浅析中国与韩国通信产业的开放性政策，本文主要内容关键词为：开放性论文,韩国论文,中国论文,通信产业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于情报通信领域在技术方面的飞速发展及广播与通信产业的相互融合，使世界上许多国家面临着如何管理和发展本国的通信产业——这一重要而又复杂的问题。在韩国，几十年来一直靠政府和国营企业提供通信服务。进入本世纪90年代以后，随着局部领域被民营化，也逐步开始了一定程度的市场竞争，到90年代末，通信产业整个领域内已形成了较高水准的竞争结构。中国在技术的整合与对内、对外开放的需求下，必将带来规约政策的变化，而通信市场的结构变化也必然引起政府规约形态的变化。本文谨对中国与韩国对通信产业实行开放性政策浅析如下：
一、中国通信产业的开放
（一）通信产业开放的背景及过程
中国政府对通信器械市场方面，通过鼓励外资投入和放宽政策积极引导并鼓励开展竞争；而对服务市场则一直严格禁止外国人直接投资，恪守着规约政策模式。从而在器械市场方面形成了世界上少有的激烈竞争的局面，而在服务市场方面却只局限在中国竞争者内部的竞争。目前，中国仍然严格禁止外国人对电信、通信网的经营权和所有权。但是对通信服务市场的规约政策又面临着信息技术的整合与对内、对外市场开放的需求问题。首先，从国内的情况来看，迫切需要广泛开放通信产业；同时为保持一直高度增长的经济增长率和确保第九个五年计划所需的资金，必须大量引入外资。开放通信市场是解决上述矛盾的有效途径。其次，从国际的角度出发，中国为尽早加入世界贸易组织所作的一切努力以及通信产业与有必要从海外调拨建设社会间接资本所需资金的其它产业之间的竞争，也是促使中国开放通信产业的重要因素。
邮电部隶属于中央政府，它长期以来一直通过邮政及通信政策、法规、规则、技术指标与业务计划等手段，独家经营着通信业务。为了提高经营效率，1995年5月将负责通信服务的电信总局从邮电部组织中分离出来，并将其企业化，取名为中国邮电总局(china Telecom,CT)（以下简称CT）。CT是负责国际及各省之间长途通信业务的长途通信实体。地方邮电局负责省内和市内的通信业务，虽然组织上是隶属于邮电部的下级组织，但它同时也属于地方政府的管辖范围，因此它受邮电部与地方政府的双重管理。
1994年7月，以掌管通信器械制造的电子工业部为主体又设立了第二通信实体——中国联合通信社(Unicom)。值得注意的是，中国联合通信社在移动通信网的建设中，积极引入外国资本，这意味着实现将外资引入通信部门的宽松政策已变为可能。（注：1995年和1996年中国联合通信社2年投资金额的70%,90亿元均来自于外国资本。）
另外，作为又一个通信实体的人民解放军(People's Liberation Army)也不可忽视。1995年9月人民解放军与邮电部共同协商，决定由人民解放军提供周波数，邮电部负责与电话网的联接，以此为合作条件，开辟了便携式移动电话服务项目，并以“长城通信”Great Wau为名。长城通信在北京、西安、上海、广州4座城市采用CDMA(Code Division Multiple Access)技术，较活跃地开展了试行业务并进一步扩大服务。同时，互联网服务项目通过以邮电部的ChinaNet为首的、Jitong的GBNet、中国科学院的CASNet、国家教育委员会的CERNet等部门来提供。（注：《中国日报》，1997年4月30日。）此外，广播电影电视部除了掌管着广播业务以外，还掌管着可运用于录像、音像、数字控制电话通信等方面的有线电视业务。因此，它与邮电部围绕着有线电视网展开了激烈的竞争。（注：广播电影电视部虽然现在在法律上不具有提供音像及数据传输的服务项目的权利，但由于开发了新的技术，正在极力争取此权利。）
从下表中，可以看出，中国通信产业的增长率以1978年的改革开放为分水岭，前后表现出了显著的差异。
（二）新组建的信息产业部的新举措和通信规约的变化
中国主要由邮电部来负责全局性通信政策的制定及其实施。除了邮电部还有一些国家的机关，如国家规划委员会、国家科学技术委员会等参与管理。国家规划委员会主要负责宏观经济规划和国家开发计划，并负责大规模基础设施项目的资金分配。科学技术委员会则对开发领域研究及国家技术水平提高起到了促进作用。邮电部的拓展计划主要与国家规划委员会的国家开发计划（年度·长远计划）相关，而技术战略则与科学技术委员会的计划有着不可分割的联系。除此之外，国家经贸委、铁道部、广播电影电视部、人民解放军也对与其业务范围相联系的通信政策产生着一定影响。
我认为，目前中国的通信领域主要存在着以下几个问题：1.邮电部的规约职能和业务职能没有分开。CT虽然名为独立机关，但事实上是属于邮电部管辖范围内的一部分，不能独立核算。地方的邮电局与地方政府之间的关系也同样如此。2.一些通信服务企业，能够同时提供在市场竞争中已被开放的服务项目和独家经营的基本服务项目两种服务，因此，可以利用通过独家经营的基本服务项目所得的利润来弥补在竞争服务项目中出现的赤字，也就是说，能够在企业内部进行平衡，这不符合公平竞争的原则。3.通信业务与邮政服务没有分开。4.邮电部与省对同一种设备的重复投资。5.缺少一套完整的通信法。
中国为了更好地迎接21世纪信息时代的到来，将过去的邮电部和电子工业部合并成立了信息产业部，组建了可将中国引向21世纪的立法、行政司法指挥部、大力推进实施改革开放政策的机构改革，国务院原来的40多个组织精减为29个部委。这次重新改编的特点是扩大、加强了担负经济政策决策重任的国家经贸委，同时新设了负责情报通信领域服务任务的信息产业部。信息产业部主要负责制定和执行电器制造业、通信产业及电子计算机软件产业的发展计划，同时预测本产业的发展方向，并据此制定出相应的法规。如上所述，信息产业部不仅在国家通信网建设中担负着重要的枢纽任务，而且还构筑了使广播电视网与军备工业部门有机结合的信息通信网。
信息产业部尤其使已有的电子工业部的信息化政策决策任务得到了强化，使得以邮电部为中心的通信产业组织的改革成为当务之急。信息产业部必定逐渐向以负责电信、邮政、法规及规约、通信器械、计算机产业、信息资源及广播电视网·收音·有线电视广播等任务的7个组织为中心的方向发展，CT也终将以政策决策与开展业务明确分工的崭新的独立国营企业的面貌开始其新的步伐。（注：china Telecom Newslet-ter,1998.2,P.2）
（三）通信政策的发展动向
1.邮政与通信的分管运营。为使CT独立承担通信任务，就必须使邮政和通信业务分开运转。根据新设立的信息产业部的方针导向，安徽、福建两省率先进行了邮政领域的机构改革和邮政与通信的分管经营，此举走在了全国的前列，充分表现了示范性的特色。
2.CT通过无线寻呼业务的整合运营及股份制手段，积极筹备国内市场的开放。目前，CT计划将其管辖内的无线寻呼业重新编组，争取在年末实现股份制。鉴于当前在全国的31个省、市均有CT的无线寻呼企业，其参与人数为3400万人，市场占有率高达75%,CT预定在1998年6月末完成资产的评估，并决定一旦资金调配的规模及将哪一家企业变为股份制企业等问题定下来之后，即向证券管理委员会提出抛售股份的计划。本计划实质上是中国在加入世界贸易组织之前实施的大范围战略，即将主要部门建成强有力的实体的准备。如果中国真的成为世界贸易组织的会员国，其通信市场对外国企业的禁令也势必解除。
3.有线领域竞争机制和CT的折价收费制度的引入。过去邮电部所属的CT和1994年设立的电子工业部所属的中国联合通信社，通过政府的机构改革，把两个竞争对手同时编入了新成立的信息产业部。两者根据互联协定，形成了公平竞争的关系。随着1998年7月中国联合通信社开辟新的服务项目的开始，也就终止了由CT独家经营有线电话服务业的状况。允许中国联合通信社开辟有线服务业务，反映了政府有意加速通信产业发展的政策意向。由于在有线服务业引入了竞争机制，使用户得到了更大的实惠，也更加大了通信企业引入先进设备、先进技术的紧迫感。为了适应这种竞争形势，CT决定从1998年7月起对夜间和节假日的长途话费实行折价收费制度。
二、韩国通信产业的开放
（一）通信产业开放的背景及过程
韩国通信产业的发展可分为两个阶段：本世纪80年代主要是满足基本通信需要的阶段；90年代则是由通信产业的开放形成新的产业秩序的阶段。这两个阶段可明确分为通信产业的独占阶段（80年代）及竞争阶段（90年代）。1988年12月美国提出了情报通信市场的开放要求，引起了当时韩国通信产业开放的各种争议，韩国通信产业也就以此分为了两个截然不同的发展阶段。
为了解决80年代初通信基本需要不能得到满足的问题，韩国政府加大了组织和确保经济资源的政策力度，这主要是从1980年12月制定了“通信事业经营体制改革基本案”以后开始的。1981年韩国首先制定了“电信公社法”，紧接着于1982年1月将通信事业的业务部从递信部转移给了韩国通信公社（又称韩国通信，以Korea Telecom或KT表示），进而分离了政策职能和业务职能。同年KT和民间部门共同出资设立了DAcom,形成了由KT独家提供电话业务服务、由DAcom独家提供数据通信服务的局面。
但是引起韩国通信产业开放政策变革的最直接的动因，应该是美国对韩国通信市场的开放要求。1988年在亚洲除了日本以外，当时最具潜力的通信市场便是韩国的通信市场。尤其韩国是产米大国，1987年曾创下了95亿美元的大米贸易额的纪录。美国以1988年综合贸易法(the omn-ibus Trade Act of 1988)为基础，选定具有巨大的情报通信市场潜力，并能最大程度发挥其影响力的韩国为“优先协商对象”(Priority Fo-reign Country),急切而强硬地提出了开放市场的要求。
美国的市场开放要求导致了1990年7月韩国的第一次机构改革。递信部在通信产业机构调整过程中开放了已拥有的和受约束的附加通信服务项目，这与1993年12月签定的UR协定内容基本符合。第二次机构改革是对应于UR的签定进行的，同时也反映了进入国内市场的要求。作为通信市场开放主导国的美国主张应对UR协商中的有关基础通信市场的开放进行补充协商。这一倡议使UR协定与WTO基本通信协定联系在一起。另外，从韩国自身利益出发，为了确保其通信市场的持续稳步发展，急需进行基本通信市场的机构调整，同时出于应把基本通信协定作为国内通信市场改革的契机这一考虑，最后终于参加了基本通信协定。（注：通信开发研究院：《WTO基本通信协商综合报告书》，1997年6月。）
第一次机构改革的基本方针是：(1)需要大规模设备的市内电话事业仍然由KT独家经营；(2)投资规模较小和技术变化快的长途、国际及移动通信领域允许逐渐引入竞争机制；(3)需要开发多种服务项目的附加通信领域则尽早引入竞争体制。这一机构改革给国际电话、移动电话及无线寻呼业引来了一定的竞争，并使附加通信领域展开了全面的竞争。DACOM作为第二经营实体，在国际电话业务上与KT展开了激烈的竞争。随着竞争者的增加，也引发了各种各样纠纷的出现，因此根据实际情况，新设立了仲裁机构——通信委员会。第一次机构改革的意义在于给国际电话及移动通信领域的竞争奠定了基础，为今后对外开放做了必要的准备。
第一次机构改革带来的企业分类体制过于限制了业务范围，这一局限性是促进第二次机构改革的国内重要因素。第二次机构改革的基本方针是：(1)消除业务领域的限制，鼓励业务多样化和新的服务项目的开发；(2)通过引入竞争机制，提高效率和增加市场参与的机会；(3)通过放宽政策，保证在经营活动中做到自律，并提高用户的利益。在这一方针的指导下，改变了过去对通信企业分类成一般或特殊区别对待的状况，实现了企业的多元化，刺激和强化了竞争力。随着第二次机构改革的实现，DACOM于1995年3月被指定为国内第二长途电话企业，至此在国内长途电话业已引入了竞争机制。
（二）改组后建成的情报通信部的新举措和通信规约的变化
为适应向信息化社会迈进的形势，1994年2月，随政府机构改组一道将过去的递信部扩大、改编为情报通信部，并一直摸索着扩大竞争和民间的参与。同时社会上要求为建立超高速情报通信网打好基础，并且强烈要求允许通信器械制造企业能够打入通信事业更广泛的领域内。对外也提高了签定WTO协定的可能性，而且考虑了加入OECD以后，作为成员应如何履行市场开放义务的问题。1995年5月在汉城召开了第一届APtl情报通信产业长官会议，在这次会议上，韩国表示要“促进国内情报通信产业的竞争，并继续扩大市场开放的范围”。紧接着情报通信部于1995年7月发表了“旨在强化通信产业竞争力的基本政策方向”，这一举措向人们展示了1989年以来推广的通信产业竞争机制的最终成果。不难看出，政策环境已由过去的逐步引入竞争向全面引入竞争转变。其基本方针是：1.通信产业机制在“先国内竞争，后对外竞争”的原则指导下，在可能的范围内尽早构建全面的国内竞争体制。这主要是从确保国内企业的竞争力——这一角度出发考虑的。2.放宽KT作为政府投资机关所受的各种限制，提高其自律性，修改有关法规，多方面、多角度商讨方案，为消除经营上的低效率尽早拿出经营改革方案。这说明政府已经开始考虑将主要通信企业——KT发展为在国内、国外均具备一定竞争实力的在韩国最具代表性的通信实体。3.为给处在被支配地位的通信企业与新兴竞争企业创造公平竞争的环境，确立了业务之间的独立核算，禁止实行补助、相互联系等有关制度。在明确改善、放宽管理制度的同时，还提高了对周波数、资源分配以及号码管理等国家通信资源管理的效率。
韩国于1997年实现了全面的国内竞争的引入以及对法规、制度的修改工作，尤其是1997年6月有关允许新的企业参与经营市内电话、国内长途电话、专用线路租赁、周波数公用通信（1996年6月选定时遗漏的地区）、无线寻呼领域等，这意味着已从1995年提出的通信市场竞争体制（先国内竞争、后国际竞争）改革，自1998年起进入新的包括外国经营者在内的全面的竞争体制阶段。因此，其意义在于已基本完成了竞争体制的转轨。特别是将竞争机制引入到一直处于独占情况下的市内电话领域，标志着由政府控制的国内竞争体制已基本结束。此外，通过对支柱通信企业经营的许可，形成了市内电话业的多家经营体制，允许3个以上企业参与其它通信领域的竞争。同时，在1997年2月商谈的WTO基本通信协定中，由于韩国提出的修改方案同过去的规约存在一定差别，为了消除这一差别，于1997年8月又重新修改了电信基本法和电信业务法。
（三）通信政策的发展动向
1.通信市场竞争的扩大。自1998年起WTO基本通信协定将开始发挥其效能，因此预计国内市场的竞争也将进一步扩大，发生根本性的变化。其原因在于消除了对打入支柱通信业务领域市场的人为的干涉和一些限制。在开展信息录音反馈、电子邮件、信息反馈等特殊的通信业务服务领域里，将会有较多的新兴企业加入。自1998年起外国人也可以进入除信息录音反馈以外的其它特殊服务领域的国内市场。
2.韩国通信市场开放的扩大。根据规定，自1999年起外国人可以在49%以下的股份限度内进行信息录音反馈服务，而从2001年起则不受股份上的限制。对于国内企业来说，今后的一年时间是它们扩大自己市场的关键的一年。以设备为基础的企业之间的竞争，将会随着同类企业之间的对不同服务项目的竞争的加剧而更加激烈。如汉城的电话服务企业可提供4种不同的服务项目，而用户可以从9个服务企业中任意选择。尤其是外国企业，随着对已有通信事业投资限度的逐渐放宽，从1998年起将带来根本性的变化。
3.通信产业之间不断扩大合并及加强合作。在通信市场的开放和竞争不断扩大的现实中，值得注意的是，业务之间的纵向调整和在此过程中的企业之间的吞并以及战略性的合作现象。企业之间在业务领域内的这种整合，将给今后的市场带来更大的影响，尤其是在世界化的全球性的通信事业竞争过程中出现的战略性的合作，会更具体地在韩国出现。在有线与无线的整合、广播与通信的融合、国内与国际的整合过程中，韩国的情报通信市场已迈进了不断扩大竞争的阶段。
三、对中国和韩国通信产业实行开放性政策的展望
（一）中国通信产业部门变革和问题的核心，在于如何调整信息产业部与CT的作用，以及中国在要求信息化的过程中，如何对产业自身进行再调整的问题。目前，无论是基本通信服务的规约机关还是提供服务业务的企业，摆在面前的首要课题就是信息产业部的再调整问题。针对负责具体业务及运营任务的CT与信息产业部其它部门相联系的实际状况，信息产业部应能以公正的仲裁者的身份出现。此外，有关中国加入WTO的条件中必须包括开放通信市场方面的问题，其中更重要的是中国将以什么样的速度尽快开放市场和如何选定开放计划等一系列的问题。对通信部门来说，另一个重要的问题就是独立规约机关的设立问题。没有公正的裁审，国内外的通信企业之间是不可能形成真正的实质性的公平竞争的。
（二）韩国虽然自进入90年代一直努力通过机构调整构建竞争体制，但是要想建立真正的公平竞争体制，短短的7-8年时间是远远不够的。像国际电话或长途电话等特定领域由于采取了所谓的管理下的竞争和非对称性的规约方式，开放及竞争的效果并不明显。开放过程虽短暂，但应从以下几个方面给予肯定：第一，从用户角度看，对消费者的权益的认识有了很大提高，通信服务的种类变得多样化，话费折价制度给用户带来了一定的实惠。第二，从经营单位角度考察，独家经营带来的“消极服务”、扯皮现象得到了改变，形成了用户第一的思维方式，并努力进行内部经营改革，同时还开辟了更多的以竞争为基础的海外服务项目。第三，从政策方面考察，产业通过结构调整逐渐从独占体制中走出来，加大了对外竞争力度，并且对竞争市场加强了管理，同时壮大了产业，增加了技术储备。但是韩国通信产业的发展水平与一些发达国家相比还有很大差距，因此，目前还很难适应来势凶猛的通信产业开放的形势。它的局限性在于：第一，如果初期的市场开放时间能够自发地提前，那么对内引入竞争机制和对外开放之间将会有一段较充分的过渡期，但是由于政府缺乏预见性，最后导致了开放性政策引入滞后的结局。第二，韩国的支柱通信企业--KT在业务方面缺乏一贯性，并且没能发展成为具有一定竞争实力的通信企业。由于民营化的滞后使KT在1982年公社化以后缺乏自律性与灵活性，限制了其竞争力的提高。第三，广播与通信相结合的时机尚未成熟，通信机构纵向调整中的增效作用出现得太晚及目前尚不具备世界化的条件等。
随着WTO基本通信协定发挥效力，1998年开始整个世界的竞争范围将越来越扩大。中国和韩国，会有更多的外国企业打入其国内市场。这是通信产业发展的必然趋势，也给各国提供了新的市场契机。中国已经开始了对通信市场的开放，即将出台的通信法必将以通信服务市场的开放为前提，潜在的市场目前正逐渐地向现实化的市场迈进。
通信服务不是奢侈品，而是对税收、雇佣以及其它决定国家竞争实力的社会服务项目起到重要的促进作用的不可缺少的提供者，因此对它的开发是必需的。但是开发高水准的通信网络需要巨额资金，因此没有民间部门的资金投入是不可能实现的。作为通信产业后起国的中国和韩国应更加切实地需要实现通信产业的开放，引入民间资本，并且需要建立能够促进市场竞争的宽松的政策环境。