论我国失业保险制度改革中的困境与出路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,出路论文,困境论文,失业保险论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于1986年7月的我国企业职工失业保险制度改革，经过几年的探索与实践，取得了显著成效；对于市场经济体制的正常发育和劳动就业模式的适时转换，起到了重要的推动作用。但是从整体上看，由于缺乏明确的目标模式与统一的政策协调，致使失业保险制度的改革一直处于摸索与试验态势，迄今尚未建立起适合我国国情的系统规范的运行格局。有鉴于此，适应市场经济运行与市场化就业模式的内在需要，深化企业失业保险制度的改革就成为当务之急。
一、现实困境
从我国近年来企业失业保险制度改革的现实情况来看，主要存在着以下矛盾与困境，从而导致企业失业保险制度创新力度不够，运行效力不足。
困境之一：企业失业保险制度改革与自我保障意识弱化之间的矛盾。改革前，我国推行的是就业、福利、保障三位一体的企业保障模式，社会保障费用全部由国家与企业负担；近年来，伴随着劳动用工制度的不断改革与市场化就业机制的发育，这种不尽合理的状况有了明显改观，但远不能适应现代企业制度建立的内在需求；再加上企业失业保险制度实施中程度不同的平均主义倾向，从而导致企业与职工自我保障意识与社会责任感淡薄，对企业失业保险制度的创新与失业保险费用的筹措漠不关心，未能从根本上把企业失业保险制度的改革与自身的生存发展有机融合在一起。这种思想认识上的偏差正是引发目前企业失业保险制度创新迟滞的最主要的心理与观念障碍。而从本质上讲，企业失业保险制度的改革并非只是国家与社会应尽的义务与责任，而是直接关系到任何一个职工切身利益的公益性事业，其最终目的与归宿是为了保障劳动者个人生存与发展的内在需求；所以，将企业失业保险制度改革视为“异己之物”、进而排斥于自身利益之外的言行显然是错误的；它必将在宏观与微观两个层次上严重阻碍我国企业失业保险制度的创新及运行模式的转换。
困境之二：多种经济成份并存发展与失业保险实施空间不足之间的矛盾。改革开放以来在生产资料所有制结构上由原来单一公有制一统天下的格局发展成为以公有制为主导的多种经济成份并存的模式，这是适应我国社会生产力现实发展水平的理性选择。而我国目前的企业失业保险制度却未能完全满足多种经济成份并存发展的内在要求；以现实情况来看，目前的企业失业保险制度只适应国有企业和部分集体所有制企业，其他经济成份与个体劳动者均没有纳入我国失业保险系统之中，从而导致我国当前失业保险覆盖面过小，实施空间扩张乏力，与多种经济成份并存发展的格局特别是与非公有制经济的迅猛发展形成明显的对立与冲突。据统计，从1986年底开始实施国有企业职工待业保险制度以来，到1993年国务院颁布新的待业保险规定和企业富余职工安置法，虽然参与失业保险的范围不断扩大，但与市场经济的发展要求相比，仍有较大差距；且不说非公有制经济成分未能纳入失业保险体系，即使是公有制经济成分，参与失业保险的企业及职工也只达到了95%（国有企业）和75%（集体企业）。上述问题与矛盾的存在与发展，必然会产生一系列的负经济效应，这主要表现为：部分企业特别是非公有制企业职工不能及时参加社会失业保险，其合法权益得不到有效的制度保障，不利于多种经济成份的正常发展；而未能参加社会失业保险的企业效益相对较好，职工收入的总体水平大多高于国有企业，而由于不能及时接纳其投保，一方面大大削弱了失业保险基金的源泉与基础，另一方面又会使其中积累起来的未来消费基金超前使用，从而加剧了市场供求失衡，助长了通货膨胀。由此观之，当前失业保险制度覆盖率低的影响不仅仅局限于养老保险制度本身，而是一个影响经济改革与发展全局的重大问题，应给予高度重视。
困境之三：失业保险社会需求扩张与失业保险基金来源不足之间的矛盾。随着劳动力资源配置市场化模式的推行与失业保险的日趋扩张，对失业保险的社会需求显著增长，这也是现代企业制度由试验走向普及的必然结果。而与此形成明显对照的是失业保险基金呈相对萎缩的发展态势，导致不断扩张的失业保险需求得不到及时有效的满足。从我国的实际情况来看，导致失业保险基金来源不足的原因主要有：一是企业经济效益在体制转轨过程中普遍低下，国有企业亏损严重，无力上缴正常的失业保险基金，1992年全国企业失业保险基金收缴率为94%，1993年下降为90%，1994年又继续下降为87%。二是职工个人筹集失业保险基金积极性不高，责任心不强，未能从不断增加的个人收入中分担相应的失业保险责任。三是单一的失业保险筹资渠道未能及时拓宽，政府包揽比重过大，而政府财政状况却一直没有明显好转，从而导致宏观财政投入的不足与断层。这些情况的普遍存在极大地削弱了社会失业保险基金的经济基础；而近年来社会失业保险支出却不断扩张，从1990年开始，政府每年用于失业保险的财政支出都在600亿元以上，年平均增长速度大致在25%左右。这样就形成了失业保险基金供求的严重冲突，从而形成了企业经营机制转换过程中的潜在危机。
困境之四：失业保险规范运行与调控管理相对滞后之间的矛盾。失业保险制度的规范运行是失业保险社会功能正常发挥的基本前提；而依此来反观我国现实，就会发现这一基本前提尚不具备，形成失业保险制度运行不力的主要原因在于政府宏观调控管理的严重迟滞，具体表现为：一是管理体制混乱，管理责任不明。从纵向视角来看，社会失业保险基金管理从中央到地方，实行分级式块块管理；从横向视角来看，形成行业保险、各自为政的格局；结果造成政策不统一、业务交叉、成本上升、缺少综合规划等不合理运行格局。二是调控监督机制发展迟缓，难以对失业保险基金的收缴与运用形成必要的约束，致使各级失业保险基金管理制度不健全，财务制度混乱，对失业保险基金使用过程中出现的不规范行为未能及时发现与有效矫正。上述情况的存在必然使失业保险制度的创新与运行遇到来自宏观管理体制的严重阻碍而无法实现预期目标；其直接后果就是失业保险基金经常被挤占或挪作他用，据有关部门统计，1986～1992年全国失业保险基金的支出结构中，管理费占30%左右，转业训练费和生产自救费占50～60%，而直接用于职工失业救济的只占1%左右；1993年与1994年支出结构有所改善，但用于职工失业救济的失业保险基金所占比重仅为28%和29%。这些就形成了失业保险基金收入与使用的严重异化，从而不可避免地加剧了失业保险基金供求之间的矛盾，使本来数量不足的失业保险基金的稳定与保障功能难以有效释放。
困境之五：失业保险制度创新与减轻企业负担之间的矛盾。我国之所以对原有的待业保险体制进行改革，一个基本的出发点就是要实现失业职工管理服务工作的社会化，以减轻企业负担，为企业有效步入市场创造条件。而近年来从我国失业保险制度的创新举措和实施效果来看，这一预期目标不仅没有正常实施，反而在一定程度上加重了企业负担，从而形成了创新举措与初始目标的错位与对立。导致这种状况的因素是多方面的，概括起来主要有：一方面尽管推行了企业职工失业保险到社会统筹，但由于管理服务主体发育迟缓以及管理服务社会化程度较低，导致失业职工的各种管理、服务、培训等工作仍主要由企业来承担；另一方面，由于近年来失业保险社会需求的不断扩张，而职工个人自我保障意识又相对不足，又加上失业保险基金运行中激励机制发育迟缓，因此，为了满足日趋增长的失业保险需求，在国家财力相对紧张的条件下，只能采取提高企业上缴失业保险基金比例的办法来缓解失业保险供求之间的矛盾，这种不得已的选择无疑是与减轻企业负担的宗旨相悖的。这种措施与效果的矛盾，一方面妨碍了企业经营机制的适时转换与企业自我积累的功能的优化；另一方面也会从根本上弱化企业失业保险基金的内在基础，从而挫伤企业与职工参加失业保险的积极性与主动性。
二、创新目标
由上述分析可见，经过几年的改革试验，传统的失业保险制度运行格局基本被冲破；但与市场经济相适应的新的失业保险体系尚未有效确立。根据市场经济发达国家的经验，结合我国失业保险制度运行的实际，笔者认为我国未来失业保险制度的创新目标至少包括以下两个方面的内容：
运行目标——适应社会主义市场经济的内在要求，在权利与义务相对应、社会救济与自我保障相结合、公平与效率相统一的基础上，建立与健全涵盖城乡各类企业和个体劳动者的系统化、规范化、社会化的失业保险制度，从而保障和促进现代企业制度的发育与社会经济的稳定增长。
运行格局——上述失业保险制度的创新目标在现实生活中具体表现为以下几个方面：①资金来源多元化。从市场经济发达国家的实践来看，社会失业保险基金的来源与筹措渠道主要有三条途径，即宏观政府投入、企业微观注入与个人自我筹措；这种多元化的筹资机制已被实践证明是合理的；由此决定了失业保险基金的聚集应不断扩张空间，应该面向国家财政、社会团体、企事业单位和全体社会成员；这也是市场经济运行规律的必然要求。②保险范围合理化。即从我国目前失业保险仅限于国有企业和部分集体企业职工逐渐扩展到社会全体职工，主要受益主体应覆盖社会经济生活的各个层次，包括国有企业、城镇集体企业、股份合作企业、外商投资企业、私营企业、个体劳动者及其他自由职业者，以此推动社会经济的总体运行。③保险水平适度化。即在确定失业保险层次、筹资规模、负担比例以及积累率时，必须与我国国情国力相适应，既不能不顾实际收入水平与企业效益而追求超前过度保险，也不能人为降低社会失业保险水平；其目的在于合理划分社会失业保险职责，实现经济发展与失业保险的良性循环。④保险结构层次化。即建立与健全职工基本失业保险，企业补充失业保险与个人储蓄失业保险相结合的多层次、互补式失业保险结构；其中，职工基本失业保险由政府财政依据有关法律实施；补充失业保险由企业依据自身效益而自主选择；而个人储蓄失业保险则由职工个人依据自身收入与需求自愿参加。⑤管理服务社会化。借助于组织创新与制度改革，发育与培植失业保险管理服务的社会组织；通过相关的失业保险组织和银行信用机构，建立与健全以社会化管理服务为主要形式的失业职工管理服务体系；在此基础上强化社会服务功能，以便减轻企业负担，实现失业保险管理服务与企业生产经营活动的相对分离。⑥保险主体行为规范化。社会保险管理机构是实施社会失业保险制度的关键环节；为了消除目前社会保险管理多头、秩序混乱的状况，必须建立统一规范的社会保险管理机构，并通过相关法律，保证社会保险管理主体应有的权利，实现保险主体行为选择的统一性、法制化与制度化；借以提高社会失业保险的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制；同时，在社会失业保险的行政管理与社会失业保险基金经营严格分开的基础上，建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会失业保险基金监督体系，从而确保社会失业保险基金的安全流动与保值增殖。
三、出路选择
现在，我国失业保险制度创新的目标已经明确；为了保障失业保险运行模式的适时转换，我们必须尽快选择与实施行之有效的政策措施，以便从根本上消除失业保险制度创新过程的困境与矛盾。
出路之一：强化与充实企业和职工的社会保障意识，消除失业保险制度创新过程中的思想障碍。为此，一方面借助于各种新闻宣传媒介和多样化的教育培训网络，使企业与职工真正了解失业保险制度的重要性，促使企业与职工将失业保险制度的改革与自身的切身利益和生存发展有机结合在一起；同时，通过相应的法制教育，让企业与职工认识到依法缴纳基本失业保险基金是自己必须履行的社会义务，在此基础上增强企业职工参加失业保险，支持失业保险制度改革的自主性、积极性与责任感。另一方面，必须适时普及失业保险知识，使广大企业职工全面系统地把握有关失业保险的基本常识，并依据自身的经济实力和不同层次的内在需求，来自觉自愿地选择与参与多样化的社会失业保险，从而为失业保险制度的创新提供有效的主体动力。
出路之二：健全相关法律法规，促进失业保险运行与管理的规范化。当前我国失业保险制度的变革与运行之所以徘徊不前，一个重要的原因在于失业保险制度法制完善的相对滞后以及运营管理的不规范。为此，建议有关部门在系统论证和广泛借鉴的前提条件下，应尽快制定关于失业保险方面的相关法律法规；借助于严肃规范的法制建设，一方面对失业保险制度的运行主体、运行客体、运行原则、实施范围、保障方式、基金运用、监督机制等内容给予科学严格的界定，依此实现失业保险政策的统一性与运营的协调性。另一方面，对政府、企业、社会团体和职工个人在失业保险制度运行中的权利和义务，用法律形式加以固定，从而增强企业与职工个人运用法律参与失业保险与维护自身权益的自觉性；依此来消除目前失业保险制度变革与创新过程中的盲目性、随意性与混乱性，实现失业保险运行管理行政化模式向法制化模式的转换。
出路之三：拓展保险范围，促进社会统筹与个人帐户的有机结合。面对目前失业保险覆盖面狭窄和失业保险基金运行乏力的双重困境，一方面应借助于规范的制度创新，鼓励与引导国有企业以外的其他各类职工参与失业保险，将各种形式的失业工人纳入失业保险系统之中，从而建立一个包括城乡所有劳动者在内的全方位的失业保险制度。另一方面，在失业保险基金的筹措方式上实现社会统筹与个人帐户的有机结合，将基本失业保险基金一分为二，即社会统筹失业基金与个人储蓄失业基金，前者由政府与企业依据一定比例分担，统一使用；后者由职工个人自主筹措，所有权与使用权归个人；上述两种失业保险基金互助互利，共同承担社会保险功能，从而有助于建立基本模式统一、保障水平有别的灵活有效的失业保险制度。
出路之四：健全监督体系，保障失业保险制度改革的合理性。针对我国目前失业保险基金收缴运用与管理过程中的各种不规范行为，强化失业保险制度创新的监督就成为深化改革的重要内容。借鉴发达国家的经验，立足我国国情，失业保险制度的监督体系主要由以下约束构成：一是舆论约束——及时向社会公众公布有关社会保险制度的改革方案及失业保险基金的收支及保值增殖状况，提高失业保险制度运行的透明度，接受社会居民的监督。二是法律约束——借助于系统规范的法律体系和健全有效的执法机构，对失业保险制度改革中出现的各种不合理行为进行公正严格的法律制裁，实现失业保险管理手段由行政手段为主向法律手段为主的转变。三是审计约束——通过各级审计机关的有效工作，检查失业保险基金的收支及运用情况以及各种失业保险执行主体的行为选择，及时发现与解决失业保险改革中的矛盾与问题。四是社会约束——建立与健全由政府代表、企业代表、工会代表以及失业职工代表组成的社会保险监督组织，定期检查失业保险政策法规的实施以及失业保险基金的运营，确保其良性循环，充分发挥失业保险基金的内在功能。
出路之五：减轻企业负担，争取企业支持。如果失业保险制度的改革与创新最终不能切实减轻企业负担，为企业步入市场创造条件，那么不仅有悖于其初始目标，更重要的是失业保险制度的创新会因此而失去企业的支持，进而导致整个改革举措的失效。因此，深化失业保险制度改革的一项基本内容就是采取各种措施真正减轻企业负担；为此一方面应尽快将失业职工保险救济基金的发放与管理由企业内部游离出去，由有关金融机构和保险机构专门服务；另一方面，在职工收入水平不断提高的条件下，适度提高职工个人负担比重，强化职工自我保障能力，从而在一定程度上减轻企业负担；与此同时，政府可以依据财政状况的改善与不同企业的具体情况，对一些失业保险负担过重而自身发展不足的国有企业给予必要而适度的财政补贴，以保证其市场竞争的公平性。在上述政策措施的基础上，积极探索与培育社区性服务中介组织，逐步承担失业保险基金的具体运营与服务职能，从而实现失业职工管理服务的社会化，为企业的正常发展与失业职工的重新就业创造良好的外部环境。