题也逐渐显露出来，诸如制度不完善、办学不规范、师资队伍水平不高、办学资源不足等，甚至出现了民办高校倒闭的现象。为全面认识民办高等教育的发展现状、正确理解民办高等教育的发展趋势，有必要在国际比较的基础上，对我国民办高等教育发展的特殊性进行分析。
一、发展环境的特殊性
1.强大的公立高等教育系统
在现代高等教育比较发达的国家中，美国与日本的私立高等教育发展尤为引人注目。例如，2000年在美国4182所高等学校中，私立高等学校有2484所，占总数的59.4％；2450所本科院校中，私立本科院校1828所，占74.6％；高等学校在学人数1531.1万人(包括非全日制学生)中，私立高等学校在学者355.9万人，占总数的23.2％；本科院校在学人数936.3万人中，私立本科院校330.8万人，占35.3％。① 美国私立高等教育不仅规模庞大，而且拥有一批世界一流的私立大学。又如，2004年在日本1280所高等学校中，私立高等学校996所，占总数的77.8％；高等学校在学人数310.2万人中，私立高等学校在学者227.9万人，占总数的73.5％。② 美国与日本的私立高等教育发展到如此规模，有许多影响因素，其中私立高等教育的起步值得关注，即两个国家的私立大学的发展或者先于公立大学，或者与公立大学同期。如美国哈佛大学等一批著名的私立大学创办于17世纪，比州立大学早了约200年；日本早稻田等私立大学虽然以“大学”命名于20世纪20年代，但是作为高等教育机构，它们发端于19世纪末，与东京大学的成立处在同一时期。这种先于公立大学或者与公立大学同期的状况，使私立大学在开始阶段获得了领先地位或至少是与公立大学站在相同的起跑线上。
20世纪80年代以来，我国民办高等学校的起步、发展与美、日两国不同，其是以强大的公立高等教育系统的存在为背景的，即民办高等学校出现之时我国已有相当规模的公立高等教育系统。即使经过二十余年的发展，民办高等学校及其学生数量也还只占全国普通高等学校总数的14％左右。民办高等学校与公办高等学校的差距不仅表现在数量上，质量(水平)上的差距或许更大。尤其是在竞争日趋激烈的市场环境中，强大的公立高等教育系统给民办高等学校的发展带来了一种强烈的“压迫感”，这就需要民办高等学校的办学者一要认清发展的艰巨性，遵循高等学校的办学规律，树立长期奋斗的战略思想；二要注意发展的灵活性，正确选择与确定民办高等学校在市场竞争中的位置，扬长避短，求得适于发展的生存空间。
2.短缺的公共教育经费投入
在美国与日本私立高等教育的发展过程中，政府的资助与支持发挥了重要的作用。20世纪70年代初，日本政府制定了《日本私学振兴财团法》和《私立学校振兴助成法》，开始用公共经费资助私立大学。就国家资助私立学校的目的，《私立学校振兴助成法》指出：“鉴于私立学校在学校教育中所发挥的重要作用，根据国家及地方政府支持私立学校的有关规定，为维持与提高私立学校的教育条件、减轻私立学校学生的经济负担并加强私立学校办学的健全性、使私立学校得以健康发展而制定本法律。”③ 日本政府给予私立大学的补助经费占私立大学经常费用总额的比例在1980年时曾经接近30％，20世纪末仍然保持在12％左右。④“美国私立大学经费的特点之一是对学费的依赖程度比较低。规模较大的研究型大学获得的联邦政府研究经费在学校收入中所占比例较高，学校资产运作的收益也比较大。学生人数较少的文理学院虽然获得的政府研究经费在学校收入中所占比例不高，但是个人、财团、企业的捐赠以及资金运作收益等成为重要的经费来源”。⑤
公共教育经费投入不足是我国教育发展所面临的主要问题之一。严峻的公共教育经费投入状况对我国民办高等教育的发展产生了不利的影响。一是公立高等学校在政府财政性经费投入不足甚至减少的情况下，只有面向社会，争取更多的市场性资源，如设立“民办二级学院”从一定意义上讲就是公立高等学校争取市场资源的一种方式。这在客观上给民办高等学校的生存与发展增加了难度。二是政府没有能力给予民办高等学校发展经费上的支持。我国民办高等学校在很难得到政府及社会资金支持的情况下，只有依靠学费办学，其办学之难可想而知。
3.不完备的法律制度
从美、日等国私立高等教育发展的经验来看，完备的法律制度是重要保证。完备的私立高等教育法律制度不仅规定着私立高等教育及私立高等学校的性质、任务，而且规范着政府、私立高校在私立高等教育发展中各自的职责、权利与义务。
20世纪中叶以来，日本政府为了更好地规范与支持私立高等教育的发展，制定了包括《私立学校法》、《关于给予私立大学研究设备国家补助的法律》、《日本私学振兴财团法》和《私立学校振兴助成法》等在内的比较完备的法律体系。《私立学校法》规定了尊重私立学校的自主性、实现私立学校的公共性和政府资助私立学校等三条私立学校发展的基本原则。《私立学校法》的第一章第一条即为：“本法律考虑到私立学校的特性，以尊重私立学校的自主性、提高私立学校的公共性、使私立学校得以健康发展为目的。”⑥ 尊重私立学校的自主性在法律上的具体体现就是对政府教育行政部门监督、管理私立学校的权限作出明确的限定。承认私立学校的公共性并确保其得以实现是法律所要解决的、关系到私立学校的性质与发展的重要问题。私立学校具有公共性之根据从理论上讲是私立学校也属国民教育体系的组成部分，与公立学校同样担负着为全体国民提供教育服务的任务。由于私立学校的个人(这里的个人应包括单个人和若干“个人”的组合)所有性质与公共性之间存在着现实的矛盾，因此法律必须对私立学校公共性之实现作出相应的规定。以实现私立学校的公共性为前提，法律规定政府应该对私立学校的发展给予必要的支持与资助。这一法律体系不仅成为日本政府审批私立大学、指导私立大学发展之基础，也是在私立大学办学过程中发生问题诉诸法律时法院审理与裁决的依据。
2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)的出台，是我国民办高等教育发展历史上的一件大事。根据我国民办高等教育的发展实际，《民办教育促进法》所做的诸多法律规定确实起到了规范民办高校办学、促进民办高等教育发展的作用。不过，我们也应该看到，这一法律的出台离建立完备的民办高等教育法律制度还有很大的距离。例如，关于如何保证民办教育的公益性尚欠缺相关法律规定。民办教育公益性的保证体现在民办学校的办学过程中，具体地说，民办学校办学的民主化是实现民办教育公益性的重要途径，而办学的民主化是要在组织制度上保证民办高校管理的广泛参与。《民办教育促进法》规定董事会或理事会是民办学校的决策机构，并规定了董事会或理事会的构成与职责。但是在构成的规定上，由于没有亲属关系的限制，有可能出现董事会或理事会成员全部或大部为出资人及其亲属的状况(这种状况实际上是存在的)。如此，民办教育的公益性就难以实现。该法对董事会或理事会的监督在法律上也没有任何规定，而日本《私立学校法》则规定私立学校的管理机构包括理事会、评议员会与监察员，理事会成员为5人以上，监察员为2人以上，所有理事会成员与监察员之间不得具有包括配偶在内的亲属关系。评议员会的人数为理事会的两倍以上。此外，我国《民办教育促进法》第三条对民办教育公益性的规定与第五十一条关于“出资人可以从办学结余中取得合理回报”的规定在关于民办教育、民办学校性质的理解上是有矛盾的。
二、办学方式的特殊性
在不同的语境下办学方式有不同的含义。若以投入民办高等学校的办学资金的目的作为分类的依据，笔者认为民办高等学校的办学方式大致可以分为“捐资办学”与“投资办学”两大类。美国私立高等学校的大部与日本私立高等学校属于前者，而我国民办高校的大部属于后者。由于投入资金的目的不同，使这两类民办高等学校的办学方式有着很大的差异。
1.捐资办学
在美国私立高等教育的历史发展中，社会(包括个人)捐资始终发挥着重要的作用。这种社会捐资的作用不仅表现在私立大学创设之初，而且体现在私立大学创办之后的发展过程中。例如，哈佛大学、耶鲁大学在创办之初得到捐赠，遂以捐赠者而立校名。同样，1865年，企业家康奈尔捐资50万美元及校园用地建立了康奈尔大学；1876年，约翰·霍布金斯捐资350万美元创办约翰·霍布金斯大学；1885年参议员利兰·斯坦福捐资2000万美元兴建斯坦福大学。对美国大学捐赠额达1亿美元以上的捐赠，1957年至1992年有3次，1993年至1997年12次，1998年至2001年14次。20世纪90年代被称做是“巨额捐资大学的10年”，1990—1991年度的捐赠额为100亿美元，1998—1999年度则翻了一番，达到204亿美元。哈佛大学1994年制定了5年间募捐21亿美元的目标，至1999年实际实现募捐额超过了23亿美元。⑦ 2000—2001年，美国私立高校的捐赠收入占总收入的比例达到19％。
捐资办学的主要特点可以概括为以下几个方面。(1)公益性。私立大学的创办、运营经费虽然来自某一个人或某一群体，但由于这些创办、运营经费已被捐赠者无偿捐出，由“个人所有”转变为“集体或社会共有”，因此以这样的捐资创办、运营的私立大学不再是个人的，而成为一种公益的机构。公益性是教育机构的重要特征之一，正是具有了公益性，接受社会捐资才成为可能。(2)学校收入全部用于学校办学。学校获得的包括捐赠在内的所有收入都用于学校的办学，而不会用于对某人投入资金的“利润分配”。(3)学校财产的“公共性”。日本《私立学校法》规定私立学校的设置者为学校法人。无论是什么民间组织或个人，若要开办一所私立学校，必先申请成立学校法人。首先，申请成立学校法人得具有一定数量的资金，该资金是成立学校法人者无偿捐赠专门用来设置私立学校的；其次，根据文部省规定的手续，将成立学校法人的目的、学校法人的名称、准备设置的私立学校的名称、有关理事会、评议员会、资产财务、解散等规则一并上报文部省。文部省在听取私立学校审议会或大学设置学校法人审议会的审议结果之基础上，作出是否准予成立学校法人的决定。《私立学校法》还规定，当学校法人(包括所设私立学校)由于法律所定之理由而不得不解散时，其剩余财产中除了依据成立之初的资金捐赠规则返还有关人员的部分之外，其余划归国库，用于发展教育。这一规定的实质含义是经过若干年发展后的私立学校的财产具有了公共的性质。
2.投资办学
在我国民办高等教育的发展过程中，出资人是否应获得回报一直是人们议论的焦点之一。《民办教育促进法》对此给出了明确的规定，即“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。规定出资人可以取得合理回报，前提是认为出资人为学校办学投入经费是一种投资行为，即所谓“投资办学”。在民办高校的办学实际中，这种投资办学是普遍存在的。
相对于捐资办学，投资办学有如下主要特点。(1)半公益性。由于是投资办学，出资人要从学校的办学收入中获取合理的回报，因此这样的民办高校在为社会办教育事业的同时(这体现了公益性)，也为出资人带来了个人收入的增加(这体现了“私益性”)。(2)学校收入部分用于学校办学。学校收入的一部分要用于对出资人的合理回报。如果给出资人的合理回报比例偏高(在民办高校的办学实际中，这种不恰当或许是存在的)，那势必造成本来就不宽裕的民办高校办学资金的紧张，从而影响民办高校的可持续发展。(3)学校财产的“非公共性”。由于是投资办学，学校的产权归于出资人，财产是出资人的。
捐资办学与投资办学除了各自具有上述的特点之外，在办学目标、管理方式、教师地位等方面也存在着一些差异。捐资办学的私立高校，其办学目标在教育、学校自身，除了教育之外别无他图；投资办学的民办高校，其办学目标至少有一部分是在教育之外，即获取投入资金的回报是办学目标之一。捐资办学的私立高校，其管理采取的是学校方式，民主参与为主要特征；投资办学的民办高校，其管理中有许多企业方式，特别是在那些家族管理色彩浓厚的学校。在捐资办学的私立高校中，教师是学校办学依靠的主要力量；在投资办学的民办高校中，教师与学校的关系染上了一层雇佣的色彩。
另外，有日本学者对非营利性高校与营利性高校之区别作了描述，见下表。⑧
表中所概括的营利性高校的一些特征和我们上面所讨论的投资办学的民办高校的特点基本上是相同的。据此，我们是否可以认为投资办学的民办高校实际上具备了营利性高校的性质。若如此，我们必须在观念上、制度上、法律上对投资办学的民办高校有一个新的认识与新的调整。投资办学的民办高校属于营利性高校，在制度上、法律上应该与一般营利性机构相同对待。民办高校若想在办学经费上获得政府的资助与社会的捐赠(这是许多人认为的解决民办高校资金短缺的主要方法)，那就必须将其性质界定到非营利性高校上来。
由上述对我国民办高等教育发展特殊性的讨论分析，就民办高等教育改革与发展做如下建议与思考。
1.明确民办高等学校的性质，将民办高等学校划分为非营利性与营利性两种，制定不同的法律与政策，以确保民办高等教育的健康发展。前述我国《民办教育促进法》在民办教育的公益性与“出资人可以从办学结余中取得合理回报”问题上的矛盾规定，反映出对民办高等学校性质、类型认识的不足。由于对非营利性与营利性没有作出明确的区分，出现了一些民办高校出资人在办学过程中享受到政府优惠政策(作为非营利性高校)的同时，又从办学中获得了不菲收入(作为营利性高校)的现象。根据国际经验，对于非营利性的民办高等学校，政府应给予一定的支持，如享受免税待遇、获得政府财政拨款等，其前提是非营利性高校不得以营利为办学目的，办学过程中的一切收入必须全部用于学校的建设与发展；对于营利性的民办高校，依照市场原则，其办学收入在依法纳税之后出资人可以获取合理回报。在经过二十余年的发展，民办高等学校已经达到几百所规模的今天，区分类型，不同对待应是当务之急。
2.完善民办高等教育法律，为民办高等教育的健康发展营造良好的制度环境。法律是调节政府与民办高校之间的关系、规定政府与民办高校行为之根本，也是民办高校持续规范发展、不断提高办学水平的制度保障。虽然《民办教育促进法》在规范民办高等学校办学、引导民办高等教育发展方面发挥着积极的作用，但是它也存在着一些不完备之处。如缺乏对作为民办高校最高决策管理机构董事会构成人员的明确、合理规定等。因此，应该根据我国民办高等教育发展的状况不断修订、完善《民办教育促进法》，同时有必要制定诸如《民办学校法》等更加明细、更加便于操作执行的法律。
注释：
①日本文部科学省.教育指標の国際比較[M].东京：国立印刷局，2004.84.
②日本文部科学省.文部科学統計要覧[M].东京：国立印刷局，2005.2.
③⑥新井隆一，等.解説教育六法[M].东京：三省堂，1992.266、246.
④日本文部省.ゎが国の文教施策[M].东京：大藏省印刷局，1999.311.
⑤⑦⑧丸山文裕.私立大学の経営と教育[M].东京：东信堂，2002.18、194—196、218.