制度缺失与中国经济体制改革面临的三个问题_经济体制改革论文

制度缺失与中国经济体制改革面临的三个问题_经济体制改革论文

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中图分类号:F121文献标识码:A文章编号:1000-176X(2003)08-0020-07

经济体制改革以来,20多年的制度变迁进程,中国初步实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。[1]计划制度向市场制度转型的初步实现,为中国经济在21世纪持续稳定健康增长奠定了坚实的制度基础。但是,迄今为止,中国经济体制改革还没有完全实现预期的目标,这说明改革是一项复杂的系统工程,难度很大,预期难以把握,也说明改革中存在不少欠缺和问题。这些欠缺和不足概括起来说,就是改革未按预期设想的速度较快地实现全面转型,存在明显的缺度缺失。[2]制度缺失的存在,致使经济体制改革在取得辉煌成就的同时,也面临着严峻的经济问题,这些问题突出地表现在以下三个方面:

一、日益凸现的失业问题及其治理

失业与就业是针对经济活动人口而言的两个相对的概念。所谓经济活动人口是指在法定年龄内(一般16岁以上)、有劳动能力、参加或要求参加社会经济活动的人口,包括从业人员和失业人员。按国际劳工局的定义,就业是符合国家法定年龄的劳动者为获取报酬所从事的活动;失业就是法定年龄内有劳动能力的人因为没有职业而难以寻找工作的现象。传统上,失业被划分为三种类型:磨擦性失业、结构性失业和周期性失业。虽说从计划经济向市场经济转型时期出现失业具有必然性,但是,由于制度缺失加剧的失业现象,不仅给个人造成经济上和精神上的双重打击,造成家庭经济拮据,家庭关系紧张,而且失业浪潮的冲击也造成国民生产总值的巨大损失和社会的动荡不安,影响改革的进程,甚至危及到政权的稳定。

1.转型时期隐性失业的显性化

虽然中国经济体制改革肇始于20世纪70年代末80年代初,但是由于初始改革和改革后相当一段时期内并没有一个明确的目标模式,“摸着石头过河”的渐进改革方式,使得国有企业的根本改革到最近几年才显现出来。但是,这并不意味着我国在此之前不存在失业,农村实行家庭联产承包责任制以后,当大量的农村剩余劳动力开始逐步流向经济相对发达地区时,中国转型时期的失业问题就已经开始凸现了,而且这种凸现与隐性失业的显性化密切相关。

首先是农村剩余劳动力隐性失业的显性化。在计划经济体制的人民公社制度下,每个农村劳动力都有一个就业机会,并且每个劳动者都可以从集体中得到一份平均收入。只要农民不离开土地就能有一份收入,相反,农民要是离开了公社就会失去较低但却毫无风险的平均收入,而进城工作又有巨大的不确定性。换句话说,农民离开土地的机会成本是非常高的,因此农民并没有多少“离乡”的激励。农村表面上不存在失业,事实上是失业问题被内部化了。(此外,户籍制度的人为障碍以及改革前城市提供给进城农民极少的工作机会,也阻碍了农村劳动力向城市转移。)改革以后,随着家庭联产承包责任制在全国的推行,在不改变土地所有权性质的情况下,农民被赋予了土地使用权。农村家庭被确立为经济活动的基本单位,家庭可以独立地作出如何投资、生产的决定,并且可以支配超过规定产出部分的劳动收入。事实证明,在这样的制度安排下,家庭的行为接近经济学意义上的“理性人”行为,即作出的任何决策都是依据能否为自己带来最佳经济利益的标准来进行的,作为一个追求经济利益最大化的生产单位,家庭发现并不需要全家的劳动力来经营所承包的土地,进城“打工”可以增加家庭的总收入。虽然户籍制度依然存在,但是“离乡”的成本已经改变:对于家庭来说,富余劳动力在家里并不会增加土地的产出,即“离乡”成本为零;而“离乡”以后虽然有风险,但可能会有收入,即收入的预期大于零。很明显,理性的家庭总会选择让成员外出打工。这样,农村剩余劳动力的转移就发生了。农村剩余劳动力转移的过程也就是农村隐性失业显性化的过程。

其次是城镇隐性失业的显性化过程。城镇的隐性失业主要是由国有企业造成的,因此,可以从国有企业的角度加以分析。在计划经济体制下,国有企业必然导致隐性失业的存在,这是因为,为了维持名义上的充分就业目标,通过低工资、广就业、高福利的手段,国家为每一个城镇适龄人在国有或集体企业中安排了一个工作岗位,劳动者基本上没有选择工作岗位的权力,也没有流动的自由,调入或调出都必须征得地方劳动部门的同意。在这种制度安排下,企业隐性失业不可避免。1996年世界银行的一份报告分析了中国国有企业的冗员状况。1995年,国际劳工组织和中国劳动部联合进行的一次“企业富于劳动力”调查也显示,我国城镇各类企业的综合隐性失业率为18.8%。这个数据与各权威部门的估计相当(国际计委和体改委估计为25%,统计局为20%,劳动部为10%—12%)。国有企业改革以来,随着企业激励结构的改善和经济理性目标的凸现,在日趋激烈的市场竞争中国有企业越来越难以承受巨大的冗员负担和随之而来的福利性负担。随着国有企业改革的深入,原来依靠牺牲企业效率来达到普遍就业的制度将不存在,国有企业中的隐性失业必将逐渐显性化,使得中国的失业问题更加严重。

隐性失业的显性化表明,转型时期失业现象的存在具有必然性。但是如果在体制改革的进程中,制度能够得以较快建立健全,大量国有企业的富于劳动者和农村的剩余劳动力能够转移到私营企业或其他所有制经济单位就业,那么转型时期的失业问题可以得到一定程度的缓解。但是在中国经济体制转型的过程中,由于改革的艰巨性,长期的制度缺失导致这种转移难以及时、充分地顺利进行。例如,(1)城乡分割的户籍制度严重阻滞了农村剩余劳动力转移和农村城市化,造成劳动力再就业的成本太高。(2)不到位的社会保障制度不能真正起到社会经济稳定器的作用,从而不利于为劳动力的合理流动创造良好的外部环境。(3)非国有经济在体制外生长面临许多困难,旧体制的存在对其有很大的制约:办营业执照难、中小企业贷款难、私营企业上市融资难等等,不一而足。因此非国有经济的发展速度总体上较慢,这严重地影响了其吸纳劳动力的能力。

2.转型时期的失业影响和失业治理

在计划经济体制下,由于没有显性失业,因而也就没有失业治理。经济体制改革以来,随着改革的不断深入,在社会保障制度以及其他相关制度还不完善,甚至缺失的情况下,失业者大量增加使得社会矛盾加剧,部分双职工家庭因为双方都下岗没有了正常收入,生活陷入了贫困,由失业产生的犯罪活动呈上升趋势,因此,失业问题已经演变成为影响我国宏观经济稳定的不安定因素这一。

在西方国家失业治理存在的一个依据是,一国不可能完全消除失业,所以必须对失业人员进行救助。问题在于,该由谁来提供救助,市场还是政府?回答是市场不能完成这一任务。像其他社会公共服务一样,对失业的救助只能由政府来提供。在计划经济体制下,由于没有市场功能,因此本该由政府负担的失业救济和失业保障功能由企业代替,即企业把失业治理内部化了。经济体制改革以来,随着市场机制的引入,要求把内部化的失业救济和事业保障从企业的功能中剥离出来,因为这本不应该由市场来解决。因此失业治理的职责在政府,政府是进行失业治理的主体。

中国的失业问题比较复杂,因而治理起来也比较困难。但是治理失业问题绝不能仅仅放在国有企业下岗职工再就业机会上,也必须重视农村的隐性失业问题。因此,转型时期中国的失业治理应该是全方位的,需要采取多种措施综合治理:(1)促进经济增长是解决失业问题的根本出路。美国经济学家阿瑟·奥肯根据美国的统计资料,测算出实际国民生产总值增长率与失业率的关系的经验规律,称为奥肯定律。奥肯发现,假如潜在的GNP的增长率为1%,当一年事实上的GNP的增长率超过潜在GNP的2.5%,可使失业率降低1%。例如,假设潜在的GNP的增长率为3%,事实上的GNP增长率为每年5.5%,则每年可使失业率降低1%。因此,根据奥肯定律可知:当实际的经济增长低于潜在的产出水平时,就会出现失业率上升的趋势,因而保持国民经济稳定增长,使实际经济增长率能够接近(或略高于)潜在的产出增长趋势,可以防止因经济衰退而导致的失业率激增。这一思想对于治理转型时期的失业是很有启迪的,它实际上昭示我们,充分利用闲置资源,尽可能实现国民经济高速增长。是解决失业问题的根本出路。(2)加快经济结构调整是解决失业问题的关键所在。要有效地治理农村的隐性失业和城镇失业问题,除了要保持较高的经济增长速度外,还必须从优化经济结构着手,运用有效的财政政策加大所有制结构、产业结构、产品结构和产业组织结构的调整力度,既改善和促进国有经济的发展,也为非国有经济的发展创造良好的外部环境,力求实现充分就业的经济目标。(3)加强人力资本投资是解决失业问题的有力武器。人力资本是:“体现在人身上的技能和生产知识的存量,或者就是一种体现在所有者身上的,以技能和知识为表征的生产能力存量积累。”[3]加强和改善人力资本投资,对于正处在向市场经济转轨和工业化迈进的中国来说,理应是治理失业问题极为重要的政策方略。由于在所有人力资本投资活动中,最能够增进人力资本质量的因素,莫过于教育的作用,因此,必须调整财政支出结构,加大财政支持教育的力度,尤其重要的是要改革教育的投资分配体制,优化教育投资结构,实现教育投资在初、中、高三级教育之间的合理配置;加大对农村和贫困地区教育的投资力度,改善我国农村剩余劳动力的素质;实现教育投资主体的多元化,改革收入分配制度,鼓励劳动者参与各种形式的职业培训和教育,以改善在职职工的人力资本积累现状。(4)健全社会保障制度是解决失业问题的重要手段。社会保障制度虽然不能从根本上解决失业问题,但是从世界各国的实际经验看,完善的社会保障制度是治理失业政策体系中不可或缺的组成部分,它是反失业的稳定器和安全网,是解决失业人员基本生活保障的重要手段。所以在现代市场经济条件下,研究失业的治理问题,不能忽略社会保障制度问题,特别是在由计划经济向市场经济转型的过程中,随着隐性失业显性化进程的加快,建立规范和健全的社会保障制度就显得尤为重要和迫切。由于在社会保障制度的健全和发展中,财政起着十分重要的作用,离开了国家财政的支持,社会保障制度是不可能建立起来的,因此要充分重视研究运用财政手段来推动社会保障制度的健全和发展问题。

二、财富分配不公问题及其治理

在经济学中任何有市场价值并且可以用来换取货币或商品的东西,都可以看作是财富,它包括实物资产和金融资产等。在经济市场化的进程中,社会财富分配不平衡的产生具有客观必然性。但是,在由计划经济向市场经济制度转型的过程中,由于一系列制度缺失的存在,尤其是要素市场体系的欠缺、企业产权制度的不完善、政策法规的漏洞和监督体系的缺位等转轨时期特定的制度环境所导致的财富不正当占有和分配不公,则加重了改革的社会成本,它既危害了社会公平,又破坏了经济效率。

1.经济转型时期收入差距拉大的现状

经济体制改革以来,随着国民经济的发展,人均GDP、居民的消费水平、人均纯收入都有了明显的增长。但是,在从计划向市场的转型过程当中,不但各种经济成分之间的收入差距日益扩大,而且城乡之间,地区之间的收入差距都已达到令人注目的程度。综合起来看,可以对当前收入差距的现状作如下描述:(1)收入差距明显扩大。全国的基尼系数从1988年的0.382上升到1995年的0.445。(2)城乡居民收入差距仍在扩大。20世纪80年代初期城乡居民收入差距呈缩小的趋势,从80年代中期到90年代总体说则呈扩大趋势。城乡居民人均实际收入的比率1983年为2.15;到1987年,其比率已恢复到改革前1978年的水平,1994年达到最高点,即2.93。(3)地区间居民收入差距不断扩大。1988—1995年间,农村三大地区的人均收入有明显增长,但东部增长最快,中部次之,西部最慢,因此地区间的收入差距也有所扩大。不仅如此,从1988—1995年,沿海和内地城市的人均收入也有明显增长,但沿海要高于内地。(4)高收入阶层凸现。据中国社会科学院的调查,最高收入3%的人数同最低收入10%的人数比率从1988年的7.69上升到1995年的11.82。

2.财富分配不公的制度原因和后果

应当承认,市场化改革后,以经济利益为动力的市场竞争必然会导致收入差距的扩大。但是在中国经济转型过程中,收入差距扩大进而导致的财富不公平分配的主要原因不在于市场竞争机制的引入,而在于体制改革进程的制度缺失:(1)市场制度的不完善导致财富分配不公。概括地说,由于转型时期市场机制的不完善,行业之间出现了竞争条件的不平等,主要表现为垄断经营以及生产要素初始占有的差异。这导致了不同行业之间、企业间的经济效益、平均利润率以及工资水平相对于企业的经营状况和风险程度发生了偏差。例如一些行业(金融保险、房地产业、电信、电力等)因为获得了垄断经营的特权或国家给予其特殊条件而导致收入偏高;一些企业由于并没有真正割断同国家行政权力机关的联系而在生产要素的占有和使用上拥有特殊优惠,进而产生的不公平收益差距。(2)价格双轨制导致财富分配不公。价格双轨制的推行实际上形成了两个相互对立的市场,两套交换体系,通行不同的调节规则,遵循不同的信息传递方式与平衡机制,并且以行政性差价为屏障。同一商品价值在屏障两边要用不同的货币量来衡量,而同一货币在屏障两边又具有不同的实际购买力。在产品的整个生产与流通过程中,投入产出链条的作用使得双轨价格的涉及面越来越广,企业核算中价格界限越来越模糊,又由于产品与要素的联系,双轨价格的影响逐渐作用到资金、劳动等领域,并且必然累及分配领域,导致严重的分配不公。(3)法律制度不健全导致财富分配不公。在体制转轨中,对公有资产的集中控制在逐步放松,代之以各种形式的权力下放。于是各部门、各地方和各企业都有了对公有资产的控制权。这使得在计划经济体制下,由中央控制的对公有资产占有量的差别所造成的利益差别形成的租金分散化。由于在制度变迁过程中对这部分租金缺乏法律制度的规范管理,导致租金被有关的内部人控制而转化为部门及相关个人的利益。(4)国有资产管理制度失效导致财富分配不公。在经济转轨进程中,由于国家所有权的代表机构长期缺位,或者建立起来的名义机构,如国有资产管理局,迟迟不能履行维护国有资产的完整及其收益的职能,在要素市场建立滞后的情况下,国有资产的收益率不能够由要素市场的竞争来决定,从而导致国有资产的家底不清,价值量未经科学核定,国有企业应当承担的义务和责任在转轨的过程中得不到及时相应的变更和界定。这样在国有资产管理制度失效的状况下,企业收入分配的约束必然软化,国有资产及其收入被严重侵蚀转变为个人收入。国有资产的流失加剧了收入分配的差距,成为经济体制改革中最不公平的财富分配方式。

勿庸讳言,经济体制改革进程中,制度缺失造成的财富分配不公对我国社会经济的危害是全面而深刻的:(1)财富分配关系的扭曲,造成国家财力下降,社会上贫富悬殊现象严重,许多原本属于国库的收入或财产被截留了,如税收的流失、地价地租的流失、产权交易收入的流失等等。这导致改革以来,财政的两个比重持续下滑。更为严重的是,分配不公使财富日益向少数人集中,占中国人口不到3%的人拥有银行存款达2900多亿元,占城乡居民存款总额的28%,而全国却另有7000万人尚未解决温饱问题。(2)破坏了党和政府的形象,削弱、降低了政府权威。尽管在财富不公平分配中得益者为少数人,但是他们的行为(尤其是通过腐败行为、贪污受贿行为)严重污损了全党的整体形象,降低了社会成员对政府机关的信任程度,使正常的权力效力不断削减,以至于无法取得预期效果。不仅如此,由于对高收入阶层的收入规模和来源不满,致使社会上的一部分人愤世嫉俗或玩世不恭,不信任任何规则和做法,社会离散力增强。(3)财富分配不公,尤其是制度因素造成的收入分配差距过大,践踏了社会正义和市场经济的公平竞争原则,对人们的思想、信念和价值体系造成了严重的冲击,导致社会冲突和秩序失范,威胁社会稳定和安全,给进一步的改革带来了阻力和障碍。总之,财富分配不公对中国的改革、发展和稳定无一例外具有危害作用,它所造成的绩效损失在很大程度上是中国改革成本的重要组成部分。

3.矫正财富分配不公的制度选择

要解决社会各阶层间的收入差距问题,矫正财富的不公平分配,必须抓住深化改革这个中心环节。只有深化改革,才能从根本上解决经济转型时期制度缺失导致的无序状态所带来的贫富分化问题。不能因为收入差距的扩大就否定改革的方向,也不能因为采取的是渐进改革而放慢改革的步伐,从而增加改革的成本,使一些本来属于转型期的暂时现象被凝固化。正如20世纪80年代末实现的价格市场化消除了价格双轨制产生的寻租活动一样,因此,要有效地矫正由于制度缺失造成的财富分配不公现象,只有通过进一步的深化改革,寻求新的制度安排,才能抑制体制转型过程中因制度缺陷形成的财富分配不公。

第一,建立公平竞争的社会制度环境。要通过经济、法律和行政手段加强国家的宏观调控,打破生产要素(劳动力、资本等)自由流动的限制,使社会成员在国家允许的范围内获得合法收入,做到社会分配大致公平、合理。第二,建立完善的劳动保障制度。为此,应进一步完善最低工资标准制度,并确保这一制度得到有效实施;应尽可能在省一级范围内实行离退休进入社会统筹和统一发放,以保障离退休人员的生活不因离退休而下降;应尽快建立制度化的社会救助体系,对失业人员实行统一的失业救济金制度。第三,建立各种配套措施,为加强个人所得税征管提供良好的外部环境。应逐步实行收入申报制度,凡发现故意偷税漏税者,应予“曝光”并实行重罚,情节严重的应绳之以法。应通过开征社会保障税及遗产税等性质的税种,对个人收入进行多环节、多渠道的调节。第四,治理非法收入,提高收入的透明度。对于与权力有关的腐败收入、钱权交易问题,治理的重点应当是通过进一步的经济体制和政治体制改革,堵住各种体制漏洞。如可以通过进一步推进市场发育,清除旧体制形成的各种不合理权力因素对资源配置的干预等,对于与经济和社会制度有关的非法收入应强化“重典治乱”的方针,在逐步完善法规与秩序的同时,加重打击力度。

三、国有资产流失问题及其治理

简单地说,国有资产就是国家拥有的资产。它包括三大方面:资源性资产(土地、矿产等),行政事业性资产(行政事业单位的资产)和经营性资产(国有企业资产)。国有资产流失是指国有资产在未得到补偿或补偿不足的情况下,被非国有性质的产权主体占有或控制的事实;或者国有资产虽未被非国有性质产权主体占有或控制,但其带来的经济效益或其他效果的全部或一部分,被非国有性质的产权主体无偿占有或控制的事实。据国家国有资产管理局1994年对24个省的5800个单位的调查显示,国有资产流失共360亿元,平均每天1亿元。这是一个十分惊人的数字!

1.国有资产流失的途径与形式

在以市场经济为目标的经济改革进程中,国有资产流失的途径和形式是多种多样的:(1)国有企业改革中的国有资产流失。国有资产的大部分以各种形式存在于国有企业中,而直接从国有企业中流失的国有资产占国有资产流失的大部分。国有企业资产的流失始于国有企业改革。因为改革破除了一些旧的管理体制,而对于建立新的管理体制又没有经验,结果虽然国有企业改革取得了很大的成就,现代企业制度在逐步建立,但是在这个过程中,国有资产的流失也是相当严重的。首先是承包制导致国有资产流失。始于20世纪80年代中期的企业承包制,在一开始时极大地促进了企业生产的积极性,但是承包制制度上的根本缺陷(包盈不包亏)造成了国有资产流失的开始。其次是企业破产导致国有资产流失。企业破产的制度设计原本是为了提高企业竞争力,避免国有资产流失。但是1998年《破产法》试行以来,在全国已经审结的近3000起企业破产案例中,有相当一部分企业破产的动机是为了逃避债务。一时间,破产有利的言论四起,企业争相破产,破产过程中先分后破的现象相当严重,企业破产中的国有资产流失,已成为国有资产流失的途径之一。再次是企业改制导致国有资产流失。例如企业在进行股份制改造中,国有资产未按重置价格折股或低价折股。国家国有资产管理局1993年的调查资料显示,上海市有6户企业账面资产原值8.27亿元,评估后净资产重置价值16.88亿元,实际仍按账面原值8.27亿元折股。8亿多元的国有资产流失。(2)对外经济活动中的国有资产流失。改革开放以来,有些国有资产通过日益频繁的对外经济活动,流失到了国外,成了国外的资产。这种流失不仅仅是一种不公平,对于国家来说,还是一种国力的削弱,危害更加严重。例如中外合资、合作搞企业,首先应该对双方的资产进行评估。但由于目前我国在这方面法规不健全,加上政府干预、资产评估不力等原因,以至于在较长一般时期内,中外合资项目不进行资产评估的现象相当普遍。根据不完全统计,现在每年中外合资企业中中方资产应评而未评的约占应评总数的90%左右。1992年经外贸部门批准的中外合资企业,中方为国有企业的约1万家,其中经资产评估立项的为2900家,其评估价值比账面净值平均增加75%;有6000多家国有企业未经资产评估与外商合资,国有资产出资额为862.64亿元,按以上的增值率75%计算,国有资产因未评估而造成资产损失约为646.98亿元。(3)行政事业单位的国有资产流失。中国的行政事业单位占有大量的国有资产,这些国有资产是用来保证行政事业单位开展正常工作的。但是经济体制改革以来,不少行政事业单位利用无偿占用的国有资产搞创收,导致单位不提或少提折旧,创收单位成本和费用核算不实,应由创收单位开支的仍从国家财政中列支等等。(4)资产处置中的国有资产流失。例如,按照中国国家法律规定,土地都是国有的。因此,每年国家要处理很多和土地有关的资产,投入经济建设和改善群众生活。但是在处理这些资产时,存在大量不规范的做法,导致国有资产流失严重。例如湖南省衡阳市是房改试点城市。1993年6月底的统计表明,已出售公房300万平方米,80%可以出售的职工住房都已出售,收到资金3.4亿元,每平方米实际售价平均不到120元。而当地同类住房的造价成本为950—980元/平方米,商品房价格1200元平方米,售价约相当于成本价的1/8,相当于市价的1/10。公房出售后,5年内不能转让,5年后可以转让,收入的80%归个人,20%归国家。大量的国有资产就这样流入个人的手中。

2.国有资产流失的制度基础

以上分析表明,国有资产流失的范围广、途径多。那么,经济体制改革过程为什么在有政府的严密监管下,仍然导致国有资产大量流失。这说明,国有资产流失是有着制度上的深刻原因的:(1)国有资产产权制度和国有资产管理制度不健全。我国目前采取的是国有资产所有权分散和多头并行管理的体制,这种体制导致了以下的结果:一是国有资产所有者主体长期缺位。由于至今没有解决谁具体体现国家对整体国有资产所有的权力,并站在国家和全国人民的高度来维护国有资产权益及其带来的经济效益,这实际上形成了国有资产所有权的主体缺位,进而引致“国有资产人人有份,国有资产流失无人负责”。二是没有统一的权威的国有资产行政管理机构。我国现有的国有资产管理机构不能全面履行国有资产的组织、运营、管理和监督的职能,仅仅能对部分的国有资产行使不完全的行政管理职能,这种对国有资产的分散管理带来不少矛盾和弊端,成为国有资产流失的重要原因。三是不能理顺国有资产的所有权、管理权和经营权之间的关系,并以行政权代行所有权、管理权和干预经营权,造成国有资产使用时各方都要管,国有资产流失时各方都不管的局面。(2)国有资产管理的法律法规体系不完善。一是产权制度法规不完善。国家对国有资产所有权缺乏有力的法律保证,尤其是对行政权代替、侵蚀和干预国有资产所有权、管理权、经营权的作法缺乏法律的界定和约束,从而导致国有资产所有权分散,管理权模糊和经营权不落实。二是资产管理法律法规不完善。由于缺乏完善的资产运营、资产流动等国有资产管理的法律法规和配套政策,使得市场经济下必然出现的国有资产产权流动、产权交易等经济活动缺少法律依据和法律保障,这既迟滞了产权交易和资产合理流动,影响了资产的优化配置,也使得对国有资产流失的处置无法可依,无章可循,制止不力。三是资产评估法律法规不完善。我国还未制定资产评估的基本法和与之配套的政策法规,也没有一个统一的权威的评估行业管理部门和统一的资产评估作业标准体系,从而对资产评估中的违法违规行为,缺乏法律约束、监督和进行制裁的依据,使得那些无意或有意低评国有资产价值的现象难以纠正。(3)现代企业制度尚未完全建立。由于我国的现代企业制度还处在逐步建立和完善的过程中,其所要求的产权明晰、政企分开、自主经营、自我约束、科学管理的机制尚未形成,国有企业的生产、经营、销售、分配以及资产的运用仍然受到来自行政部门的强烈干预。政企不分、行政干预使企业承包自主经营和自我约束都无法落实,企业难以担负起防止国有资产流失的责任。(4)科学的资产评估制度尚未形成。防止国有资产流失需要建立一套与社会主义市场经济发展要求相一致的资产评估管理体制和运行机制,但是我国目前的资产评估制度离这一要求还有相当的距离,资产评估制度的建立还存在较多的问题。一是没有建立起资产评估的法律法规体系(如前所述);二是资产评估行业部门分割、多头管理,各部门自成一套的资产评估系统,垄断了本部门的资产评估业务;三是资产评估机构众多、竞争激烈,危及了评估的科学性和公正性;四是从业人员多,整体素质不高;五是政出多门,行政干预严重,各部门自成体系的资产评估方法、标准以及监管制度,强烈干预着本系统的资产评估业务。所有这些问题,使资产评估行业从体制结构、运行机制、评估标准、技术方法、执业规范和监督管理等几乎所有方面都被割裂分散,使资产评估业务的科学性、公正性、严肃性受到严重冲击和威胁,其结果必然影响到资产评估的质量,导致国有资产评估价值失实,造成国有资产流失。

3.防止国有资产流失的对策建议

针对国有资产流失的范围、途径和国有资产流失的制度原因,应采取相应的政策措施:(1)改革、创新和完善国有资产管理体制。可以将国有资产管理机构按三级设置。第一级是国家国有资产监督管理委员会(简称国资委)代表国家作为整体国有资产的所有者主体,并在各部委、各省区设立直属派出机构,以保证国有资产所有权不被分散分割,保证国资委能站在国家的高度,依法行使国有资产的所有权和最终监管权。(注:十届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案已明确,国家将组建国有资产监督管理委员会,专门承担监管国有资产的职责。国务院授权其代表国家履行出资人职责。)二级是国有资产经营公司,授权对范围明确的国有资产具体实施管理权和监督权(但不干预国有企业的经营权)。第三级由国有企业法人对企业国有资产实行经营权,并负有防止国有资产流失和使国有资产保值增值的责任。(2)建立和完善国有资产法律体系。为此,一要尽快制定国有资产管理的基本法和配套制定有关国有资产产权界定、转让、交易、评估、管理与监督等各单项法律法规,以形成国有资产法律法规体系;二要加大执法力度,贯彻有法必依、违法必究、执法必严的原则,依法管理和处置国有资产,维护国有资产法律法规的严肃性;三要建立有效的法律监督机制,形成上级监督下级(即国资委及其直属机构和国有资产管理公司要对下属的国有资产管理机构和国有资产经营企业依法进行全面监督)、政府行政监督、中介机构监督、社会舆论监督的“四监督”机制,以及时防止、揭露、打击国有资产流失的行为。(3)提高资产评估水平。为此,首先要尽快建立和完善有关资产评估的法律法规,防止由于资产评估失误导致的国有资产流失;其次要整顿现有过多的资产评估机构,严格审查资产评估机构和人员的资质条件,提高他们的业务水平和工作质量;再次要排除行政行为对资产评估的干涉与干扰,更新对资产评估机构的管理体制,由国有资产管理委员会统一管理和监督资产评估机构,彻底纠正行政权对资产评估的干预,维护国有资产的正当权益。(4)认真做好国有资产管理的各项基础性工作。管好用好国有资产,防止国有资产流失,做好国有资产管理的各项基础性工作是十分重要的。为此,要定期进行清产核资,摸清国有资产的存量;要进行产权界定和产权登记,依法界定国有资产的所有权、管理权和经营权;要建立国有资产信息管理系统,为国有资产管理和决策提供咨询和依据。(5)建立现代企业制度。只有实现政企分离,建立现代企业制度才能有效地防止国有资产在市场取向的改革中进一步流失。为此,一要使企业真正成为自主经营的市场经济主体,拥有切实的国有资产经营权,从而在自负盈亏和自我约束下,担负起防止国有资产流失,使国有资产保值增值的重任。二要转变国有企业的经营思想,使国有企业经营者树立资本经营的观念,以提高资本收益和资本增值为目标。三要努力提高国有企业的决策水平和管理水平,形成国有资产运行的自我约束机制,防止国有资产流失。(6)提高全民维护国有资产权益的意识和监督能力。可以将有关国有资产的法律法规列入普法教育,对全民进行国有资产责、权、利的教育,使人们自觉担负起防止国有资产流失,实现国有资产保值增值的职责。

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制度缺失与中国经济体制改革面临的三个问题_经济体制改革论文
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