发展基层民主：党的执政能力建设的重要环节，本文主要内容关键词为：基层论文,党的执政能力建设论文,民主论文,环节论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267[文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2006)05-0030-04
坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。党的十六届四中全会非常明确地把发展社会主义民主政治的能力，作为当前和今后一段时期加强党的执政能力建设的主要任务之一。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。加强基层民主建设，大力发展基层民主，是党的执政能力建设的重要环节。
一、发展基层民主：民主政治建设的基础
社会主义民主是一个系统工程，既表现为宏观上的人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来参与国家管理，决定国家和社会的重大事务，也表现为微观上人民参与基层各种事务的管理。所谓基层民主是相对于根本的民主制度而言的，指的是在农村、城市以及工厂中实行的民主形式。基层民主是适合我国国情所采取的发展社会主义民主的重要形式。我国是一个具有数千年专制传统的国家，人民的民主意识比较淡漠，民主知识比较贫乏，民主能力比较低下。像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间发展又不平衡，还有这么多民族，实行普遍的直接民主现在还有许多制约因素。在这种情况下，作为对人民代表大会制度的补充，我国发展起了独具特色的社会主义基层民主形式。基层民主直接、广泛，渗透到政治、经济、文化、教育等社会生活的各个方面，必然成为全体社会公民直接当家做主的基本形式。
万丈高楼平地起，中国的民主政治建设工程不能贪大求洋，必须找准路径，稳步推进。基层民主虽然层次较低，但它是中国民主政治建设的比较好的突破口，对于推进整个中国的民主化进程和社会主义政治文明的发育成长有着深远的意义。一方面，基层民主建设的实践可以为高层民主建设提供宝贵的经验。基层的直接民主可以使广大人民群众在实践中学习民主知识，熟悉民主程序，并体验真切的民主生活。这不仅为更高的民主形式打下基础，而且为民主政治的发展积累需求和力量。另一方面，基层民主建设中产生的问题和教训，在建设高层民主的时候可以有效避免。事实上，在过去20多年的实践中，人民群众的民主意识大大增强，过去那种认为中国不适合搞民主以及民主无用等谬论已经不攻自破。基层民主的实践向人们表明，广大人民群众是有能力有素质进行有序的民主活动的。经过基层的民主实践，人民依法参与各种民主活动，逐步学到了民主的真谛，掌握了民主的规律，尊重程序、平和对待选举结果已经成为大部分人的习惯。基层民主为中国民主化进程在政治意识、政治制度、政治组织、政治行为等方面准备了条件，为中国民主政治的进步提供了直接的感性经验。因此，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。
以基层群众自治为特征的基层民主，是我国城乡经济体制改革和社会政治变革的必然产物，是推动社会主义民主政治建设的客观要求，是解决基层社会问题、化解人民内部矛盾的现实选择，是新的历史时期党和国家用新的方式组织领导基层群众的客观需要。实践证明，扩大基层民主为城乡经济社会发展注入了活力，有利于加强与改善党和政府对基层工作的领导，有利于从根本上解决基层社会各种矛盾和复杂问题，维护基层社会的安定团结，有利于调动基层群众的积极性，促进基层社会的物质文明、政治文明和精神文明建设。
二、当前基层民主建设中存在的问题及其原因
党的十一届三中全会以来，随着政治体制改革和政治民主化进程的全面推进，我国基层民主建设有了很大发展。1987年全国人大常委会通过了《村委会组织法(试行)》后，村民自治开始在农村发展起来。1998年《村委会组织法》修订后正式颁行。到目前为止，各地普遍举行了四次村委会换届选举，不少地方进行了第五次村委会换届选举工作。基层民主进一步发展到乡镇一级，许多地方进行了乡镇长选举改革的试点。同时，基层民主发展到城市社区居民委员会，全国不少地方出现了由全体居民直接选举社区委员会委员和领导人的事例。总的说来，我国的基层民主在实践中建设，在探索中发展，取得了举世瞩目的成就。如基层群众自治组织普遍建立；基层选举日益民主化、规范化；基层事务治理日趋制度化；基层群众的民主监督权利得到初步落实；群众参与基层民主的积极性逐步提高。但毋庸讳言，当前基层民主建设中仍然存在不少问题，基层民主仍处于初始化阶段，发展基层民主任重而道远。
1.基层民主发展不平衡。基层群众自治是在党和政府的统一领导下有步骤、有秩序地进行的，工作力度大小决定了基层群众自治的进程和质量。由于各地对群众自治的认识不尽统一，基层民主发展存在着很大的不平衡性。一是城乡发展不平衡，农村村民自治发展较快，城市居民自治发展相对较慢；二是地区间发展不平衡，有的地方基层民主发展较快、质量较高，而有的地方则发展较慢、质量较差；三是内容发展不平衡，“四个民主”有些方面做的较好，而有的方面还有较大差距。总的说来，民主选举发展较为完善，而其他三个方面相对滞后，有些甚至是空白。
2.基层民主的质量有待提高。一是民主选举中组织化程度比较低。当前，基层群众自治组织的结构和功能仍处于初级阶段，有时有关方面统一领导不够，具体组织不力，群众非制度化参与活动严重，导致选举中存在种种无序现象，有法不依及各种违法行为有禁不止。有关方面随机抽查河南省第三届村委会选举期间省级民政部门收到的100封上访信件进行分析的情况表明，反映选举中不能依法定程序进行方面内容的比例最大，达31封，内容涉及从选举开始到选举结束的各个环节。二是民主决策中间接民主代替直接民主的现象时有发生。如村民自治，有些地方以村民会议难以召开为由，长期不开村民会议，法律规定必须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议决定。三是民主管理中存在不同程度的形式主义。如村务公开、社务公开、厂务公开等是民主管理的一项重要内容，但有的没有做到制度化、规范化，流于形式；有的公开内容不明确，公开时间不固定；有的公开内容不真实，搞半公开或假公开；有的甚至长期不公开。四是民主监督力度、强度不够。如村民自治中，村委会向村民会议报告工作并接受村民的评议，这是民主监督的法定形式，但有些地方只向村民会议报告工作，而不对村委成员进行评议；有的连工作都不向村民报告，使村委会得不到有效的监督。
基层民主建设中存在这些问题的原因是复杂的，总的说来，主要有：
1.一些地方党委、政府重视不够，工作支持不够。时至今日，对群众自治，人们的意见和认识并不一致，有一些部门和人士对实行基层群众自治有这样或那样的顾虑。有的担心群众自治会影响国家政策的贯彻，损害基层党组织的领导，不利于农村社会政治的稳定。一些地方的党委和政府在群众自治问题上例行公事，而不是尽心尽力地推进。有的认为选举太超前，不利于政府对基层的管理，因而尽可能地控制选举或不选举。即使面对上级政府与农民的双重挤压不得已而为之，也是宣传和动员不充分、规划和部署不细致。指导、监督和仲裁选举工作的干部素质参差不齐，缺乏基层民主选举工作的指导能力。
2.一些地方党委和政府不当干预过多。由于认识不到位，在基层政府与基层群众自治组织的关系上，一些基层党委和政府对“领导关系”到“指导关系”的转变不适应，对群众自治事务和自治过程不当干预过多。例如，在村民自治中，一些乡镇政府在乡村关系上越位侵权，非法干预村委会人事权、财务权以及农民生产经营自主权，干预、操纵村民选举，想方设法使自己看中的人当选，不能达到目的时就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举；对民选村干部百般刁难，甚至随意对其停职、调整、撤职；不尊重村民会议的民主管理权利，用行政命令代替村民会议决定属于村民自身的事务。在城市居民自治中，也存在类似的情况，不少地方居委会成员特别是主任、副主任由街道办事处任用，街道办事处干部担任，若干居民成员只是陪衬，有自治之名而无自治之实。
3.基层群众民主意识不强，民主能力较低。经过几十年的发展，基层群众的民主意识水平有了很大提高，但仍有不少群众并不了解什么是民主、什么是他们的责任和权利，或者不善于追求和保护自己的权利，或者只要求自己享有权利而不愿履行义务和责任。
4.相关制度供给不足，制度不完善。无论是农村还是城市，制度建设都是基层民主发展的关键环节。应该说，各地在推进基层民主建设的实践中创造出了大量的适合国情及地方情况的基层民主制度及措施，但总的说来，基层民主制度建设仍然滞后，相关制度供给不足，自治制度不完善。一方面，基本制度需要有一系列技术性和程序性设计来加以充实，而目前这方面仍然十分薄弱，即使是制度建设较好的民主选举制度方面，也存在着不少亟待完善之处，如选举日期的规范，竞选的规则，选票的制作程序，预选的规则，委托投票的规则等。另一方面，一些外部相关制度不合理、不完善，如农村税费制度、干部薪酬制度、城市单位制度、户籍制度、物业管理制度、外来人口管理制度等，都阻碍着基层民主的发展。
三、发展基层民主的若干对策建议
1.完善村民自治制度，发展农村村级民主。村民自治是现阶段农村基层民主最重要的形式。当前，完善村民自治制度的主要任务是进一步加强制度化、规范化、程序化建设，规范、巩固、提高村民自治水平，全面推进“四个民主”。一是完善村民委员会选举制度，切实搞好村级民主选举，由村民通过直接选举把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村委会领导班子。二是建立健全村民议事制度，切实搞好村级民主决策。村民议事制度包括全体村民会议议事制度和村民代表会议议事制度。村务大事必须由村民会议民主讨论决定。要规范村民会议的议事规则和程序，确保决策民主化。三是建立健全村规民约制度，切实搞好村级民主管理。村民自治是依法建制，以制治村。村民自治章程和村规民约是实现村民自治的最基本的行为规范。要依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，由全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，强化村民对自身事务的自我管理、自我教育、自我服务。四是建立健全监督制度，切实搞好村级民主监督。民主监督是村民自治的一个重要环节，但目前尚比较薄弱。加强民主监督，必须建立健全民主监督的制度。要进一步完善村务公开制度，建立村民民主评议和民主测评制度，建立村干部任期和离任审计制度，完善村委会定期报告工作制度等，保证村民能够真正监督村干部行为和村委会的工作。
完善村民自治制度是一项系统工程，必须把党的领导、发扬民主、依法办事有机地统一起来，健全村党组织领导的充满活力的村民自治运行机制。
(1)加大宣传教育力度，进一步提高广大农民和村干部的民主素质。民主意识不是天生的，民主意识的提高，需要教育和引导。第一，要通过发展农村社会主义市场经济和加强法制建设，培育农民的主体意识、自主意识、竞争意识、参与意识、平等观念、权利义务观念等，使他们逐步增强对“政治人”的定位。第二，要通过宣传教育，丰富农民的民主法制知识，使他们逐步熟悉民主的原则、规范和程序等。第三，要通过民主的实践和锻炼，积累民主经验，提高农民的民主参与技能。
(2)加强各级党委、政府的领导和指导，规范和完善指导行为。推进村民自治，离不开各级党委、政府的领导和支持。各级党委、政府要转变思想观念和工作方式，既要尊重农民的首创精神，满腔热情地支持和推广有利于农民群众当家做主的好经验，又要引导农民正确行使民主权利。对村民自治中出现的违法行为要坚决依法惩处，以确保村民自治健康发展。要规范行政指导行为，提高指导水平，防止不当干预现象的发生。
(3)理顺各种关系。第一，要理顺乡镇与村的关系。《村委会组织法》对乡镇政府与村委会的关系作了明确规定：乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。因此，对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下单向运行的模式，还权于民，使村民自治名副其实。第二，要理顺党支部与村委会的关系。党支部是农村的领导核心，但党的领导是政治领导，而非越俎代庖，替代村委会直接办理村民自治的各项事务。
2.完善居民自治制度，发展城市社区民主。社区居民自治是城市基层民主的主要表现形式，其组织形式是社区居民委员会。目前，完善社区居民自治制度的主要任务是加强居民自治的制度化、规范化、程序化建设，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，建设管理有序、文明祥和的新型社区。同农村村民自治比较起来，河南省城市居民自治制度建设远远落后于村民自治制度建设。为此，必须加大居民自治工作的力度：
(1)提高认识，加强领导，强化基础。城市社区是千家万户城市居民生活的场所，是城市建设小康社会的重要阵地。实行城市社区居民自治，对于社会主义民主政治在城市基层社会的实现，对于促进城市经济和社会的协调发展，对于推动城市改革与发展，维护社会稳定，都具有十分重要的意义。那种视城市居民委员会为可有可无，把社区居委会工作看成“家庭妇女的行当”的观点，是非常错误和有害的。要加强对城市居民自治的宣传教育，提高各方面的认识。第一，各级党委和政府要高度重视城市居民自治工作。党政主要领导人要亲自过问，经常给予指导，分管领导人要切实负起责任，把工作落到实处。特别是城市和城区的党委、政府，要切实加强对城市居民自治工作的领导，把城市居民自治工作摆上重要议事日程，帮助解决实际工作中的困难和问题。第二，要将城市居民自治工作纳入国民经济与社会发展规划。各地要根据国家以及地方的经济和社会发展规划，在深入细致地进行调查、摸底、论证的基础上，制定城市居民自治五年计划和年度计划。第三，要加强基础工作，建立城市居民自治的保障体系。各地要按照《居委会组织法》的精神，根据实际，认真解决好城市社区居民委员会的工作经费及居民委员会成员的生活补贴费；要把城市社区居委会的工作作为一个新的职业纳入社会职业体系进行规范化管理，统筹解决城市居民委员会成员的养老、失业、工伤、生育和医疗等社会保障问题。
(2)加大城市居民自治制度供给力度，提高城市居民自治的制度化程度。制度供给不足，制度保障缺乏，是制约城市居民自治发展的重要因素。完善城市居民自治制度，首先要修改完善《居民委员会组织法》。《居民委员会组织法》是1989年12月颁布的，随着我国城市经济和社会的发展及政治、经济体制改革的深入，它的局限性日益显露出来。如居委会的法人资格问题，该法未作实质性规定；该法实施以来，长期未作修改补充，不少规定严重滞后于社会现实。有必要修改完善《居民委员会组织法》，为城市居民自治提供法律保障。其次，要改革完善城市单位制度、户籍制度、物业管理制度、外来人口管理制度等，为城市居民自治提供良好的制度环境。
(3)加强城市社区建设。全面推进城市社区建设，是党和国家为加强城市工作做出的一项重大战略决策，是对我国城市基层管理体制和运行机制进行的创新。推进社区建设，是巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径。各地要加强领导，精心组织，扎实推进，大力加强社区建设。第一，深化社区改革，搭建城市基层管理服务的平台。要重新整合划定社区，构建新的城市社区管理体制，逐步完善社区的功能，建好社区活动阵地，通过组织、动员社区单位和居民群众进行自治，把城市各项管理职能、服务职能延伸到社区，落实到社区，切实把社区建设成为城市基层管理和服务的平台。第二，完善基础设施，建设高标准的城市社区阵地。各地要把城市社区基础设施建设纳入城市发展建设规划，在城市规划中有位置，在城市建设中有项目。第三，拓展城市社区服务，推动城市社区各项事业发展。社区要发展，必须提高自身的服务意识、服务能力、服务水平，树立良好的社区形象。第四，加强城市社区党组织、社区居委会、社区中介组织建设，健全社区组织，保障社区建设良性运转。重点要理顺城市社区居委会与政府及职能部门的关系、社区居委会与社区党组织的关系、社区居委会与中介组织及物业管理部门的关系，保证居委会依法行使自治权。
3.完善职工代表大会制度，强化企事业单位的民主管理。企事业单位的民主管理，就是职工群众在党和国家的领导下，自己直接管理本企业和本事业单位的重大事务。发展企事业民主管理的主要任务是坚持、完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。根据目前的实践来看，企事业民主管理的形式很多，如民主讨论会、民主评论会、民主咨询会、民主接待日、民主答辩会、民主调查会、决策听证会等，但最基本的形式是职工代表大会。当前，完善职工代表大会制度，应着重抓好如下几项工作：
(1)摆正职工代表大会同党委会及行政领导的关系。职工代表大会是广大职工群众行使民主管理权的机构，它在政策、法律、厂规厂纪范围内行使民主权利，党委会及行政领导不得横加干涉和阻挠。党委会同职代会的关系是领导与被领导的关系，党委会要对职代会实行政治思想、方针政策的领导，职代会必须服从和尊重党的领导，将重大决策方案和决议提交党委会讨论。行政领导与职代会的关系是依靠与监督的关系，行政领导要尊重职代会的民主管理权，依靠广大职工办好企事业，职代会要支持并监督行政领导当好家，用好权。
(2)广泛开展职工代表大会的日常活动，实现活动经常化。过去由于制度不健全，职代会的权力实际掌握在党委手中，职代会只是开会时有权举手表决，成了“表决机器”。为了改变这种状况，必须使职代会活动经常化。职代会要定期召开，可以在职代会下建立若干专项民主管理小组，对重大问题、重大事务进行调查研究，提出建议。
(3)健全职工代表大会的各项规章制度。制度不健全是职代会充分发挥作用的障碍，必须健全职代会的各项具体规章制度，进一步把职工管理企事业的民主权利用制度形式固定下来，使职工行使民主管理有可靠的制度保障。
(4)增强职工的民主意识，提高职工的民主能力。职代会能否有效发挥作用，有赖于职工民主意识的增强和当家做主本领的提高。广大职工要努力学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习科学文化知识，学习技术和管理知识，提高思想觉悟和管理水平，以保障民主决策的科学性。
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