走向良治的政府审计宪政建构研究，本文主要内容关键词为：宪政论文,走向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府审计良治内涵的阐释
走向良好治理是人类文明成长的内在要求和重要标志，走向良好治理也应是政府审计发展的内在要求与重要标志。20世纪90年代，西方新的政治分析框架，即治理和善治（良治（注：善治即良治，只是叫法不同，对此，本文除非特别说明，两概念具有同一性。））理论，开始变得日益引人注目。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”，此后，“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为90年代政治学的最新发展。涉及范畴也突破国家的限制，从单个组织到地区到国家再到全球，治理理论几乎无孔不入。本文认为，对于西方的治理与良治理论，我们不能视而不见，这一理论的确包含了一些新的权力运行理念。当然，基于特定的理论背景，西方学者的这一理论也存在许多局限性，我们应该加以认真辨别，并使这一理论中国化、实践化。
作为“良治”的治理，它强调的是效率、遵从法治、尊重人权、敢于负责的公共服务体系。良治就是公共利益最大化的社会管理过程，良治的过程还是一个还政于民的过程。良治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。良治的本质要素可以总结为：(1)透明性。它指的是政治信息的公开性。政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。(2)责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。(3)法治性。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。(4)回应性。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。(5)有效性。主要指政府管理的效率。一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。它们构成了良好治理的精神内核。
基于良治概念的探讨，本文认为，政府审计的良治是指在宪政性国家权力良好运行的基础上，政府审计制度的良好运行过程，它是使政府审计制度内相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。其内涵包括以下几个方面：
（一）政府审计的权力运行必须符合授权者——人民的意志
撇开政府审计监督权的单一权力视角，我们思考：整个国家权力究竟源于何处？为什么要先来解决这个问题？因为，政府审计权力的来源直接决定着政府审计权力的运作方式，尤其是政府审计监督权力的运作目的。很显然，授予权力者肯定要求被授权者按照其意志来运用权力，否则，授权者自然就会收回其赋予的权力。可见，只有当各种权力治理的运行秩序符合授权者意志时，这种权力及其治理行为，才是正当的，因而也就属于良好治理。对此，本文认为，政府审计监督权作为国家权力的重要组成部分，是人民赋予政府审计机关的一项权力，其目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员，在经营公共财产过程中的行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责，是否体现了公益。如果没有，则要承担相应的受托经济责任。现实中，如果政府审计监督权只是向国家负责，而忽略了人民的意志，实质上就是只让人民履行纳税的义务，却剥夺了人民监督用税的权利，权力与义务明显的不平衡，这与民主宪政的国家权力运行观念完全不符，也就不是所谓的良治。
（二）政府审计的权力运行应当是责任型权力
在法治社会，权力行为通常依法做出，后果的承担也必须以法律规范的形式，从而使得责任的标准易于掌握，责任的落实有保障。是否存在权力责任是衡量权力良性运行与否的一个重要标准。在绝大多数现代国家，由于权力治理与主权处于分离状态，人性的弱点、权力自身扩张性及权力运行客观环境等错综复杂的原因，权力行为很可能发生违宪、违法，进而给民众带来不利后果。中国当今正致力于构建和完善各种形式的权力责任制度，如行政问责制、国家赔偿制度、行政补偿制度、宪政责任制等，这也是我国公权走向良治的一种正确、必然的选择。而之所以把责任性作为衡量一种权力运行良性与否的重要标准，其深层原因在于权力责任是制约公权、保证其良性运行的重要途径，只有责任性的权力才是有限的权力，否则就是一种放任的权力，放任的权力必将滥用，当然不可能良性运行。
政府审计监督权也是一种责任型权力，也是政府审计良治的另一个重要标准。对此，我国学者冯均科教授认为：“良好的政府审计制度，应以问责政府为导向，建立起一个完善的政府绩效评价体系，为民主政治服务。”事实上，在2004年7月7日，美国政府审计署(General Accounting Office)将其名称概念为拥有同样缩写的(GAO)的政府责任办公室(General Accountability Office)。新的名称更贴切地反映了GAO目前以及将来的工作重心——提高政府工作成绩和确保对议会及美国人民负责。最新出版的(2005-2006)审计署立项课题研究报告，重庆大学、审计署驻重庆特派办课题组进行的《责任审计体系的构建研究》通过对国内外政府审计的现象分析，得出政府审计关注责任是大势所趋，责任审计使得政府审计回归问责，责任审计是政府审计的发展方向，政府审计应关注被审单位的“资金使用受托责任”，责任审计这种新的审计工作以责任为导向，通过对被审计单位的责任进行评价，进而为国家和社会的问责审计导航。
（三）政府审计监督必须依法运作
法治的一个重要涵义，就是法律在最高的、终极的意义上具有规制和裁决人们行为的力量，不论是个人还是代表公益的政府，都必须首先和主要受法律的约束。良治的权力行为、良好的社会治理必须符合一种法则：即正当的权力必须合乎法律。这种理论影响甚大，是至今仍在探索和深化认识的命题。权力依赖于法律，受制.于法律。权力最终通过法律受托于人民，权力具有形式化的法律形态以及权力受法律引导、约束等。
现代民主法治的一个主要标准是国家颁布了宪法。实现宪法民主的要求和体现，也是依法治国的根本标准。政府审计依法运作要求政府审计监督权以及政府审计制度的创建、运作和发展应当由法律来规定，而且，应当从宪法的高度来体现权力地位。宪法具有最高权威，是法治和法律至上原则的根本标志。政府审计要服从法律，首先，政府审计具有宪法地位，是一个宪法独立机构。其次，政府审计自身运行程序的公正化，也就是说，政府审计主体在行使政府审计监督权的过程中，必须按照法律规定的正当程序，不能越权或滥用职权或有其他的不当程序。政府审计监督权的行使主体在行使政府审计监督权的过程中要符合法律规定，包括方式方法、步骤顺序、时间要求和其他程序性规定。对于政府审计监督行为而言，符合程序法规定的重要性与符合实体法的规定同样重要。因为程序的错误或违法可能导致整个政府审计监督权的宪政基础行为的失败，从而改变了政府审计监督行为的性质。政府审计监督权的行使主体在行使政府审计监督权时，要根据宪法、审计法律法规、部门规章以及审计准则等法律明确规定的程序，如审计计划程序、现场审计前准备程序、现场审计的实施程序、对内对外审计报告程序、审计结果处理处罚程序、听证程序、复议程序等。程序合法要求根据法律确定一系列保障程序合法、公正的制度，程序的法律正当性，既能起到维护被审计单位合法权益的作用，同时也促进了审计人员的正当行为，保护了审计人员合法权益的作用。再次，政府审计机关在履行审计监督职责时，还应严格遵守与审计监督行为相关的法律规定，不可违背这些法律所规定的运作规则和内容。如我国国务院颁布行政法规《审计法实施条例》、政府审计署发布的《政府审计准则》，美国审计总署发布的《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》，德国联邦审计院发布的《联邦审计院工作守则》等。
（四）从权力行为后果的体现来看，体现公开透明原则
从根本上说，政府审计监督权是人民赋予的，人民有权了解并知晓政府的经济行为。审计的公开透明应是政府审计宪政法治原则的要求。政府审计监督权代表并保护公众利益，审计机关所实施的政策是对公众利益的维护，而这些政策在多大程度上代表了公众利益，是与公众的参与程度有关的。而公众参与审计活动的一个重要途径是舆论监督，舆论监督作用发挥的前提是审计结果透明。公众在不明情况下，无法进行舆论监督，审计结果不透明将最终导致审计法治精神的丧失。因此，审计的公开透明在一个民主法治国家中表现为审计公告制度的建立，该制度为世界各国所采纳，这也应是政府审计良治标准的衡量与体现。
二、走向良治的政府审计建构：公共服务治理导向型审计
基于宪政思维，借鉴国家治理、新公共管理治理的方法，结合当前政府审计急需解决的治理问题，本文提出走向良治的政府审计建构——公共服务治理导向型审计。在这种建构下：
（一）公共治理成为核心
政府存在治理问题，政府审计自身存在的缺陷也同样需要治理。对于两者的关系，我国学者秦荣生教授(2007)认为：“现代政府审计与政府治理有着密切的相互关系。现代政府审计监督不但是政府治理机制形成的基础，而且可以促进政府治理机制的完善。政府审计作为评价政府公共受托经济责任履行情况的一种监督形式，其作用的发挥又受制于政府治理机制的完善程度。”当人民作为国家的纳税人，用一只手义务地将税费交给政府去经营，人民就有权利用另一只手监督政府使用税费的合理性、合法性、效益性。这只监督的手就是政府审计。张立民教授(2004)认为：“审计具有经济法治功能，参与政府治理，是民主精神的体现”。但政府审计的治理并不等同于政府审计的管理，它是给定一个日臻完善的服务制度框架，在这一框架下，政府审计、民间审计和其他利益相关者之间关系实现秩序化，它包含更为复杂的机制、过程、关系和制度，借此，不同利益相关者通过集体行动表达他们的利益和调解他们的差异。例如，针对政府审计资源有限的问题，政府审计应致力于研究如何通过代理制、合同外包等方式来减少政府审计规模、缩小政府审计活动范围，使其从繁琐的公共审计服务生产过程中解脱出来，专心负责服务经费的预算安排以及服务网络治理的制度框架的设计，这样既履行了供给规则的政府职能，又提高了服务质量和效率。
（二）职责在于受托履行提供公共审计服务
主权在民的思想使得人们认识到，政府审计同样是人民赋予国家机关的一项权力，其目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员，在经营公共财产过程中的行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责，是否体现了公益；如果没有，则要承担相应的受托经济责任，这通常被称为公共受托经济责任。在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行受托经济责任。宪政下的政府审计将转向为服务型政府审计，它意味着政府审计的监督社会化，往往使得各种非政府社会组织的介入，公共审计权力不再为政府审计所垄断，而下放给各种非政府的社会组织。分享公共权力的各种非政府社会组织接受市场机制的竞争，接受政府的监督和公众的参与管理，从而消除了公共权力滥用的制度化基础，为解决官僚制下公共权力滥用的痼疾提供了一条有效的途径。
（三）为提升公共审计服务质量，应制定一项“社会公约”，向公共审计服务消费者公布政府审计服务的内容与质量
透明性是政府审计良治的一个重要标准，它要求政府审计应将必要的审计结果信息广泛公开，强调公众有权及时获得与自己利益密切相关的各项政府信息，保证公众对公共生活的参与管理权。没有透明性就没有良治的存在，只有搞好政府审计的透明工作，才能获得公民自愿的合作和对政府审计权威信息的自觉认同。而这需要建立一种“社会公约”，通过这种公约向公共审计服务的消费者——人民大众公布审计结果，同时，也是对自身公共审计服务工作内容与质量的一个检查。审计的公开透明性越高，证明政府审计良治的程度就越高，公开透明在一个民主法治国家中表现为审计公告制度的建立，该制度为世界各国所采纳，美国审计总署不仅有权向国会提交审计报告，而且有权向社会公众公布除涉及国家机密以外的所有审计结果。据统计，美国审计总署有权向社会公众公布的审计结果占到了总的审计结果的97%；法国审计法院有权在将年度审计报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，将其公开出版发行。在此报告中，审计法院有权披露审计法院法官查出的各种审计结果；德国的联邦审计院对于审计过程中发现的重大问题，有权随时向联邦设计院和政府提出专项审计报告，由设计院协调处理，还有权召开新闻发布会，由院长将年度审计中的重点内容向社会公布，或将其在公开刊物上刊载；我国政府审计署，依法享有向政府有关部门通报和向社会公布审计结果的权力。审计公告制度的实行，有助于提高政府审计的透明度，改善审计行为的环境，让公众及时了解审计结果，广泛参与监督，使审计成为人民了解国家和政府行为的一个重要渠道。同样也是社会各方面对审计机关履行职责情况的监督，使审计机关更加重视审计工作的重要性，减少审计处理的随意性及各种干扰。
（四）从效率优位走向公平与效率的均衡
传统行政将效率被置于优先和至高无上的地位，即效率优先。这一理论的成功正因为它很好地解释了以高利润为目标的企业进步的原因，一个高效率的企业可以大大提高产量而降低成本，从而获得高回报高利润。但是，当把效率理论移植到政府审计，这一理论却遇到了难题。因为审计部门的公共性质决定了其目标的多元性，多个目标之间必然存在一种取舍和权衡，诸如公平、民主与效率之间的平衡。传统的政府审计往往追求效率的单向维度，从微观上看，不注重服务的质量；从宏观上看，不考虑公平性。因而，政府审计在追求行政效率的同时，总是以加大投入和不必要的浪费为代价，造成机构膨胀财政紧缺，这种艰难的运转往往又走入低效率的阶段；宪政基础上的服务型政府审计则不同，不是单向地考虑政府的行政效率，它认为有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。比如在世界许多国家中，公共组织是最后的依靠，它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。应该说，公平是政府审计不可或缺的价值目标，追求效率的同时理应兼顾公平。通过政府审计职能的社会化，政府审计内竞争机制的引进以及承诺服务等方式均衡公平与效率的双向维度，合理定位效率标准。对此，政府审计在认真描述效率维度同时应兼顾公平，以“5E”为绩效评估标准，注重绩效目标的设计和管理，依据绩效指标对工作任务完成情况的有效测量，协调二者之间的内在矛盾，最终从效率优位走向公平与效率的均衡。
三、结论
政府审计天然地以监督和限制政府权力为核心，以维护纳税人的权利为目的，这也正是宪政理念的体现。然而由于我国政治体制、权力结构的独特性，使得这样一种致力于“限权”与“维权”的权力，囿于所限的权力，却要发挥着“限权”的功能，这种权力结构模式并不能达到良好的“维权”效果。走向良好治理的政府审计改革是必然的，同样是循序渐进的。只有立足于我国政治经济的现状，通过政府审计监督权在权力结构的重新配置，改革现有的审计体制，逐步实现从行政型向立法型，最终实现“人民监督”模式。进一步改革并完善权力所载制度，充分发挥政府审计独立的精神以及真正的监督功能。任何一种制度永远不可能趋于完美，在制度体系中的权力结构也永远不可能与权力建构的初衷完全吻合。从宪政的角度，重新审视政府审计监督权的属性、功能及其运行环境，以权力制约和权利保障为核心的宪政思想完善政府审计监督权，这一全新的视觉改变了以往政府审计在经济学、会计学、财政学研究领域的局限性。同时，理论研究是无止境的，如何将宪政的思想更为深入地运用于政府审计及其权力的研究，不仅是政府审计的问题，同样需要宪政理论的完善，更为重要的是中国宪政土壤的丰富和培养。笔者希冀通过本文的研究，拓展审计研究的角度和领域，从而对政府审计监督权理论及相应制度的进一步完善有所裨益。
总之，未来中国的政府审计治理发展可能会走向真正的为人民服务的公共审计、有限审计、权利制约审计、问责审计等等，但所有这些都必须以中国宪政建设的完善为基础，现代的政府审计也应重新审视审计产生的动因、审计发展的基础，并在这一个框架内，不断适应甚至超前发展目前政治、经济环境的巨大变化，否则这个委托代理的权力必将为人民所收回，政府审计可能将停止不前，仍然维持在“大内审”的实质，永远是上对下的审计。
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