乡镇企业转制后“经营性集体资产”的治理运作调查，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,经营性论文,集体论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇（村）办企业“转制”和资产重组后，原先由乡镇（村）直接经营管理的农村集体企业转变为股份制、合伙制及“资本金”等多元化的混合经济产权结构，“转制”后的集体资产如何运行和管理，发展命运如何，备受方方面面的关注。我选择江苏吴县及其一些乡镇（村），就其中的“经营性集体资产”一块，进行了调研，使我对这一块资产的规模、形态、运行方式以及治理结构有了一些深切的了解，对它今后发展的命运也进行了初步的估价和分析，馈以读者，以供讨论和思考。
一、“经营性集体资产”的含义及其存量规模和构成形态
从苏州农村来看，乡镇（村）企业转制后，属于“集体经济”的资产存量由三大块组成：(1)属于土地、水面、林木、矿藏等自然资源的生息性经济资源，其中以耕地和水面为主，根据国家法律规定，这些资源属国家所有，集体有偿占有，通过承包、租赁和使用权转让等方式由当地农民经营。(2)乡镇企业“转制”后，社区政府收缴的集体产权转让的资本现金，转制企业控股和参股的股金以及土地、房屋、设备等有偿使用费。(3)改革开放20多年来，农村的农、工、商、畜、牧、渔，积累沉淀下来的集体资产和财富，主要是水、电、交通通讯、文化教育、行政服务、社会福利等公共性、公益性资产。这三块资产是相互关联的，但第一、三块由于相对稳定，一般不能投入市场反复经营。被称“非经营性资产”，而第二块是可以直接经营的，它对农村集体经济发展起重要作用。这些集体资产在“改制”中由于剥离了债务和不实资产，可以产生较好的经济效益，农民称为“活资本”和“有用资本”。因此，“经营性资产”实际是目前集体农民的那一部分优质集体资产，它是苏南发展模式产权变革中的主要历史遗产。
由于各地“转制”的背景和方式不同，存量集体经营性资产的结构和规模差异较大，从江苏吴县及其乡镇1999年底统计资料来看，基本状况如下：
表1 吴县市改制后集体经营性资本构成表
亿元
资料来源：吴县市农村集体资产管理办公室。
表2 吴县渭塘镇（村）两级集体经营性资本构成表
万元
资料来源：吴县市渭塘镇集体资产经营公司。
1.转制后的农村集体经营性资产，仍然是影响农村经济的主导力量。它突出表现在二个方面：第一，规模盘子大。吴县全市经营性资本约70多亿，而农村的集体经营性资本28亿，占40%。排列吴县市业绩三名以内的渭塘镇转制后的全镇净资产共9904.34万元，集体净资产7233.3万元，占73.3%。第二，资本质量较高。由于通过“转制”，债务和不实资产得到清理，被剔除在经营资本之外，资本运作不受其累，再加上由镇、村统一运作，灵活机动性和效能性大。
2.集体经营性资本构成方式多元化，适应了各乡村的经济条件和农民的意愿。就吴县全市讲，主要三种形式：投资于企业的资本占40.9%；集体独资经营的13.08%，其中又以承包为主；不动产出租经营的占45.7%。在资本构成中最令人瞩目的是，有些乡镇（村）通过拍卖集体小企业获得了大量的资本资金，如吴县渭塘镇转制回收的资本金镇村二级共5187.12万元，占经营性资产的71.7%。吴县全市共收缴资本资金6.46亿元，渭塘一镇占了将近10%，而该镇集体资产对企业投资的股金仅占17.17%，低于全市平均23个百分点。原因是渭塘镇集体中小企业转制中大多采取拍卖出让方式，转制后的渭塘镇，出现了民营企业多，集体参股控股企业少，镇村二级拥有的经营性资本金雄厚的状况，这类乡镇在吴县市约占1/3。
3.经营性资产归属镇、村二级，一般以镇为主。从吴县市渭塘镇看，转制企业回收资本金，镇占28.75%，村占72.25%，投资于企业的股金；镇占100%。在集体总资本中镇占57.5%，村占42.5%。渭塘村办企业基本上全部拍卖，转为独资和合伙民营企业，一些固定资产难以拍卖的就采取租卖相结合的方式，这就出现了村级集体不动产租金大大超过镇的情况，而镇里的8个龙头企业，由于盘子大，选择了股份制方式，全部由镇参股和控股。
从以上情况看，苏南地区的乡镇（村）办企业转制并没有削弱集体经济，而是实现了资产重组和产权形式转换，适应了市场经济发展的要求。有人认为把集体企业卖掉就是集体资产流失，其实产权交易是公开、公平的交易，只要评估适当，卖买公开，产权转让中得到的回报是大量资本金收缴。从渭塘情况看，实质上集体卖掉了大部分亏损负债企业，而获得了净资产，资本质量提高了，这为集体经济的继续发展构筑了新的发展平台。
二、“经营性集体资产”的经营者主体和治理结构
根据转制后集体经营性资产多元化形式和多层次归属的特点。吴县市从1999年1月起正式实施“双层经营、分级管理”的治理结构。其要点如下：
1.“双层经营、分组管理”的含义是集体资产由集体经济组织和企业两个层次进行经营管理，集体经济组织行使资产所有权和相应的经营管理监督权、收益分配权，企业行使法人财产经营权和收益分配权。市、镇、村三级对农村集体资产实行分级管理，市农村集体资产管理办公室间接管理全市农村集体资产，镇农工商总公司（镇集体资产管理委员会）、村经济合作社分别管理镇、村和集体资产。
2.镇农工商总公司作为投资人主体体现镇集体的所有权法人。镇工农商总公司由全镇农民代表选举产生，是社区性综合性的合作经济组织，享有出资人权益，负责对镇全部集体资产的全面服务、协调管理、资产积累、资源开发、兴办企业等事项，并对村级集体资产的管理实施指导、监督、服务和协调，接受全镇农民代表大会的咨询、监督。镇集体资产经营公司是经营性集体资产的法人代表，享有集体资产经营权，承担经营性资产的保值和增值。在法律地位上，它是从事集体资本经营活动的有限责任公司制企业。镇农工商总公司与镇资产经营公司的关系集中反映在二个方面：第一，镇农工商总公司是全镇范围（包括村）全部集体资产的所有者主体，而镇集体资产经营公司是受农工商总公司委托的，对集体资产中关于镇范围的经营性集体资产的经营管理者主体，它们是出资人和经营人的关系。第二，镇农工商总公司是农民代表选出并接受农民代表大会监督，在镇党委、政府领导下开展工作，而镇集体资产经营公司是按工商企业法登记注册的有限责任公司，享有有限责任公司的一切权利和义务。
3.村级集体资产经营管理者主体是村经济合作社和村经营管理站。村经济合作社具有投资人法人资格，代表全村农民行使村级集体资产的所有权、经营权和管理权，社长是法人代表，行使法律监护权。村经营管理站是受村经济合作社委托经营管理村集体资产，每年要把经营情况向村民代表大会报告。
4.建立市、镇、村三级考核制度。市人民政府农村集体资产管理办公室对镇农工商总公司考核，镇农工商总公司对镇资产经营公司和各村经济合作社、村经营管理站逐级考核。一年考核一次，考核的依据是财务报表和各类统计和调查资料。通过考核对资产经营的质量、水平、效益、分配全面监督，并确定经营者主体的全年收益分配额。考核分定量指标和定性指标，定量经济指标包括投资收益率、净资产收益率、出租资产收益率、土地使用费收益率，资产收益收缴率等内容。
5.由集体资本控股和参股的股份制企业，按股份制企业章程和法人治理结构进行规范性管理。凡是控股企业、农工商总公司选派或聘用称职的成员出任董事长、副董事长或总经理。凡参股企业要保证集体资本应有的权益。
吴县市实施的“双层经营、分级管理”办法在苏南地区是带有普遍性和代表性的。从它的组织管理结构看，维持了原来农村集体产权管理的基本框架，在制度上似乎并没有重大突破，为了防止转制后集体资产在资本经营中的决策失误或损失，强化了上级政府和职能部门的监督管理，强化了民主监督。比较突出的是镇资产经营公司和村经营站的设立，其用意有二：一方面企求实现出资人和经营者相对分离，保证镇集体资产经营公司和村经营站成为真正相对独立的、自负盈亏的经济实体，由直接经营转变为间接管理，以免有“复制”乡镇（村）办企业之嫌；另一方面增加了防范风险能力。如在经营性资产中涉及原有债务等不实资产可由农工商总公司去处理，资产经营公司不受其累。委托代理性质的关系有利于出资人和经营者相互约束，有利于强化经营者的责职。从这些方面看，“双层经营，分级管理”隐含着潜在的制度创新因素。我们应该十分关注它在实际运作中的利弊和今后的发展。
三、资产经营及其实证案例剖析
转制后集体经济组织对镇、村集体经营性资产开展资产经营。资产经营的主要内容有：(1)盘活存量资产，把剥离出来的厂房、设备、库存产品、应收款等存量资产，经清产核资，登记过帐后，予以变现和盘活。(2)通过合同契约、合资合作并收购等方式，搞好股权资本的清盘、入注、转让和重组，提高股权资本运转效率。(3)加强对出租给企业的厂房、设备、配套设施等租赁资产管理和维护，依法收取租金。(4)搞活土地资产，通过土地使用权作价入股，或收取租赁费，也可依法转让土地使用权变现，还可进行土地置换。(5)对企业的信誉、商标、品牌、专利、技术、许可证、质量认证体系以及营销网络等无形资产，可以评估作价后投资、入股，也可转让、出租。(6)将已建成的生产、生活基础设施，租赁经营或指标转让实现，再投入新一轮的基础设施建设。(7)转制中回收的资本现金不得用于非生产性支出，不得建立新的集体独资企业，主要用以开发创新性投资。应该指出，以上资产经营中有的已超过经营性资产。
资产经营的目标是二个，第一，保证集体经营性资产的保值和增殖；第二，对集体资产的直接经营管理转为间接管理，实物经营转到价值经营。资产经营效果如何？我们以吴县市渭塘镇为例予以分析：
渭塘镇的经营性集体资本以收缴的资本金为主，共有5187.12万元，占71.7%，如何用好这部分资本金，使其保值增殖是提高资产经营效果的关键。他们的原则是不加入直接生产经营，只限于权益性资本运作。根据全镇社会经济发展态势，自1998年起作出了这样的安排：(1)委托银行和资产信托投资公司放贷，直接进入资本市场，全镇委托放贷款项先后4000万元，年利息收入200万元。(2)针对一些固定资产流动性低的情况，提高一些实物资本的运作质量，对增殖风险大的实物资产，实行转租，增加收入。(3)镇、村两级筹资2250万元，建立渭塘“工业小区”，第一期建成标准厂房2.1万平方米，商品房2万平方米，公共建筑1万平方米，全部出售和租赁，主要对象是民营企业。这样做的结果，满足渭塘中心镇的城市化规划的需要，又带动了民营企业向中心城镇集聚。(4)支持企业的技术改造和新产品开发，促进企业产品结构和产业结构调整。全镇用集体信贷资金和银行贷款，实施技改项目32个，共实现技改投资9291万元，其中装备性投入7400万元。(5)加强交通、通讯、电力等社会投资，进一步优化投资环境。1999年全镇完成交通投资145万元，铺设水泥路面125000M[2]，完成大桥等一些重要的主体工程；投入550万新建110千伏变电站，镇乡股份制企业新增电力1400KVA，市镇增设500KAV。并协助17个村进行电网改造。(6)为建设江苏省重点小城镇，由集体经济牵头，积极筹款3000万元，建设渭塘饮食娱乐商贸一条街。
以上投资项目，虽然也吸纳了其他银行资金和预算内镇财政资金，但集体资本金发挥了基础性作用，完全摒弃了过去那种用“乡政企业”招牌，乱借贷、乱集资和乱摊派的无序行为。从资产经营的经济效益和社会效果看，也是十分明显的。(1)全镇实现了集体资本的保值增殖，镇经营性资产由1999年的5187万增加到6100多万，增长率15%。(2)优化了社区的产业结构和投资环境，发挥了调控社区经济的功能。(3)增加了财政收入，弥补了全镇事业费和管理费的不足，年集体经营性资产的收入占了全镇行政、公益、公共性支出的1/3左右。
四、集体经营性资产发展的不确定性
应当指出，农村的集体资产由镇村直接经营转变为间接资本经营，这对广大农民和农村干部来讲完全是个新问题。我国进入市场经济时间不长，许多法律法规不完善，资本市场的运作也刚起步，指导和控制资本市场也缺乏经验。因此，转制后的苏南各乡村的集体经营性资产的存在和发展，比较先前的乡镇政府直接经营管理同样存在极大风险性和不确定性。
围绕集体经营性资产治理和发展，当前的主要的问题是：
1.对集体资本金参股、控股的镇、村股份制企业如何落实法人治理结构和对集体资本有效控制问题。据我观察，相当多股份制企业基本上没有建立起法人治理结构，有的也是形式上的，实际仍然是“经营者”说了算。这样，难以履行和承担有限责任公司和股份公司对投资者的权利和义务。发展的结果很可能是集体资产的加快退出，经营性资产中的股份资本比例减少，或者因缺乏投资人对经营者的约束而经营失败，集体资产蒙受损失。对于那些股份制企业较多的乡镇来讲，3-5年内资产重组和购并将成为突出的问题。
2.转制回归资产、资金的投资方向和项目选定问题。从吴县来讲，回归资本金约占全部集体净资产1/4，而如谓塘镇要占71%。总体上集体资本资金的盘子会继续放大。这些流动性资本目前选择的基本方向是风险小、社会效益高的项目。这些项目大多是社区公共产品或半公共产品一类，投资收益率周期较长。如果盲目发展，还会转为无效投资。目前社区小城镇公共投资需求总体还是短缺的，市场潜力较大，有一定发展余地；另外，有些沉淀的水、电、交通通讯等集体公共投资品，正在市场化，这类投资品市场化，也能获得一定回报，但农村公共投资品的完全市场化将会带来公共产品消费成本提高，影响社区投资环境和居民生活。因此，如何选择投资方向，组织有效投资，是摆在镇、村两级集体资产经营者主体面前的严竣问题。
3.集体经营性资本积累的不平衡性，带来镇与镇、村与村差距越来越大，以致影响集体资产的规模和布局的合理性。从吴县全市看，集体经营性资产共28亿元，最多的木渎镇8.6亿元，最少的太湖镇670万元。1亿元以上的镇共8个，总净资产17.2亿元，占全市61.4%。5000万到1亿元的有9个镇，总资产6.5亿元，占23.3%，5000万以下至3000万元的7个镇，总资产2.52亿元，占9%，3000万元以下占6.1%。从吴县渭塘回归资本金看，在全镇18个行政村中，最多的村1444.57万元，占全镇总回归资本金27.8%，其他100万到500万元的有3个，50-100万元2个，10万-50万元3个，10万元以下4个，有5个行政村挂帐215.28万元。一些缺少净资产的村、镇，甚至负债累累的，就难以得到贷款指标，提高经营能力。从这一、二年的情况看，差距在继续拉大，穷的愈穷，富的愈富。穷的地方人力资源、资本留不住，逐步向富裕乡、镇、村转移，这可能带来整个农村社区财富收益，生产力结构配置社会基础实施，小城镇布局的重大调整。涉及社会经济各方面的管理问题。
五、“经营性集体资产”的发展命运
集体经营性资产的发展命运，很大程度上是整个社区经济发展的环境决定的。从苏南地区农村的经济结构，生产力性质和水平来看，维护集体资产的权益，努力保持集体经营性资产的保值和增殖，是正确的选择。主要的原因是：(1)转制后的集体经营性资产在整个农村中仍然居以重要地位，是农村经济发展和农民基本生活保障的重要依托，也是重要的平衡、协调力量。(2)我国农村土地、水利、供电、环境治理等综合资源的开发利用，完全依赖国家或私人是困难的，必须由集体公共资本的进入才能加快。(3)农村的财政和福利的支出，主要依靠集体的积累。一个乡镇用以文教、卫生、治安、交通的管理费用，依靠地税分成和规费大约只能维持1/3，集体经营性资产的收入是重要补充渠道。但是，随着农村非公有制经济的发展，个私民营经济力量的壮大，农村集体经营性资产在社区资产总量中的比例相对缩小。由此而产生社区范围的公益性事业和公共工程投入更多来自个私民营经济的支持，集体经营性资产的贡献率相对缩小也是可能的，这是互补的关系。从苏南情况看，这一情况还要相当长的过程。
“集体经营性资产”的产权归属和经营者主体仍然是争论较大的问题。目前采取“双层经营，分级管理”，通过镇农工商总公司和资产经营公司来治理，主要目的是实现政府和集体经济组织分开，出资人和经营者分开。但镇农工商总公司和村经济合作组织，都是在镇村党委党支部和镇政府领导下开展工作的，党政仍然参与重大决策。有人认为这是“转了一个弯子”，实际上与原来的管理方式没有多大差别。有的认为，只有社区政府彻底退出或者产权完全回归农民，实现资本人格化才能彻底解决产权明晰问题。但实际上中国的乡镇“政府”、“企业”与国外民主国家的“社区政府”和“企业”性质上不同。第一，乡镇企业初创的真正出资人是由政府划拨土地，政府出面向银行贷款，甚至抽取地方财政，广大的农民不仅没有真正的投资，甚至也没有授权。有些乡镇企业事实上是政府“假手”集体进行旨在富国富民的大规模投入，我称之曰“政府行为经济”。有的至今债务累累，有的已转移为农村非经营性资产，这就决定了政府不可能不问不管。如果不问究竟把这些投资成果平均分给农民，是产权模糊了还是清晰了，值得深思。第二，即使资本人格化了，做到按户或按人头配股，但这个“集体资本”是“虚拟资本”，真正运作还是要依靠资本经营的管理实体。而资本市场流通的结果，往往会集中到极少数有政治背景和经济实力的人手中。采用“双层经营，分级管理”的方式，可以说是我国根本的政治经济制度决定的，也是维护出资人的权利和义务，也是保护农民大多数人的根本利益，在运用西方经济学的产权理论来解释时，必须适应中国的实际情况。我认为应该尊重地方政府的实践，在实践中随着经济基础，制度变迁的供给和需求因素的变化而不断创新。目前比较重要的是，要正确处理政府与农工商总公司的关系，正确处理农工商公司与授权人农民代表大会的关系，正确处理农工商总公司与委托代理人资产经营公司的关系。要实行公开、公正的办事程序，发挥农民群众和社区各种渠道的民主监督作用，要逐步规范化、法制化。
集体经营性资产的发展命运，不啻是社区的整体经济环境，也不啻是管理体现和运行机制的问题，很大程度上还取决于在经济环境中，经营管理的决策者和经营者的行为、能力和素质。随着农村集体资产由直接管理转向间接管理，实物资产经营转向资本价值经营，其决策、思维方式、知识业务素质、宏观分析和微观管理，都提出了更高的要求。地方政府和集体经济组织必须重视和加大人力资本的投入，选拔、培养和聘用既有知识技术又有实际经验的优秀人才。要通过各种渠道造就新一代的适应农村改革发展新形势的企业家、理财家和创新人才队伍。这不仅保障农村经济的持续发展，也为农村政治经济体制深化改革和创新打下了基础。
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