国际干预、国家主权与国际社会的未来*，本文主要内容关键词为：国际社会论文,国家主权论文,未来论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
吉恩·M·莱昂斯是达特茅斯学院公共事务奥维尔·德赖富斯教授，担任教科文组织社会科学部主任及联合国系统学术委员会执行主任，并为《国际社会科学杂志》的美国通讯员。通讯处：Prof,Gene M.Lyons,Dickey Nndowment,Dartmouth College,Hanover,New Hampshire 03755-3514,USA.
迈克尔·马斯坦都诺，达特茅斯大学政府学副教授，著有《经济包围：与东西方贸易中的政治》（1992年）。通讯处：Professor Michael Mastanduno,Dickey Nndowment,Dartmouth College,Hanover,New Hampshire 03755-3514,USA.
1989年，国际组织将食物和药品运抵苏丹。这项十万火急的紧急援助计划后来被称作“苏丹生命线行动”，其目的是拯救陷入反政府武装与他们自己的政府之间一场恶斗中的成千上万的人民。交战的政府军和反政府武装谁都不希望救援物资落到自己的控制区之外。类似的悲剧在1992年的索马里重演：一切有组织的权威都荡然无存，数以千计的人民面临着饥馑和瘟疫的威胁，国际社会是他们生存的唯一指望。随着南斯拉夫的解体，联合国维持和平部队需要承担起保护从国外向波黑地区运入救济品的任务，他们处于塞尔维亚民兵的疯狂进攻之中，后者残酷地推行一场“种族清洗”的运动。依据已达成广泛共识的国际惯例，国际机构在某地区实行人道主义援助，应当是根据对该地区拥有主权的政府的请求或得到其认可。在苏丹，国际救援机构最终与政府官员和反政府武装领导人达成协议。可是在索马里和波斯尼亚却没有这样的协议。波斯尼亚当权者的反对及索马里的无政府状态使得救援努力屡遭武装袭击和劫掠，终于受阻。这种政治和国内权威的瓦解提出了这样的问题：国际社会是否有“权利”对人类的苦难作出反应，进行干预，而不管能否得到当事国政府的同意？
1991年春天，当时的联合国秘书长贾维尔·佩雷斯·德·奎利亚尔在波尔多大学作了一次演讲，特别强调了国际干预所面临的困境：“干预的权利”，他说，“已经由于最近发生的政治事件而被赋予了新的意义……我们正清楚地看到公众的态度将可能发生不可逆转的改变，即认为以道义的名义对被压迫者提供保护应超越边界和法律文件的约束。”然而，他反问道，“这难道不是对国际法的基本原则提出质疑吗？不恰恰是背离与此相反的观点，即不干涉国家内部事务吗？”佩雷斯·德·奎利亚尔在承认干预的必要性和国际社会的通行准则之间存在着冲突的同时，他呼吁国际法律界帮助创造一个“能把法律和道义结合起来的新的概念”①。
佩雷斯·德·奎利亚尔的接班人布特罗斯·布特罗斯—加利在1992年向安理会提交的报告中重申了这个问题，即在国际和平与安全事务中加强世界组织的作用。“尊重（一个国家的）基本的主权和完整”，他写道，“对任何共同的国际进步都是至关重要的。”“但是，”他接着写道，“绝对而排他的主权的时代……已经一去不复返了”，实际上，“这种理论从来就不符合现实。”尽管新的秘书长并不打算解决这个难题，但他确实强调政府必须明白主权不是绝对的，必须“在完善的国家内部治理与一个较以前更加相互依赖的世界的要求之间找到一种平衡”②。明确的含意是，政府若要避免干预，最好的方法是不仅履行对其他国家的义务，而且要履行对其本国人民的义务。
正如伊尼斯·克劳德几年前指出的那样，联合国宪章对如何解决两任秘书长提出的这个棘手的难题并未提供指导。一方面，联合国不得干预那些基本上属于各成员国国内权限的事务《第二章第7段）这一约束“几乎是毫无意义的”，因为一个成员国对宪章的批准就是把“每一个实际上可以想象得到的问题……都置于国际范围之中，因此，实际上也就不存在多少可以侵犯的国家内部权限了”。然而另一方面，克劳德指出，关于国家内部权限这方面的约束的解释，可以使整个宪章失效。克劳德正确地强调，关键问题在于国际社会与其成员国之间的关系。多年以来，这种关系的本质是由政治因素决定的③。今天，我们可以问，近来的政治变化——那些冷战结束后随之而来的变化以及日益加强的相互依存关系所产生的更深刻的变化——是否打破了国家主权和权威与更广大的国际社会的主权和权威之间的平衡？当前我们是否正在目睹以国际社会的规范、价值和利益的名义对各成员国的国内事务进行干涉的“权利”的出现和对这种合法“权利”的认可④？
提供人道主义援助，涉及一个国家的主权与国际社会的意志和权力之间最直接的、最引人注目的对抗。这个难题已经困扰我们几十年了，例如，数百万难民由于武装冲突或害怕遭受迫害和歧视而背井离乡，寻求国际庇护。而且，难民的权利是多个政府不断践踏的更广泛的人权的一部分，尽管这些政府承担着遵循一系列来源于《世界人权宣言》条约的国际义务。来自大赦国际等组织的关于政府迫害、肆意剥夺人民的暴行的连续报道提出了这样的问题：国际社会是否应当以及怎样才能扩大个人向国家以外的机构申诉的权利；以及采取什么样的积极措施迫使政府履行它们的条约义务。
用干预的方式强迫对方屈从的前景也与军控协议一起出现了。例如，在伊拉克的联合国官员进行了一系列仔细的检查以实施海湾战争之后安理会通过的决议，决议的内容之一是要求摧毁伊拉克生产大规模毁灭性武器的设施。从更普遍的意义上来说，尚在讨论中的化学武器公约为各式各样的干预提供了依据，公约规定可以对国家设施实行强制性的、大规模的国际监督，以防止其生产用来制造武器的多用途的化学原料。在原子领域，国际原子能机构最近扩大了它的权力，如今，它声称有权对受到怀疑的核设施进行“特别检查”，而不必得到被怀疑国家政府的同意。
环境保护的需要也提出了干预的问题。1992年中在巴西召开的联合国环境与发展会议建议创立一个关于“持续发展”的委员会，以监督实施所有的保护全球环境的协议。虽然委员会的机构、章程及权力还有待进一步制订，但它的成立预示了国际社会将发挥更加积极的作用，以保证成员国在这一领域履行它们的义务。
这些例子表明，国家主权与国际干预之间的紧张关系在许多问题上都有表现，这就提出了一系列复杂的实践与理论问题，在什么情况下国际社会能够干预成员国政府的内部事务，使之负责履行自己的条约义务——无论是为其公民提供基本的人权和自由，履行它们在控制大规模杀伤武器的生产和布署等方面所承担的义务，还是满足国际社会所规定的为遏止全球环境恶化而制订的标准和目标？国际社会干涉那些历来被认为是属于国家内部权限的事务的权力从何而来呢？当一个国家公然藐视国际社会的既定意志时，当一个国家的政治权威彻底崩溃、丧失统治能力时，国际社会应遵循何种指导原则？在何种条件下，经何种程序才能认为干预是国际社会意志的合法表达？尽管这些问题和其他类似问题一样，都与迫切的政治问题直接联系在一起，但它们仍然促使我们在更深的层次上对国际社会的本质，国际干预的规则和程序，主权的内涵及外延，以及在一个相互依存的世界中国家的角色等问题进行再思考。
国家主权与国际社会
就其现在的意义而言，主权的概念就是在近代领土国家的形成过程中，作为对封建诸侯诉诸君权的工具而形成的。人们相信，动荡和无序是一个稳定社会的严重障碍，只能由那些有力的政府通过坚定地建立对领土和人民的主权来消除。虽然政府的形式可以是君主制、贵族制或民主政体，但基本的一点就是政府有能力通过行使主权建立秩序。随着因欧洲宗教势力对世俗统治者的道德权威的终结而产生的一套思想，主权的概念被纳入国际关系理论。结束三十年战争的威斯特法里亚和约标志着历史的转折，人类开始了探寻建立独立国家道路的努力——这种努力一直持续至今——每一个国家都享有对既定领土的主权，追求自己的利益，互不伤害，也不伤害由它们组成的国际体系。
这种国际体系最初以欧洲为中心，它的思想基础是：国家是主要角色。所有成员国都被认为在法律上具有平等地位，它们的主权至高无上。这里的假定是，国家将在它们的边界内维持国内秩序，并调动必要的资源同其权限之外的其他国家发展有效的关系。然而，人们也认识到国家在彼此相处中存在着不平等现象。为了在一个分散化的、资源配置不均衡的国际关系体系中维护秩序和稳定，最终形成了四种体系：保持势力均衡以避免霸权国家的崛起，遏制侵略；通过国际法使行为准则制度化；召集国际会议解决重大分歧；加强外交活动，使国家间保持经常的联系并鼓励它们谈判解决彼此间的分歧⑤。随着这些体系的出现，国家体系转变成国际“社会”，其中成员国享有主权，但也承认公认的规范、准则和义务⑥。
国际社会多年来赖以生存的原则对潜在的无政府主义的世界——因为各个主权国家无不追求各自的利益——构成的危险和威胁作出了实际的反应。1815年，打败拿破仑以后，主要国家在维也纳会议上聚会，“同意它们的社会不应再听任权力均衡的机械调整，而应由行动一致、建立秩序、和实现变革的五大强国的分散而均衡的霸权来指导”⑦。国际社会的思想中加进了责任感，即主要国家有责任通过一系列它们基本认可的原则和制度来维持国际关系中的秩序。第一次世界大战以后建立的国联与第二次世界大战以后建立的联合国都致力于超过松散的“欧洲联盟”而使国际社会制度化，并将其范围扩展到全球。当欧洲的主要国家分裂为两大对立的阵营时，国联瓦解了；联合国也长时间处在东西方冲突的困境之中，这种状况一直持续到前不久。然而，在苏联控制的地区以外，国际社会处在美国的霸权主义领导之下。
联合国特别有效地把欧洲帝国解体之后诞生的新独立国家吸收到国际社会中来。主权的概念最初被认为是用来指导欧洲国家间关系的，但当欧洲国家在世界其他地区进行政治、经济扩张时却并不一定受其约束。欧洲国家否认非洲和亚洲的当地统治者的“主权”，认为自己有不受任何约束的扩张领土的权力。但是，欧洲以外的国家逐渐开始拥护国际社会的准则，联合国转而承认它们的主权，并为它们提供一个讲坛，让它们通过参与谈判和制定国际关系准则来实现它们的独立。然而，在联合国安理会中，新独立国家的总的地位和影响力尚不及那些安理会常任理事国以及国际货币基金组织和世界银行一类重要的金融机构中的工业化国家。不足为奇的是，所谓“第三世界国家”最易受到外来压力的伤害，因此，他们对主权概念可能受到削弱极其敏感，而且最不放心的就是国际干预“权利”的提出，认为它是列强实现控制的借口。
然而，主权的概念还在继续发展着。克拉托奇维尔用主权与财产作类比，两者在起源方面可以类比，在随着社会建构的发展而演化方面亦可类比。我们占有了财产，财产就完全属于我们，但并非没有责任和义务。所有权不是绝对的，而是受到其性质和使用范围的限制，这些限制随着时间的推移，根据我们所处社会的核心价值观念而发生改变。因此，主权也是有其界限的，就主权国家对其统治对象和别的主权实体所负有的责任而言尤其如此。纵观主权的行使，克拉托奇维尔指出，从责任和义务而言，主权大多是以欧洲为中心的国际社会发展的结果，但现在则似乎更可能因更广泛的全球性经验的影响导致的国际关系的动向而发生变化⑧。
克拉托奇维尔提出的主权既包括权利，也包括义务的观点在联合国宪章中有明确表述。第二章首先断言所有成员国主权平等，但接着警告：“各会员国应一秉善意，履行其依本宪章所担负之义务，以保证全体会员国由加入本组织而发生之权益。”随后几段具体说明了有哪些义务：以和平手段解决国际争端；禁止使用武力，协助联合国根据宪章而采取一切行动。这些都是对行使主权的重要限制。然而，如前所述，这些又受到第7段中一些模棱两可的话的修饰，即宪章绝没有授权联合国干预任何国家基本上属于其内部的事务。
承认主权有限和主权与责任并行是一回事，判断国家是否尽到了责任则完全是另外一回事，这不仅要直接以宪章为依据，还要参照由宪章主旨衍生出来的那些条约和协议。在许多情况下，关于主权的界限问题是没有疑义的。重要的问题是由谁来决定一个国家未能履行其主权义务，从而造成的后果使干预成为合法，以强制其屈从。在历史上，列强经常僭取这种权力。当前的历史阶段明显不同：国际社会的全球发展使这种窃取权威的行径越来越难以站住脚。当前似乎日益需要的是所谓共同立法：一项依据普遍接受的程序制定的、符合普遍接受的行为准则的政治决策。
像克拉托奇维尔一样，奥纳夫也认为主权并非是一成不变的或静止的。但或许比克拉托奇维尔更进一步，他认为目前正发生一个根本变化并提出“长时期的主权概念上的稳定性即将寿终正寝”的可能性。在奥纳夫看来，主权源于三种观念：权威，或者说一个机构赢得尊重的程度；统治的才能；服务职能，即为他人谋福利的思想。奥纳夫对主权的批评实质上就是对国家的批评。他认为国家不再能垄断它所服务的人们的尊重；现在公民们开始寻找其他机构以满足自己的一些基本要求；大多数国家作为合法的体系，并不能全面履行其提供安全和福利的中心任务。一些弱小国家则完全丧失了行使主权的能力，不能为其公民提供最低限度的保护。此外，在相互依存的世界经济中，为了实现经济繁荣，甚至最大的、工业化程度最高的国家也必须依靠合作协议，这些协议即便不能控制它们的决策过程，也会产生其他的实质性的影响。在奥纳夫看来，随着国家统治能力的丧失，权威发生分散，服务职能由其他机构分担，这些机构包括国际组织及诸如跨国公司这样的“非国家主体”。国家虽然还有存在的必要，只是为了“将人民维系在土地上”，但它已不再垄断主权，因为它已无法充分持久地履行主权所要求的全部责任⑨。
奥纳夫的讨论强调了一个关键的问题：既然国家不能再有效地行使主权，至少自威斯特法里亚和约以来，一个以主权自治、国家平等为原则的国际社会是否存在其他可供选择的基础呢？杰克逊通过考察两种类型的国际社会探讨了这个问题：一种是国家共同体（它把公民以及统治者都作为“权利—义务载体”）；另一种是人类共同体（它把人作为“权利—义务载体”）。杰克逊强调前者的首要地位，并确认联合国是“显而易见的行之有效的主权国家共同体”，因为没有其他国际集团在组织、成员及规则上享有如此的普遍性。至于联合国是否也代表“人类共同体”，即个人或个人组成的团体在不作为公民的情况下也发挥重要角色的作用，则并不十分清楚。这个问题很重要，因为当前国际干预的困境至少在部分程度上与“国家共同体”和“人类共同体”之间的紧张关系有关⑩。
如果联合国是“行之有效”的国际共同体，那它似乎应该明白任何“共同立法”都必须根据宪章所规定的程序并且符合联合国组织的目标和实践所衍生出来的原则和规范。考虑到联合国的程序对大国、特别是对安理会五个常任理事国有利，所以对原则和规范的强调与程序具有同等重要的意义。另外，五个常任理事国虽然由于冷战的对抗而一度分裂，但现在有一致行动的可能，就像19世纪占统治地位的“集体霸权”国家那样。当然，分歧会造成五国间的紧张，但这种“一致”的前景仍使得其他国家寻求对其主权的保护以及宪章第二章第7段中列出的对大国统治的限制。
那些以现实主义观点解释国际关系的人坚持认为，从这个意义上说，本质的东西并未改变。不论其统治能力发生了什么变化，国家都是重要的，而且强国仍然是至关重要的。但另外一些人提出质疑：当前多元化的国际社会中是否正在产生一系列重大的原则与规范，以致于所有的国家，包括强国都必须作出反应？我们首先考虑一下国际干预的概念，然后再讨论在当代世界政治中干预活动是否改变了主权国家与国际社会之间的基本关系。
国际干预问题
如今，干预这一概念既至关重要又难以捉摸。对一些人来说，干预被狭隘地解释为施加军事压力或使用武力；对其他人来说，干预实际上就是国际关系，一些国家总是干预另外一些国家的内部事务(11)。为了分析准确起见，沿着从干预到施加政治影响这一连贯的完整思路来考虑问题是有益的。干预就是带着明确的目的性实际越过国界，比如向一个主权国家境内输送救援人员去发放人道主义援助或去轰炸一个国家的核设施以制止大规模杀伤武器的生产。如果无法越过边界切实实行干预，那么几个国家会试图通过断绝外交或经济关系来孤立对方，其目标通常是加快其政府垮台或迫其改变进攻他人的行动。1990年，在“沙漠风暴行动”开始以前，联合国对伊拉克实行的禁运，以及在罗德西亚白人少数派政权单方面宣布独立后，联合国对其实行的禁运，都是显著的例子。但在对违法的当事一方实行制裁和孤立之前，国家可以通过谈判、恩威并用地向另一国政府施加影响，也可以说是用胡萝卜加大棒政策使其改变行为。当我们深入研究国际政治舞台上的普遍特点时，我们就会发现这样的事例是不胜枚举的。
尽管我们可以详细勾勒出这些分析中的差别，但是在政治活动中，干预、孤立和影响之间的界限经常是模糊不清的。例如，在60和70年代，对侵犯人权的情况作彻底的调查会被各国政府认为是“干预”，而现在则被视为惯例，特别是越来越多的国家签署了人权条约，并预期他国政府履行它们的承诺。反过来，一个国家认为是旨在影响他国的含蓄甚至温和的举动在另一个国家眼里可能是对主权的粗暴干预和侵犯(12)。那些对强大邻国的影响感到易受伤害的小国尤其是这样。例如在19世纪，一些拉美国家的政府为了防止大国（特别是美国）借保护侨民利益进行干预，通过德拉哥与卡尔沃主义把不干涉原则解释为几乎是绝对至上的(13)。当前，保护主权是发展中国家政策和宣传中的一个要素，这些国家认为干预是国际关系的一个普遍性的、无处不有的特征，植根于它们与北半球高度工业化国家之间的权力关系的构架之中。
这三种手段的目的不外乎是为了改变政府的职能行为或者在一个有效的中央权力已经解体的国家里对某些党派的活动施加影响。而且，到底选择干预、孤立或影响，可因问题所属的领域而异。比如提供人道主义援助通常要求实际上跨越国界。但是，保护人权则更多地采用孤立和影响的办法，而不是进行彻底干预。同样，很难想象为了迫使某个顽固的政府采取措施保护环境而把强制性的越境干涉看成为合理，一个比较可行的办法是通过其他国家政府和民间的环境保护主义者在国际和国内政治中的工作，用国际谴责和施加政治压力来试图影响它们的行为。为了阻止危险武器的生产，跨越边境的军事干预是一种可行的战略；但得到切实执行的、国家真正承诺限制自己武器发展的国际条约有可能最终证明是更加有效的。然而，在环境保护和武器发展两个领域里，为确保政府遵守条约义务，以干涉性的现场调查形式出现的干预可能作为一种更常用的机制而出现(14)。
由于运用一种手段往往会削弱另一种手段的有效性，这使问题进一步复杂化。例如，孤立并不直接和明确地触犯不干涉原则，因而与干预相比有一定优势。但孤立也可能适得其反，它会加强饥寒交迫的国民的民族主义信念，使受困政府更得人心，它会使这些政府对国际社会的影响无动于衷。同样，靠武装干涉来制止可能的核扩散国家会损害建立在保持政治一致之基础上的其他手段——如防止核扩散国际条约——的信誉和有效性。最后，使用一种手段不见得就排斥其他手段。伊拉克的例子就可以说明这一点：参加干预行动的国家往往依赖逐渐升级，最先通过试图施加政治影响而增加压力，然后通过实行经济制裁实施孤立，作为最后手段，运用武装力量进行直接的强制性干预。
不管我们是从广义还是狭义来看待这个问题，干预早就成为国际关系的一个惯常特征了。但是，吸引我们关心的不是干预本身，而是国际干预。国际干预可以被认为是以国际社会的名义，或由国际社会执行的越过边界的行动，是对主权国家的侵犯。国际干预与单方面干预之间最重要的区别在于存在着合法成分，也就是说，干预的权利是否已经以及怎样从政治或法律上合法化(15)。如上所述，国际干预的合法性是较容易取得的，因为它令人信服地代表着一个集体的共同价值，而不仅仅代表一个特定国家的特殊利益。同时，合法化的过程已愈加复杂和艰难了，因为国际社会日益扩大，容纳的国家越来越多，老的，新的，已成为一个全球社会。19世纪时，国际干预意味着主要欧洲国家的集体核准的行动，而在今天，它必须得到更加普遍的核准才能被视为合法。
第二次世界大战结束以来，特别是冷战结束后，国际干预的重要性日益增强。原因之一是，1945年以来，随着国际社会的扩大，不同社会之间的联系加深，新独立国家要求维护主权完整和不干涉原则，单方面干预的政治代价因而日益昂贵。为了得到尽可能广泛的政治支援，一些国家政府发现以国际社会的名义对使干预合法化大有好处。的确就像布尔指出的那样：自称的干预者“几乎总是无一例外地为他们的政策寻找某种形式的集体授权，或者至少是事后的认可”(16)。而且，冷战结束后，它们寻求并获取这种授权的能力也日趋长进。在过去，由于世界分裂为敌对、竞争的集团，削弱了联合国、特别是通过安理会，作为一个维护正义的机构的作用。随着这一分歧的消除，安理会对自己的权利变得更有把握了，列强也开始更多地愿意依靠它来发起干预，使其合法化，并在一些情况下实施干预。
还有一些其他的发展增强了国际干预在当代的吸引力。相互依存已使各国相互介入内部事务成为必要和不可避免。如前所述，一些国家的分裂甚至瓦解使人们怀疑它们的政府是否有能力履行对其人民及国际社会的义务，乃至怀疑其是否享有充分的主权。最后，正在形成的（尽管还很稚嫩）从道德和法律上对普遍价值观的承认，诸如保障人权或保护环境，已经为各国拓宽他们关于民族利益的概念，鼓励他们作出共同的努力去解决共同的问题。
然而，国际干预首先假定了存在着一个有意义的国际社会，并以它的名义来进行干预。这样一个社会是否确实存在并是否能成为干预的首要代理人？这些有争议的问题使研究国际关系问题的学者分成不同的学派。现实主义者认为可以从民族国家，尤其是那些或单独行动、或集体行动的强国的力量和利益的角度去理解国际干预。这些国家可以把它们自己的利益说成是共同利益，并要求以国际社会的名义采取行动。从这个意义上讲，当前的国际干预的事例可能并未真正背离过去的作法。列强往往以普遍原则的花言巧语掩盖它们的特殊利益，以说服别国接受它们的观点。然而，在现实主义者看来，关键问题是，有些似乎是国际社会采取的行动，实际上反映了占统治地位国家的利益，并且或许是它们实现其利益的工具。布尔提出了“代理”干预：即由强国发起并策划而由其他国家参与的干预。他接着补充道，强国的定义就是不能被干预的大国(17)。一旦当它成为干预的对象时，例如1917年的俄国，那它就不再是强国了。
另一方面，可以被称为传统的全球主义者的人们承认国际社会是一个有意义的概念。人们可以指出国家社会、人类社会和世界社会（即把世界看成是有着共同的全球利益的单一集体）之间的差别。人们也可以同意一种说法：显然，由主权国家构成的一个真正起作用的共同体便是联合国，并且至少有些国家的公民是一度被排除在共同体之外的成员。无论人们怎样设计、操作这个“共同体”，对全球主义者来说，关键的一点是，这个共同体的成员有着同样的权利、责任、价值和义务观。从这种观点来看，进行国际干预是出于对某些价值或原则的关切和保护与促进，而不是为了某些特定国家的利益和价值。全球主义者比现实主义者更强调非政府组织(NGOs)的关键作用，认为非政府组织在国际关系中的存在和影响已经极大地增强，而那种认为国家是国际体系中唯一的或甚至是首要的角色的观点已经不再有什么意义了。在全球主义者眼里，很多非政府组织的活动反映了国家社会的共同价值；并且就其承诺参与侵犯主权国家的国际干预的程度而言，它们的行为进一步证实了国际社会正在变化的本质和非国家角色日益加强的作用。
是否确实存在着一个国际共同体的问题显然非常重要，因为这决定着国际社会是否以及在什么程度上正经历着根本变革。由于对当前的国际干预事例有着两种对立的解释，解决这个问题的困难愈加突出。例如，海湾战争以后，联合国安理会通过688号决议，授权对伊拉克北部进行军事干预，以保护当地居少数的库尔德人免受伊拉克武装力量的侵袭。这一决议是违反先例的，因为安理会在没有得到伊拉克政府同意的情况下就授权干预；而对全球主义者来说，这标志着国际准则的一个变革，反映了国际共同体权力的扩大。在现实主义者看来，688号决议并没有什么异乎寻常之处，只要看一看历史上的战争是怎样结束的就行了：战争中的胜利者总是提出有损战败国主权的要求。在这种情况下，决议并未给国际干预提供新的先例或理由。
超越威斯特法里亚？
归根到底，问题在于是否发生了变化或正处于变化过程之中。干预一直就是国际政治的一个主要特征，在19世纪的欧洲联盟体制下，集体干预就十分普遍。而与此同时，主权从来就不是绝对的。所有国家——包括强国——通过承担的条约义务和参加国际组织而使它们对内部事务的控制受到限制。确实，各个国家已经同意遵守越来越多的规则，通过参加国际组织，开始接受普遍的商业实践，并为避免潜在的环境危险，而遵守某些标准。随着人权领域的条约法规的广泛发展，若干国家开始致力于保证其公民享有基本的自由的权利。然而，所有这些变革都是在自威斯特法里亚和约以后发展起来的国家中心体系的框架中进行的。这些变革反映了转化中的政治经济力量对主权的影响，以及从国际体系向国际社会的转化。但是，这些变革是否也会从本质上改变国家和国际社会之间的权力关系呢？我们是否的确正在超越威斯特法里亚体系呢(18)？
罗泽瑙认为我们的确已越过了这条界线，他提出了各种标志，认为这些标志表明国家的作用日趋衰落，它们的权威削弱，而国际组织的职能相应增强而不顾国家有全权处理自己内部事务的要求。在罗泽瑙看来，这就是长期形成的改革的力量，它们是历史变革中的“长波”的一部分。冷战只是暂时维系了国家体系，顶住了来自亚国家和超国家这两方面的一系列压力，这种压力削弱国家履行基本职能的能力。在权权政体下，对种族和文化的忠诚服从于对国家的忠诚，而列强宁愿纵容侵害少数人利益的政府，也不愿败在它们的冷战对手脚下。由于现在这些力量被释放出来，各地人民都在要求民主权利和民族自决，甚至不惜削弱国家职能的作用。同时，由现代科技和已结成一体的发达工业国家推动的、跨国的金融和生产引擎正开始将其影响扩展到那些曾一度不允许它们涉足的领域。为规范经济行为对国际标准和有效合作的需求使发展纯粹的民族经济变得越来越难，并且使权威从单一的国家政府中分离出来(19)。
与罗泽瑙的观点相反，克拉斯纳对此提出许多质疑。一方面，他承认国家在治理自己内部事务的能力和易受外来压力方面发生了重要变化，但他最终认为“干预别国内部事务从一开始就是主权国家体系的一个固有特征”，“这种干预对特定国家自主权的损害程度取决于国际体系中权力的分配”。克拉斯纳通过考查历史上大量干预的例子来支持自己的观点，这些干预的效果是带来了某些“共同利益”，诸如国际稳定或对少数派的保护。他认为，产生这一切的原因在于，具备有效干预能力的列强这样做的动机要么是出于它们自己的民族利益（比如它们认为自己的安全受到了威胁），要么是受到了重要的内部利益集团的压力（比如那些反对奴隶制的人，或是那些对奥斯曼帝国歧视少数民族的作法感到震惊的人）。没有理由认为罗泽瑙列举的种种变革改变了对国际关系所持的基本为现实主义的看法：国际社会从本质上讲仍然是无政府的；国家仍然受到它们心目中的自我利益的驱使，其行为和后果是由国家间的权力分配所决定的(20)。
两派意见都承认国际关系体系发生了变化，但关于这些变化的意义的看法有分歧，这就产生了一个概念上的难题：到何种程度这些变化才算是与过去发生了根本性决裂，而不仅仅是反映着顺应一系列新的政治经济环境？用哪些测试方法才能令人信服地确定这些已经发生的变化是否已经开始将单一的国家的实际权力转移到国际共同体来？有人认为，只有联系“典型的”个案，才能回答这些问题；所谓“典型的”个案，是指在当前的情况下这样的案例；在这些案例中，人们明确的看法是，权力应属于国家，但实际上这些权力转向了国际社会(21)。一套最明显的个案应包括大国在追逐自己利益时受到某种形式的国际权力的有效遏制。
如果我们观察现在的国际决策过程，就会发现，发生这种情况似乎是不可能的。在全球范围内，唯一免受不干涉原则约束的正式决策程序就是由联合国宪章第7章执行规定授权的安理会的权威。但就是在这里，五个常任理事国享有否决权，它们当然不会使用它来反对自己的利益。在其他国际协议中，国家以自决的民族利益的名义保留了退出的权利；大国专有解释自己的责任和义务的权利，而丝毫不用担心会自相矛盾或受到报复。在国际经济关系中，通过七国集团，大国仍然占有优势，操纵着多边金融机构，依然影响着巨大的私人跨国银行和公司，使之在它们国家的管制体系框架中动作。
还有人提出另一种测试方法：追溯和探索一系列渐变的历久弥深的累积作用。这种观点认为，各种结构性变革、观念的转变，以及干预的事例的综合效应——没有任何一点就其本身来说似乎是重要的——使国家自治与国际社会的权力之间的关系发生了本质上的变化。罗泽瑙在指出“各种各样的信号显示着国家的作用在衰落”时，对这种测试方法表示赞同。需要解决的问题是说服他人：在一系列累积起来的发展和根本的、本质上的变革之间，我们在何时何地越过了界线。
由于干预同主权标准相抵触，所以对于预者而言，势必要使他们的行动合法化。无论人们是否接受“关键的”或“累积的”证据，对国家主权与干预其成员内部事务的集体权力之间的平衡关系是否已被打破以及怎样被打破这一类问题的思考方法，就是设定一条包括所有可能成为干预根据的序列，并根据这条序列来确定：当前的国际行动已到达了哪一点？国际社会在多大程度上削弱了国家的权利以决定是否为了自己的目的而进行干预并强迫国家接受国际社会的政治与道德观念，以此作为干预的必要条件和根据？下列七种干预的根据代表了从纯现实主义的世界，经过国际社会，直到想象中的完全不同的世界秩序这样一个连续的序列，从中我们可以洞悉关于主权国家与集体权力间的关系的变革这个重要的问题。纯现实主义
当代国际社会
纯世界主义 1
2
3
4
5
6
7强权即 自我
当事国
国际共同 当事国统治 普通价值 世界统公理
保护 政府同意 体的共识 权力的瓦解 和准则
治权力国际干预的根据
上表中的一个极端是修昔底德在经典的《弥罗斯的辩论》中的描述的纯现实主义的例子(22)。雅典人预期要毁灭弥罗斯时为自己的行为辩护道：“强者为其所能为，弱者受其所不得不受。”强权不受任何限制，它本身使干预合法化。虽然国家有时仍按这种逻辑行事，不过这种依据与当代国际社会的标准相左。根据这些标准，主权国家不论权力与版图大小，何种政体，在国际法之下一律平等。
第二，一些当代的分析家们修正了雅典人的说法，认为国家出于自我保护的目的而进行干预才是合法的。如路特沃克认为在某些重要原料（如石油）的供应被切断的情况下，这种干预的根据从道德和法律上讲就是可行的(23)。在海湾战争中，至少有些国家参加联合国制裁集团的动机无疑是为了保证石油供给，从这个意义上讲，这也是出于自我保护。但是一般说来，“自我保护”的概念也超越了现在被认为是合理合法的界限，因为它明显可以被用来为各种各样的干预辩护，这些干预不只是因为对一个国家的经济命脉构成威胁。
第三种依据较为接近当代国际社会中已得到普遍接受的作法：如果得到了当事国政府的同意，干预就是合法的。这种依据为干预留有余地，即由当事国决定是否在其境内实施干预，从而坚持主权原则。联合国的国际干预大多是以这种方式进行的，联合国维持和平原则最早是在1956年的中东危机中制定的，它指出，如果没有当事国政府的首肯，不能在其领土上布署维持和平部队。甚至当大国进行单方面干预时，也认为必须有这种依据；更多的情况是，他们或对或错地宣称是被作为干预对象的弱小国家的政府“邀请”去进行干预的。强国也可能不负责任地干预，但是它们在大的共同体眼里冒有失去信义的风险，而它们随后还可能要求大的共同体的支持；同时，它们也要冒着在国内的政治集团中引起争论的风险。
第四种依据在国际社会中得到越来越多的承认：在国际社会界定为国家的成员国达成共识的基础上进行干预，联合国安理会决议根据宪章第7章为干预授权，它可以被视为国际社会声音的合法体现。如上所述，通常认为国际干预比单方面干预更合理，就是由于这个缘故；这有助于解释为什么冷战结束后安理会的活动有所增多。然而如上面所讨论的，我们有理由提出疑问，像发展中国家的许多人提出疑问那样，安理会按照目前的组成，是否代表了更广泛的国际社会呢？抑或它仅是被大国用来表达集体意志、发号施令的工具？尽管通过安理会的决定除了五个常任理事国的赞成票外，还需要四票，这样才能在总共十五票中达到九票的多数；并且尽管非常任理事国投票时往往不仅出于自己权利的考虑，还要与大国集团协商，但上面的批评还是有充分根据的。
第五种依据在国际社会似乎越来越被认为是合法的：在内战的情况下，或在中央权力崩溃、政府不再能够履行那些通常与主权相关的职能（诸如保证全体或绝大多数人民的安全和生活）的时候，就可以进行干预。波斯尼亚和索马里就是很好的例子。从某种角度看，可以认为这种根据与主权标准是一致的，因为它的基本假设是，主权国家要承担某些责任，或具备最低限度的统治能力。尽管如此，如果在这些条件下进行国际干预成为惯例，那么这就意味着在国家主权与集体权力之间的平衡关系将发生某些变化。
第六，求助于超越国家特殊利益之上的价值和原则以争取干预的合法性。这些例子包括：良好的行政、人权、环境保护，还有以民主为形式的政府。这样我们就置身于国家共同体与人类共同体之间，陷进了国际社会以普遍价值的名义进行干预的“权利”与不干涉原则遭到削弱的危险的矛盾之中，直到弱者在强者面前全无方法自卫的地步。不论怎样，甚至世界主义者也会提出质疑：今天的国际社会是否已经发展到了一切普遍规范都得到广泛支持的程度，以致于可以很容易地证明干预一个主权国家是合法的？以人权领域为例，虽然已经取得了巨大的进步，经过长期的努力，建立起了一系列国际准则，但是，使各国政府联合起来，这方面的共识仍然是脆弱的。在其他领域，例如环境保护和军备控制，国际共识正在形成，但显然没有达到人们可以把干预作为一种惯例来期待的地步。许多事取决于新的环境保护和军备控制条约，取决于监察体系的组织方式，还取决于在一个相互依存日益增强的世界里，政府在多大程度上承认它们自己的利益与“共同利益”是一致的。
最后的第七项依据：人们可以设想一个超越于民族国家之外的世界，在这个世界里，可以把强行干预各成员国事务的权力集中起来，形成一个国际性的中央权威，例如一个权威得以大大加强的联合国。另一个选择，还可以把干预的合法权利分配给几个地区性的统治政权(24)。显然，国际社会还没有发展到成员国主权和国际大家庭权力之间平衡的这种外部极限。
由于干预者必须证明其行为的合法性，所以了解一下干预都有哪些可为人接受的依据会告诉我们许多关于我们所关注的中心问题：国家自治权与国际社会的权力之间的平衡正经历着怎样的根本性变革。在当代国际社会中，得到广泛承认的各种干预依据可在这一光谱的中段找到并在表1中作了归纳。在取得当事国政府同意的前提下，国际社会成员认为干预是合法的（依据3）；在许多情况下，干预是在由国家构成的国际社会诸成员之间取得明确的一致意见的基础上进行的（依据4）；似乎越来越多的意见认为，在内战情况下，或者出现了以中央统治权力崩溃为特征的情况，那么干预就是合法的（依据5）。
如果我们持一种长远的历史的观点，那种从纯现实主义的一极逐渐向位于光谱中段的依据运动的趋势就越发明显。当前，由中段向左右两边的任何运动都标志着国家主权和集体权力之间的平衡发生了明确的变化。例如，假使我们重新承认干预的基础是强权即公理（依据1），或是涵义宽泛的自我保护（依据2），那就意味着平衡点转向赞成国家主权。但是，走向纯现实主义世界是不可能的，在许多人眼里，这被认为是国际社会的倒退。另一种选择是，如果国际干预的合法性在普遍价值或原则（依据6）的基础上，或是由于产生了新的世界统治构架（依据7）而被合法化，那么它就反映了一种朝超越威斯特法里亚原则的国际权力的方向发生的明显转变。迄今为止，尚未有确凿证据表明平衡关系确实发生了如此深刻的变化。
尽管如此，承认平衡中逐渐增加的变革的潜势是很重要的。依据当前普遍接受的那些干预依据，国际权力有可能“蚕食”国家的自治权。例如，一旦当事国政府同意干预，国际社会的代表们就有可能在国家主权范围内采取行动，否则那就是对主权的侵犯了，但既已有同意在先，他们就不需要不断地对最初的协议进行反复磋商。在伊拉克，最初的授权协议就逐渐导致了这样一种形势，用《经济学家》的话来说，就是：联合国官员们“在伊拉克到处乱闯”，实行一种“前所未有的入侵式的检查制度”(25)。其次，可以扩大安理会常任理事国，使之更能代表成员国（包括那些亚非拉国家）的声音，从而加强得到安理会授权进行国际干预的公认合法性，甚至可能会为国际干预的经常化打下基础。安理会命令进行干预的权力会更进一步得到加强，以达到这样的程度：“威胁国际和平与安全的概念”——这是已经被接受的国际行动的依据——被拓宽以包括破坏地区势力均衡、虐待少数民族、长期侵犯人权、甚或还有破坏环境的行为。最后，在像索马里和前南斯拉夫这种中央权力业已解体的地区进行坚决干预的行为，会有助于为类似情况创立先例并使以后的干预合法化。
于是，从一个角度说，我们可能在目睹着国家主权与国际权力之间的平衡正开始经历决定性的变革时期。不容忽视的是，无论是否征得了当事国政府的同意，国际干预现象在日益增加；还出现了腐蚀传统的主权国家权力的结构性变革。尽管如此，就此宣告国际社会已经超越了威斯特法里亚体系、已经战胜了国家主权的思想，毫无疑问还为时过早。即使国家与政府间组织和非政府组织越来越多地分享着权力，即使一些国家由于种族冲突或政治纷争而遭到削弱和瓦解，国家体系仍会存在下去，至于它能否长期存在下去而不发生重大改变，则尚待进一步观察。
李迪译
注释：
* 本文系基恩·M·莱昂斯与迈克尔·马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？：主权与国际干预》一书（即将出版）的前言部分，略有压缩。
①联合国出版社发行SG/Sm/4560，1991年4月24日。
②S/24111，《和平的议程》，1992年6月17日，第5页。
③伊尼斯·克劳德：《化干戈为玉帛》，蓝登书屋，1974年第4版，第183-184页。
④最近关于这一问题的其他讨论，见路易斯·汉金等人的《权利与实力：国际法与使用武力》，纽约，对外关系委员会，1991年第二版，劳里·费斯勒·戴姆罗斯彻和戴维·丁·斯凯弗编的《新的国际秩序中的法律与武力》，鲍尔德，西方观察出版社，1991年。又见《经济学家》1991年11月5日的社论，第11页，其中写道：“（我们）不仅希望看到国家被治理得很好，还想保证世界免受无可挽回的破坏——无论这些破坏是来自全球气温升高、物种灭绝，还是源于饥馑和战争……面对电视里播放的种族灭绝和饥荒的画面，世界舆论越来越不相信那些人的话：‘我们不能卷进去。必须尊重国家主权。’”
⑤亚当·沃森的“欧洲国际社会及其扩张”，见海德利·布尔与亚当·沃森编的《国际社会的扩张》，1988年，第23-25页。
⑥过去关于国际社会这一概念的讨论，见海德利·布尔的《无政府的社会》，纽约，牛津大学出版社，1977年。
⑦沃森的“欧洲国际社会及其扩张”，第27页。
⑧见弗雷德里奇·克拉托奇维尔的“占统治地位的主权：存在人道主义干预权吗？”刊于莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》。
⑨见尼古拉·奥诺夫的“为共同利益进行干预”，刊于莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》。
⑩见罗伯特·杰克逊的“冷战之外的国际共同体：干预还是孤立？”刊于莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》。
(11)关于第二种意见，见斯坦莱·霍夫曼的“干预问题”，见海德利·布尔编的《世界政治中的干预》，纽约，牛津大学出版社，1984年，第7-8页，又见奥诺夫前引书。
(12).当然还有很多有关“隐蔽的”干预的例子，可能涉及，也可能不涉及跨越国境问题。
(13)见吉恩哈德·冯·格莱恩的《国际法》，纽约：麦克米伦公司，1991年第4版，第249-251页。
(14)莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》一书中有几章深入讨论了这些问题。特别见托马斯·G·维斯和杰莱特·乔普拉的“遭到围困的主权：从干预到人道主义空间”；杰克·道尼雷的“国家主权与国际干预：人权状况”；肯·康克的“环境保护，国际规范与国家主权：巴西亚马逊河状况”；还有詹尼·E·诺兰的“主权与集体干预：控制大规模杀伤性武器”。
(15)见埃文·路尔德的“集体干预”，见海德利·布尔编的《世界政治中的干预》，纽约，牛津大学出版社，1984年，第157-158页。关于在加强服从国际法方面合法性的作用，见托马斯·M·弗兰克的《国际合法性的力量》，纽约，牛津大学出版社，1990年。
(16)海德利·布尔的“结论”，出处同上，195页。在施加政治影响和迫使对方孤立的时候，也需要取得国际“批准”，因为国家想为其政策寻求更广泛的支持，努力使自己免遭“单独行动”的指责。
(17)布尔的“前言”，《世界政治中的干预》，第2页。
(18)关于“威斯特法里亚”问题的另一研究，见马克·扎切尔的“行将寿终正寝的威斯特法里亚体系”，刊于詹姆斯·N·罗泽瑙的《无政府统治》，纽约，剑桥大学出版社，1992年，第58-101页。
(19)见詹姆斯·罗泽瑙的“暴乱世界中的主权”，刊于莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》。关于罗泽瑙的全部观点，见他的《世界政治中的暴乱》，普林斯顿：普林斯顿大学出版社，1990年。
(20)见斯蒂芬·克莱斯纳的“主权与干预”，选自莱昂斯与马斯坦都诺编的《超越威斯特法里亚体系？》。
(21)一般说来，见哈里·埃克斯坦的“政治学中的个案研究与理论”，刊于弗莱德·格林斯坦与尼尔森·鲍尔斯比编的《研究方法》，《政治学手册》，卷7，雷丁，麻省，安德森·韦斯利出版公司，1975年。
(22)修昔底德，《伯罗奔尼撇战争史》，企鹅版，1954年，第400-408页。
(23)爱德华特·卢特沃克的“干预与夺取自然资源”，选自布尔前引书，第79-84页。
(24)布尔的“结论”，前引书，第185页。
(25)“愤怒的独裁者”，《经济学家》，1992年8月1日，第13页。