后现代语境中的政策话语民主，本文主要内容关键词为：语境论文,后现代论文,民主论文,话语论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以前，政策过程研究基本或主导的途径是阶段途径。20世纪80年代以后，由于西方政治学中新制度主义的兴起、政策网络理论的发展以及全球公民社会的兴起，推动着政策过程理论和实践的变迁。在道德哲学、价值伦理和意识形态的影响下，政策过程研究形成了一个新的视野。当代西方政治哲学复兴后的话语民主理论与政策过程的理论与实践之间存在着内在的逻辑关联性。政策过程应当立足于话语民主理论所倡导的公民参与意识、公共精神、公共利益以及美德，以实现其范式转变。
一、后现代语境中的话语民主理论
20世纪70年代以后，西方各国政府普遍陷入了财政危机、管理危机和信任危机之中。面对这些危机，西方国家相继开始了持续的公共行政改革。从内容上看，这是一场多维度的涉及面非常宽泛的改革，但其整体特征上表现出探求“去官僚制”社会治理模式的共同努力，因此实践中的诸多改革模式往往被统称为“新公共管理”[1]。新公共管理致力于用管理替代行政，将商业管理的理论、方法及技术引入公共部门，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府改革理论产生了极大影响，在实践中对改善政府绩效也作出了一定贡献。然而，与公共行政存在缺陷一样，作为公共行政替代模式的新公共管理也并非完美，其最大的缺陷就是致力于追求“3E”，而没有重视把公共管理的目标放在公共伦理的脉络中来考察，实质上是管理主义的复兴。
人们从多种层面和角度对新公共管理提出了尖锐的批评。其中，哈贝马斯从政治哲学的层面对新公共管理的理论和实践进行了解构和超越。20世纪80年代以后，西方出现了“规范政治哲学”复兴的倾向，哈贝马斯是推动规范政治哲学复兴的重要人物。哈贝马斯的政治学受到两种规范政治学传统的影响。亚里士多德、早期黑格尔和阿伦特等人强调政治的交往意义，政治本质上是对话、协商、言语和说服的实践。这一传统，他称之为共和主义传统，在这里民主参与意识构成它的核心。另一传统是康德的道德普遍主义传统，它强调政治的义务论特征和公平意识。合法的政治制度必须建立在普遍权利基础上，平等和相互尊重的义务是一切合法政治秩序的基础，政治必须服从普遍的道德理性规则[2]。哈贝马斯把两大传统综合起来，同时把政治理解为个人之间自由平等协商和集体参与的实践，民主被理解为普遍权利约束下的人民的自我统治，并在此基础上，提出了话语民主理论。
哈贝马斯的话语民主理论从内容上来说，是其交往行为理论在政治领域的延伸。哈贝马斯所阐释的交往行为，指的是主体间通过符号协调的互动。它以语言为媒介，通过对话，达到人与人之间的相互理解和协调一致。哈贝马斯特别指出，交往行为“首先涉及能够取得一致意见的状况规定”，而“语言具有特别重要的价值地位”[3]。这就是说，哈贝马斯所说的交往行为，主要就是指主体间以达到理解为意向的话语活动，这种活动在政治领域的表现就是“话语民主”。可见，哈贝马斯所言的“话语民主”的含义就是指人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程。它一方面表现为议会中的商谈制度形式，另一方面则表现为政治公共领域交往系统中的商谈制度形式。这些无主体的交往，无论是在作出决策的政治实体之外或之内，都构成了一个舞台，好让关于整个社会重大议题和需要管理的内容的意见和意志能够形成，并且多少具有合理性。概言之，哈贝马斯的话语民主理论的特点就是吸收了自由主义和共和主义两方面的因素，并且用一种理想的商谈和决策程序把它们融合起来。
哈贝马斯的话语民主理论被一些学者所继承和发扬。20世纪90年代，一些公共行政学者提出要重塑政策过程中的话语机制。查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中认为，作为一种可以接受的治理模式，传统的治理模式已经死亡。在公共行政领域，传统理论的两种替代模式正竞相取代之：(1)宪政主义或新制度主义；(2)社群主义或公民主义。而在后现代状况下，宪政主义、制度主义等模式也被不同程度地解构了。“我们并不完全赞同宪政主义、新制度主义的选择。我们认为，尽管社群主义强化了其理想的力量，但公民主义是一个不可能的解决方案。我们对后现代性和后现代主义的探索对公共行政、政策提出了更多的疑问，但对其发生作用的环境的质疑尤其重要，坦白地说，这一质疑使得建构另一种替代模式成为了令人畏惧的任务。尽管我们相信我们的批评是有说服力的，能够站住脚的，但我们现在正进行一项更具挑战性的任务，即提出一个有关公共行政/公正政策的规范理论。”[4]福克斯和米勒在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后，基于后现代社会理论的某些视角，提出第三种理论，即话语理论。
首先，福克斯和米勒的话语理论强调“能量场”在政策领域的重要作用。“能量场”的概念似乎与哈贝马斯所言的“公共领域”的内涵有异曲同工之处。哈贝马斯认为公共领域是与统治阶级的政治权力相抗衡且向所有公民开放的公共生活领域。哈贝马斯还认为：“资产阶级公共领域必须具备一定的前提，即‘公共领域’和私人领域的严格分离，其中，‘公共领域’由汇聚成公众的人构成，他们将社会需求传达给国家，而本身就是私人领域的一部分。”[5]在“公共领域”的基础上，福克斯和米勒提出了“能量场”的概念。他们认为政策的过程是一种“重复性的实践”活动，而这种“重复性的实践”活动是“能量场”概念的基础。既然“将社会结构扎根于变化着的绵延性与坚固性的重复实践中将为已经富有成果的解释图式的进一步发展开辟新的天地”，那么“新生的话语形式也会发展成为有足够稳定性的重复性实践，并具有制度化的特征(可以预计，我们寻求的正是话语实践的制度化)”[4]89。正是在这个意义上，两位作者提出了公共“能量场”的概念，认为它不仅在理论上为这种解释图式提供了栖息地，而且在实践上为公共话语的实现提供一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的竞技场。
其次，强调政策有效是基于话语的真实性和合法性。福克斯和米勒认为，只有政策的话语形式具备真实性，使用合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系，才能更好地制定和执行政策。一方面，为了避免陷入后现代话语的那种无政府主义，他们引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格限定：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性；另一方面，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，作者又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点，指出：在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，也就是说，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。正是基于这两方面的原因，他们指出，在公共能量场中，对话或者话语必须是有规则的：真诚、切合情境的意向性、参与意愿以及实质性的贡献，这些就是话语正当性的条件。
最后，强调政策网络中的“部分人的对话”是话语理论的核心。福克斯和米勒对现实存在的政策对话案例进行了梳理，指出对话有三种形式：即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，前两种对话形式并不符合政策话语的基本要求。结合一些典型案例的研究，福克斯和米勒十分推崇“部分人的对话”形式。他们发现“部分人的对话”为实现政策对话的正当性提供了坚实的基地。因为它不仅是可能的，而且是在政策网络中应该加以大力提倡的话语形式。在他们看来，“部分人的对话”与其他两种对话形式相比较尽管在一定程度上限制了参与，但是，“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点。”[4]143所以，从这个意义上说，尽管“部分人的对话”的现状并不太理想，但对于福克斯和米勒两位作者来说，实现政策的“部分人的对话”是改造传统公共行政模式的值得大力倡导的途径，也是他们关于重塑政策话语机制的后现代尝试的主旨所在。
总括而言，话语民主的内涵可以理解为平等、自由的公民在公共对话的过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予公共管理和政策过程以合法性。对话、协商过程中的参与者是平等的，不存在特殊成员的利益具有超越其他公民利益的优先性。福克斯和米勒的观点已初步向我们昭示：这种以“平等、自由、参与等”为价值取向的话语民主理论与政策过程的理论和实践的发展存在着一定的制约和依存关系。史蒂文·凯尔曼认为，从理论上看，政策制定中的公益精神涉及到参与者的价值取向问题，即热心公益者的行为动机是努力制定良好的政策。公益精神也是制定良好的政策的先决条件：无论是政治过程的参与者还是负有生产责任的政府机构人员，都应争取制定把每个人考虑在内而不是只把他自己考虑在内的政策。
二、话语民主与政策过程的逻辑关联
20世纪80年代以前，政策过程研究的基本或主导的途径是阶段途径。80年代以后，政策过程研究的阶段途径逐渐成熟起来。但同时，阶段途径由于其自身存在很大的局限性也受到很多政策科学学者的质疑和批评。1988年开始，萨巴蒂尔在几篇相关的论文中指出，政策过程的阶段启发法作为研究和教学的基础有着严重的局限性，特别是它忽视了观念在政策演化中的作用。[6]因此，需要建立更好的理论框架来取代阶段启发法。
在《政策过程理论》一书中，萨巴蒂尔总结了近二十年来西方政策科学学者在对阶段启发法进行批判和反思的基础上，提出的一些关于政策过程理论的新的框架，包括制度性的理性选择框架，多源流分析框架，间断—平衡框架，支持、联盟框架，政策传播框架，大规模比较研究方法的因果漏斗框架和其他框架[7]。这些新的政策过程理论的提出有多方面的原因，其中一方面原因是深受政策网络理论的影响。政策网络概念兴起之时主要是应用于政策制定，如铁三角分析等。70年代后主要用来分析政府间关系，如罗茨的代表作《超越威斯敏斯特和白厅——英国的亚中央政府》主要研究英国中央与地方政府关系、地方政府之间的关系、政府与社团的关系及政府内部部门间的关系。80年代以来政策网络研究主要是用来进行比较政策：一是对有相同政治经济背景但又不同类型和结构的政策网络，同一领域政策的过程和结果进行比较，发现政策网络的作用；一是对在一国内不同时期或不同领域的政策进行比较，发现政策网络的结构差异对政策过程与结果的影响。90年代后政策网络理论主要被当做一种治理的新解释框架。政策网络的公共治理观点授能给民间社会，允许第三部门、私人企业组织一起与公共部门机构合作完成一个政策议题[8]。公共治理观点下的政策网络促成更具响应性、透明性及负责任的政府，这种治理观点也能促进公民参与到公共事务中；授能给民间社会以处理自己的问题；有能力向公共官员与政府倡导政策改革。它使我们意识到在公共治理过程中，不断增加的、多样化的行动主体或角色参与进入政策过程，在互动中对政策产生影响。
政策过程理论变迁的另一方面原因则是全球公民社会的兴起。20世纪90年代，西方社会超越左与右的第三条道路理论逐渐兴盛起来，对国家与市民社会的关系的探索也呈多元化发展，即市民社会制衡国家、市民社会对抗国家、市民社会与国家共生共强、市民社会参与国家、市民社会与国家合作互补等等[9]。随之而来的，是治理理论的兴起，治理的最高境界，就是达到所谓的“善治”，善治的实质是形成政府与公民、政治国家与公民社会的合作治理。第三条道路理论以及治理和善治理论所强调的，就是深化并扩展双向民主，使“政府可以同公民社会中的机构结成伙伴关系，采取共同的行动来推动社会的复兴和发展”[10]。其核心思想是重新思考政治国家和公民社会的界限，并促进两者的相互依赖和良好合作。这种国家与社会关系的重大变革，也导致了传统的政策过程阶段理论的改变。随着政策过程理论的变迁，公民乃至整个公民社会在政策过程中的作用日益受到重视。
显然，从发展上看，话语民主理论与政策过程的理论和实践的发展有着一定的相融性。前文已述，话语民主的宗旨之一就是要实现直接民主所隐含的原则，犹如美国著名民主理论家Jane Mansbridge所构建的“一致性民主”和巴伯所言的“强势民主”，要求人们更多地选择直接的民主参与途径，使公民关注社会共同事务，通过彼此的对话和协商，对政策过程产生影响。玛莎·麦科伊等学者认为，对话过程能够为公民生活带来很多好处——建设性交流，摈弃陈词滥调，诚实传递思想，注意倾听并理解他人。对话和协商的结合能够促进相互理解并将个人与公共问题联系起来。人们利用这种公开交流(public conversation)——我们称之为协商对话——建立关系，解决公共问题，以便处理政策议题[11]。由此观之，只有将话语民主和政策过程结合起来，努力引导每个人参与政策过程中的对话和协商，创造公共对话的公共背景的前提下，行政人员才可以在政策制定前更多地了解社情民意，而同时也加强了公民在政策过程中对行政人员的监督。此外，政府能否正确地制定和执行政策，取决于是否拥有充分的信息资源，而不同阶层的公民以对话和协商的形式参与政策的制定和执行，可以提供多方面的信息，包括对公共问题的看法、公共问题解决的建议以及公民自身的偏好等等。概言之，话语民主的实践增进了政策过程中的公开、透明、回应性与责任性，由此也促成了政策过程的有效运行。
另一方面，话语民主的实践有助于促进社会资本存量的提升，进而促进政策过程的良性运行。当代社会资本理论研究主要来自于詹姆斯·科尔曼、罗伯特·D.帕特南、肯尼斯·纽顿、E·奥斯特罗姆、J·斯蒂格利茨等学者的研究。帕特南的贡献在于将社会资本界定为信任、规范和网络，并将其引入政治发展、民主治理与政策领域，引起了政治与公共行政学界的广泛关注。肯尼斯·纽顿、罗纳笛和纳尼蒂等人也将社会资本看成是从非公开投资活动过程演化而来的网络、规范和社会信任。在话语民主所倡导的对话和协商的过程中，大多数普遍民众都能吐露心声，包括想法、热情以及力量，这促进了公民之间的团结，因而有利于以“信任、规范和公民参与网络”为主要成分的社会资本的形成和转化。而社会资本的充分发育可以说是政策过程有效运行的前提和基础。因为只有在公民乃至整个公民社会中普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神，以及由这些公共精神所凝结成的公民社会组织的前提下，公民社会才能作为公共治理的普遍主体参与到政策过程中去，由此促进政治国家与公民社会在政策过程中的良好合作[12]。
在当代西方政治哲学复兴之后兴起的话语民主理论，如果结合中国的语境，似乎可以为我国政策过程的良性运行提供一些理念和实践层面的支撑。当前，我国市场化改革和新旧制度渐进转型带来的多重普遍“双轨制”，以及意识形态、政治法律、社会文化和道德观念等的转型冲突，给一些政府官员借助传统行政垄断权力在市场经济活动中进行权钱交易提供了极大的便利条件，给各种腐败滋生蔓延提供了社会文化环境，使政策过程中的腐败现象频频发生。例如一些政府官员及其领导的地方政府部门为了自我利益，实行地方保护主义，对地方企业实行“政策倾斜”，形成对地方产品、企业的垄断和保护，以谋取个人或部门利益最大化。又如有的地方政府及其主要官员不认真执行国家有关重大公共工程合同承包政策，而是暗中确定与之有密切关系的招标人。这些恶性事件表明，一些地方政府及其主要官员为了谋取不正当利益，在政策过程中不讲诚信，弄虚作假，滥用权力，漠视公民的切身利益。这使得政策过程中的客体失去信心，增加了政策制定和执行的难度。针对目前我国政策过程中的种种腐败现象，引入话语民主理论，倡导政策过程中的对话与协商、积极的公民参与意识与公共精神，可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在政策过程中的良性互动，由此也将促进我国政策现代化与善治的实现。
三、政策过程中话语民主的实现
后现代语境中的话语民主理论研究视阈从宏观层次的集体和社会背景下考察微观层次的个人选择，从对话和协商的角度来考量政策过程的制约结构，这无疑为促进政策过程的有效运行开辟了一条新的路径。如前所述，我国政策过程中尚存在种种寻租和腐败现象，导致政策过程中公民参与意识与公共精神的孱弱，因而需要提升我国政策过程中公民参与的力度、广度和效率，实现政府与公民社会的良好合作。而话语民主与政策过程之间的结构性关联以及我国政策过程的现状表明，只有普遍地实现话语民主才能推动我国政策系统的良性运行。
无论是哈贝马斯还是福克斯和米勒的话语民主理论都在极力倡导“部分人的对话”。部分人的对话为民主话语提供了可能。因为它是真实的话语或者说至少是最接近真实话语的对话形式。政策网络中“部分人对话”可以通过建立健全政策过程中的社情民意反映制度来实现。社情民意反映制度的建立有助于在政策过程中广泛地、充分地采纳社会各界的真知灼见，由此也有助于促进政府与公民更好地在政策过程中进行对话与协商。社情民意反映制度的建立首先应充分发挥人民代表和政协委员的作用。人民代表和政协委员容易与本领域的群众打成一片，了解到真实、全面的社会情况。各级决策机关可以通过人民代表和政协委员这个渠道建立与群众的密切联系，但是在现实政治生活中，却缺少一种固定的机制保证他们与人民群众的联系。因此，应建立人民代表和政协委员办公室，配备专门服务于代表和委员的专职、专业的工作人员，从而更好地深入群众、深入基层作调查研究，更充分地收集社情民意。社情民意反映制度的建立还须改革信访制度，以便更好地反馈民意。应进一步加强信访的制度化建设，明确规范信访工作的性质、职能、机构等；同时还应在信访办公室内增设社情民意收集、分析机构，为政策过程提供明确的分析思路和建议。通过信访，可以广泛地了解社情民意，掌握群众的情绪及群众对各项政策的态度，从而有的放矢地调整有关政策，进行合理决策[13]。社情民意反映制度的建立有助于促进基层行政人员与公民在政策过程中合作治理，如马奇和奥尔森所言，“在地方，公民正不断通过对话和直接讨论，以不同于以往代表制和官僚机构的决策方式，向政府显示需求，表达不同方面的利益，以求对政策产生实际影响力，可以说，这是当代治理的标志”[14]。而在基层行政人员与公民的良好互动中，我国公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与基层政府机关协商，这种广泛的、充分的民主和协商，会使我国政策过程更体现公共利益，促进社会资本的形成和转化。
话语民主理论极力倡导民主，这种民主不仅是实现地方和基层的民主，而且主张在日常生活中也实现民主。新闻媒体作为“政府的第四部门”，在建造透明政府、推动公众话题、扩展民意空间方面起着重要而独特的作用。新闻媒体如何实现日常生活中的话语民主？美国《威奇塔雄鹰报》的经验值得借鉴。1992年，这家报纸联合当地的电视台和广播电台一起组织了主题为“人民的方案(people Project)”、副题为“我们自己解决问题(Solving It Ourselves)”的活动。该活动共持续10周，先是由媒体对威奇塔地区的居民进行采访，一共做了193次各为时两小时的采访，调查居民对生活中的问题以及对政府管理的认识。根据调查结果，报纸连续出版专刊发表了有关犯罪、公寓式学校、居民的工作与生活压力等社区问题的报道，刊登服务性特写和代表不同观点的文章，以寻求解决问题的方案。每期专刊都以深度报道形式分析问题为什么难以解决，鼓励读者从多角度进行思考。读者以来访、来信、电子邮件、传真等多种方式出谋划策。报纸还为此专辟一个名为“起点(Places to Start)”的栏目，并在其中刊登对所讨论问题的解决直接负有责任的机构的名称、地址、电话号码。电视和广播与报纸同时进行。这些报道，为公共参与讨论提供了论坛，不仅有助于培养普通公众的思考能力，提升他们参与公共政策的兴趣，同时也可让日常生活中的话语民主有效实现。
公共领域与能量场的理念也向我们昭示民主的政府必须保证政策过程的对话是完全开放，不受牵制的；其成员不分贫富、贵贱、种族社会地位或教育程度的高低，一律以平等的地位进行政策过程中的对话。进入信息社会，以计算机技术、现代通讯技术、信息技术为支撑的网络无疑为“公共领域”或“能量场”的形成提供了先进的技术手段。互联网拉近了政府与公众的心理距离和现实距离，极大地拓展了民主的自由度和时空度，逐渐释放了底层人民的话语权，让所有人都有可能参与到政策过程中来。奈比斯特在谈到网络的交流平等时指出：“在网络组织里，信息本身就使得一切事物都趋于平衡……在网络组织中成员彼此平等相待，因为最重要的是信息，它使一切变得平衡。”[15]在网络时代，公民以及其民间组织等社会多元主体不再是单纯的“受众”角色，他们可以在互联网上随时得到想要的信息，参与政策过程中的各种讨论，表达自己的意见和要求，并可通过信息网络对行政过程和相关的行政人员实行有效的监督，由此使公民等社会主体可以在一个完全无扭曲的公共空间里进行无障碍的对话，在网络化的“能量场”中达到相互理解、互相信任、通力合作，实现双方关系的和谐，促成政府与社会各多元主体之间事实上的对等地位与平衡关系的逐步确立。
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