美国高等教育管理体制的形成、发展及其启示，本文主要内容关键词为：高等教育论文,美国论文,管理体制论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国高等教育宏观管理体制的形成与发展
美国的高等教育是以1636年哈佛学院的开办为历史开端的。尽管哈佛学院在教学上仿效了英国的剑桥大学，但美国没有欧洲大陆形成于中世纪的那种学者社团，因而哈佛学院成立之初，其最高管理机构是一种校外组织——校监委员会。“校监委员会”管理模式影响了美国高等教育300多年，使美国高等教育形成了一种世界独特的校外管理模式。
美国是一个联邦制国家，独立后的宪法规定：“凡本宪法未规定而又非各州所禁止的事权，皆归属各州或人民。”这就从法律上给予了各州管理教育的权限。联邦政府高教管理权限的全面下放，在很大程度上是从创建国立大学议案被否决开始的。
美国独立初期，要求政府组建更为实用的大学的呼声高涨。1788年，本杰明·拉什首次提出建立国家大学的设想，美国开国之初的六任总统均赞成设立国家大学，但宗教团体不希望看到政府资助的世俗学院的建立，因而各州仍坚持自由发展的原则，任何设立国家大学的议案均遭否决。创办国家大学的失败，使美国高等教育“排除了约束性的中央力量”，“引入市场思考和市场机制”，构成了以州为中心的美国高等教育管理体制。联邦政府在高等教育事务中几乎不发挥任何作用。
联邦政府介入高等教育是从第二次世界大战结束后开始的。1944年，为补偿军队服役人员的贡献，更是为了防止战后可能出现的高失业率而导致的社会动乱，国会通过了著名的军人权力法案。联邦政府资助退役军人进入高校学习，使高等教育明确地成为实现国家目标的工具，由此便开始了联邦政府对高等教育的介入和影响。
50年代，美国科学基金会和全国卫生研究所通过资助研究经费，开始以自愿而不是强制的方式影响大学的科学研究和教育。联邦教育总署从60年代起成为一个重要的部门，开始管理对高等教育的补助。1979年教育总署升格为内阁级的教育部，联邦政府对高等教育的干预大大加强。近年来，联邦政府通过高教立法、确定投资的范围和重点，进一步加强了对高等教育的控制和影响。
美国现有3 500多所高校，可分为州办、 地方办或州和地方合办的公立学院或大学，以及独立的、教会办的或以盈利为目的的私立学院与大学。州政府对高等教育实施的管理是有限的，这是由1819年达特茅思学院案裁决结果而确立的一种州政府与高校的关系。
在联邦政府尝试创办国家大学的同时，1816年杰斐逊等人向新罕布什尔州议会施加压力，试图把该州历史最为悠久的达特茅思学院改建为州大学，但遭到部分校董事的强烈反对。此案最后上诉到联邦最高法院，1819年，联邦最高法院裁决，支持达特茅思学院作为私立学院而不是公共机构存在，反对州政府对该校的控制。这一裁决结果在美国高等教育史上具有重要意义。它结束了一些州政府控制所有高等教育的尝试，导致了美国公立高校与私立高校的分野。这一裁决也大大促进了社会各种力量发展高等教育，导致了各类高校之间的竞争，导致了整个高等教育事业多样化和多元化的发展。当然，州政府对本州的高等教育还是具有广泛的权力的，但各州有各州的管理体制，自成一个体系，没有一个共同的管理模式。
在美国，州的教育行政组织一般分为两个部分：一是代表立法机构的“州教育董事会”，一是代表执行机构的“州教育厅”。州教育董事会的职权各州不一样，有的只管教育经费；有的则管理一切教育事业，包括执行教育法令、确定教育政策、编制经费预算、任命校长等。目前，各州教育董事会的职权趋向立法、确定教育政策、通过预算、决策等，行政管理责任则更多地交给了州教育厅。
大学和大学系统的董事和主要行政官员都必须到州行政部门寻求支持。尽管联邦政府加强了对高等教育的控制和资助，但主要依靠州提供经费的状况并没有改变。高等教育是州公共事业的一个组成部分，因而一些州对高校预算中比较细的项目也要负责审批。有些州的法律还规定，大学有自治权，并采取总付拨款的办法为其提供经费，这样，高校就可以独立于政府的其它活动之外了。
在多数情况下，州立高校的建校章程要得到政府的批准，并获得许可证。由于审批建校章程可以影响州立高校的性质、任务、特点，尤其是那些经费主要来自州政府的州立院校，这就使得到政府有了更多的控制高校的机会。有的州规定，州立高校的董事会成员由州长任命，大多数州制定了授予学位的公立院校的课程标准和师资资格等方面的法令或规章制度。
私立院校虽为自治机构，但其建立也必须得到州政府颁发的执照才行。州政府对私立高校的课程内容及办学目的有批准和监督的权力。
两年制的社区学院一般属地方管辖，由社区教育委员会负责管理。
州和地区的另一类学术组织是非政府性质的负责审定工作的协会，它们负责对各院校以及所授予的学位是否合格进行审查。各审定协会每年依靠其会员院校所交的会费维持活动，各协会都有自己的总部和少量行政人员。审定协会只对处于最低质量边缘的院校施加压力。美国的审定协会产生于美国高等教育分散控制的社会背景，是保证最低限度竞争机制的机构。它们并不妨碍已经建立起来的院校自行其是，同时也鼓励多样化和院校之间在市场上进行的竞争。
二、美国高等院校内部管理体制的特点
尽管多样化的美国高等教育内部组织机构设置以及学校的管理工作各不相同，但它们仍然有许多共同的特征：它是一个“可以被确切描述为高度发展的科层组织，在高校内部管理中，董事会处于组织系统的顶端”。
1.董事会
在美国，无论是哪类高校，其组织系统的顶端都是董事会。董事会中的校外人员以代表广大社会利益的名义负责对院校的长远发展进行指导。董事会的权限载于批准设立该校的特许状或议会的法案中。公立学校的董事会成员通常由州长和议会任命，只有几个州由公民投票选举。董事会成员的任期因州和院校的不同而不同，短的2～3年，长的达14～16年。各州选举董事的标准也很不一致。有的注重政治观点，有的看是否富有，有的要求懂得大型组织的管理，也有的是某些团体的代言人，如此等等。私立学校的董事会成员由学校的创办者或其代理人组成，新的董事由在任董事选举，偶尔也由校友推举产生。像社会其它部门的董事会一样，私立学校的董事成员是业余的。董事会最重要的职责是任命大学的行政负责人，即校长，并把许多权力委托给他，与此同时保留其余权力和最终的法律控制权。在私立学校，董事会有完全独立经办学校的权力。公立院校的董事会也具有法人资格，但要服从州的法定管理规章和管理程序，某些管理权力和责任还可能要与州的协调委员会分享。
2.校长及校一级的管理机构
校长是董事会下的首席执行官，负责管理学校的各项事务，向董事会负责。校长在有关学校政策、安排协作事宜、法律咨询、与州议会或联邦机构的联络以及与董事会交流信息方面，通常有一至若干名助手。在大学或独立学院一级，至少有4个行政职能管理部门。 虽然并不是所有学校都在这些行政部门设有专门机构和专职官员，但规模较大的学校都有。这些官员的职责一般是：
首席学术官员。他们通常是负责学校事务的副校长、院长或教务长，主要负责制定（系统提出或阐释）和贯彻学校的各项方针政策，在聘任教师、确定招生与学位授予条件、提供教育服务和课程、管理科研活动以及在对课程的继续研究等方面与系主任或学院院长进行协调。学校的图书馆馆长通常对首席学术官员负责。
首席行政事务官员。他们通常是行政和财务副校长、行政总管，主要负责管理学校的行政事务和财务，经常向校长和董事会通报学校的财政状况，负责制定和贯彻与学校行政和财务有关的政策，并作校长和董事会在财务方面的顾问。
学生服务官员。他们通常是学生事务副校长或学生院院长，主要负责招生、学生档案的管理（在不由学术官员负责的学校）、咨询和保健服务、对学生的财政资助、学生的社会活动和体育活动计划、学生组织、学生出版物、学生就业指导以及有关的辅助事业、专业计划等。
开发官员。他们通常被称为开发副校长或开发主任，其主要责任是筹集资金。在一些学校，开发官员也负责公共关系、宣传、与政府机构的联系、与校友的联系和管理校友档案、与新闻媒介的的联系（包括学校出版物和学校的广播等）。开发官员在校外通常代表学校宣传解释有关的方针政策。
在作为单一性的大学或学院一级，还有一些集体性的代表学者权益的组织，如主要由教授组成的大学评议会、教师工会等。这些组织虽然不是权力机构，但在确定学校的教育方针、学术和行政人员的任免等方面有着重要的咨询作用。这是美国大学组织具有较强社团性的表现之一。
第二次世界大战后，随着高等教育规模的扩大，在州立大学和学院之外，出现了由若干所大学分校组成的主校园大学、多校园大学和州的公立高等教育系统。这些系统设有对系统内部各大学进行管理和协调的中心行政机构，负责调拨经费、协调教学科研活动，并力求通过制定统一的标准和检查执行情况来控制各分校官员的决策。在大学系统一级，决策机构是董事会，这一级的行政官员对董事会或大学系统负责。
3.院系一级的管理
美国大学一般设立学院，有文理学院以及医、法、商、工、教育等学院，其中文理学院承担本科生和研究生的基础教育任务，是大学的一个中心性和基础性的学院，其院长一般由大学的最高官员任命，并作为大学行政机构的成员进行工作。专门学院的院长大多是任命的，也有一些是由教授选举产生的。所有院长均配有若干名负责教学、科研或学生工作的院长助理和其他教辅人员。
每个学院都有一个或几个代表学者群体利益和学生利益的组织，这些机构不定期开会，听取各自院务委员会或院长的报告。由于有些问题需要通过集体表决来决定，有些问题可以向院长提出咨询意见，所以在学院一级就存在着权力的二元结构。比较典型的是行政机构控制预算，教学人员监督课程，双方联合负责学生工作。
美国大学中最低一级的单位是系。系首先是社团性组织，即是由某一学科领域的学者组成的教学、科研单位，同时系也是最基层的行政单位。系的负责人是系主任。系主任既要向一个或几个院长负责，向一个或几个校部官员（校长、学术副校长、教务长）负责，同时还要向本系具有同等地位和接近同等地位的同事负责。系主任不是一个终身职务，一般每三年由系的高级人员轮换一次，由学校行政部门批准认可。系主任在新教员的聘任、教师的晋升、教学计划的确定、科研项目的申请和实施方面具有重要的发言权，但重大问题并非由系主任一个人决定。在有些问题上，系主任必须同其他教授协商，并依据少数服从多数的原则进行裁决。系主任的权力和责任在不同院校很不相同。
由上述可知，美国高校的内部管理体制表现出明显的官僚等级性，但它又不是完全的科层组织，它是一个科层组织与学者行会、官僚权力与学术团体权力复杂交织在一起的组织。
三、美国高等教育管理体制形成与发展对我们的启示
1.一个国家的高等教育管理体制是其特定历史和文化发展的产物
如果不是新大陆没有欧洲那种历史悠久的学者行会，也就形成不了美国大学校外董事会管理的哈佛模式；如果不是宗教和其它势力使六任总统创建国家大学的设想化为泡影，也就没有市场化、个性化特色的美国高等教育；如果没有达特茅思学院案的裁决结果，也就形成不了美国较少政府干预的、多样化的高等教育体制。美国高等教育管理体制的形成和发展告诉我们：一个国家高等教育的管理体制是其历史文化发展的结果；高教管理体制的改革必须与历史的传统、现实的环境、实际的需要相适应。
自50年代起，美国政府不断加强对高等教育的控制和干预，反映了世界高等教育管理体制发展的一个共同特点：在分权制国家里，政府普遍加强了对高等教育的控制，这表明，在当今时代，高等教育已经成为国家战略的一个组成部分；而集权管理的高等教育却在普遍向分权过渡（如法国等），这体现出高等教育除国家价值之外的社会价值和独立法人的作用。我国的高等教育体制改革必须既有利于实现高等教育的国家价值，又要体现出高等教育与地方结合、与市场结合、满足广泛的社会需要的特点，我们需要在“控”和“放”之间找到一个适当的平衡点。
2.政府对高等学校的管理只能实行“有限控制”和“间接管理”
美国高等教育管理体制形成和发展的经验告诉我们，政府应坚持高等教育的多样化，只有多样化的高等教育才能适应多样化的社会需求。当前我国的高等教育正在向“两级管理、地方为主”的管理体制过渡，在新形势下，地方如何统筹和管理高等教育是一个新的课题。高等教育的管理权下放地方后，地方要建立一种新的高等教育管理机制，在保证地方政府对高等教育宏观控制的基础上，充分发挥学校的办学自主权，调动学校办学的积极性，鼓励高校办出各自的特色。地方政府对高等教育事务必须坚持“有限控制”和“间接管理”的策略，通过立法、财政、信息和适当的计划对高等教育进行管理。
3.从美国高校的权力分配看我国高校的权力配置
在美国的高等院校中，分散的权力系统已经取代了传统上由一个权力中心占支配地位的管理模式。学校的董事们对长远规划、预算计划以及学校的运作有着重要的影响；以校长为首的行政官员则在长远规划以及学校的管理方面发挥着关键的作用；院长几乎对所有的问题都有明显的权力和影响；教师的影响主要是在课程、教师委任、系主任的选择以及与其专业职责最密切相关的那些问题上。下表是卡内基基金会对美国高校权力配置的调查结果（最低1分，最高5分）。
美国高校不同群体在不同问题上的影响程度
群体课程教师系主任
长期
一般
设置聘任选 择
规划
影响
系教师及其委员会 4.2 2.8 3.12.52.2
系主任3.9 3.9 2.43.02.6
院教师委员会 3.1 2.3 1.83.53.5
院长 3.2 4.1 3.83.83.6
校长及其工作人员 2.1 2.2 2.64.53.7
董事 1.2 1.4 1.24.03.1
我国高校内部管理体制改革的核心问题是权力配置。影响我国高校管理的主要权力包括政治权力、行政权力、学术权力和学生权力。在以往的改革中，政治权力几乎影响和控制着整个学校的办学方向。此外，高校一方面呼吁减少外部的行政干预，而在其内部，行政权力却几乎在从学校顶层到最基层的教学科研组织中都发挥着核心的作用，大学几乎变成了一级政府机构，学术权力得不到应有的保护和体现，影响了教学、科研的质量。我国高校管理体制改革必须合理配置不同的权力，让不同权力在各自最适合的领域发挥作用。这方面美国高校的权力配置无疑给了我们有益的启示。