李海山
滨海县滨淮水利管理服务站 224000
摘要：随着我国经济的进步与技术的发展，当前我国已经逐步迈入工业化时代，人们对于水资源与水环境的保护力度逐渐加大，为了保障我国的可持续发展，需要加强中小河流管理。中小河流“河长制”的提出与推行，体现了地方政府的工作职能，符合水环境保护与可持续发展观念。。笔者针对河长制的起源、内涵进行了简要分析，并结合Q区的中小河流“河长制”实施中存在的问题，提出了有效的长效管理模式，旨在提高我国中小河流管理的有效性。
关键词：中小河流；河长制；管理模式
1“河长制”的起源和内涵
一般认为，“河长制”最早是2007年由江苏省无锡市在应对太湖蓝藻爆发时推出的。当年，太湖蓝藻大爆发，造成供水危机，当地政府被迫探寻治水新路子，“河长制”应运而生。其主要做法是无锡市党政主要负责人分别担任64条河流的“河长”，把河流水质达标责任具体落实到人。由于该制度推出后成效显著，成功控制并改善了太湖水环境质量，故此后全国各地(如江苏、云南、山东、浙江等)均对该模式进行效仿。
可以看出，所谓“河长制”，就是对管辖范围内的河道逐条明确由各级党政领导担任河长，负责落实该河道的整治和管理等各项措施，以实现河道水质与水环境的持续改善，保障和促进经济社会的可持续发展。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。该制度本质上是“地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式”，核心机制是目标责任制，基本思路是“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”。
从实施情况来看，由于具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，解决了以往“各自为政、不相为谋”、“九龙治水、群龙无首”的问题，优化了资源配置，提高了治理效率，增强了整治力度，该制度一经诞生就显示出一定的优越性，被认为是破解当前我国水环境治理困局的一种制度创新。然而，正因为是一种制度创新，“河长制”在发挥巨大作用的同时也不可避免地存在各种各样的问题。笔者拟结合广东省Q区近期实施“河长制”的具体实践，对该制度实施过程中存在的问题进行分析，并尝试提出破解这些问题、完善这一制度的措施与对策。
2 Q区“河长制”在实施中遇到的问题
Q区在以往的中小河流管理模式中实施分层分部门的管理方式，在管理制度上实行政出多门的形式，乡镇与街道负责管理与养护工作，由专职机构符合中小河流的清洁与绿化工作。但是这种管理方式存在人力、物力消耗量大的问题，管理效果与中小河流治理、监管、绿化、清洁等工作效率低、质量也难以保障，造成了Q区中小河流水污染情况得不到有效的环节。为了改善Q区中小河流治理现状，需要优化河流管理模式，“河长制”的长效管理模式便是在原有管理方法基础上的优化与改善，针对以往中小河流管理“内耗”与管理工作效率低、质量差等问题，提出了新型中小河流长效管理模式。Q区“河长制”具体实施情况为建立政府主导机构，并组织机构建立不同的部门，对部门中的成员进行合理分工，明确各个部门应承担的责任，将Q区“河长制”长效管理模式落实到实际。而Q区“河长制”在具体的实施情况面对“法治”还是“人治”、“临时”还是“持续”、“单一”还是“多元”的问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆从Q区“河长制”实施情况进行分析，当前的Q区“河长制”长效管理模式的实施仍旧停留在“人治”的层面，由个人意志或者是政府负责人来决定如何实施“河长制”，而这种管理模式存在短期效应的隐患，Q区“河长制”的管理职权控制在领导阶层的手中，打破了各项部门职权之间应有的机制与结构形式，虽然在短时间内可以看见明显的管理效果，但是中小河流的长期管理效果存在不利影响。
3构建“河长制”长效管理模式
由上述分析可知，“河长制”作为治河工作的一种创新制度，在短期内成效显著，全国各地纷纷效仿。但是中小河流治理是一项复杂的长期工程，“河长制”在实施过程中必须处理好以下问题，逐步完善，形成一种长效模式，才可保证治河工作取得长久有效的成果。
3.1优化程序设计，提高法治化水平
在“河长制”推行过程中，要避免出现过于借重领导意志和个人威信、仓促决策、缺乏理性论证等现象，只有通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为规则与制度，用制度对治河思路决策和行为过程中领导个人自由裁量权进行必要的外在限制。这样，对内可以防止因行政领导个人意志或认识变动引起治河工作思路的变化，导致治河工作虎头蛇尾、造成不必要浪费;对外，则可构成与公众沟通交流的基本内容，有助于建立起公众对行政行为公正性的信心。因此，建议Q区通过立法将中小河流治理工作中存在的问题制度化，做到依靠制度而不是所谓“河长”来解决问题，使“河长制”的实施有章可循、有法可依。
3.2确立“河长制”机制标准
在“河长制”推行过程中，要确立“河长制”办公室等临时性议事协调机构的设立标准，明确其设立依据，规范其机构编制和人事安排，避免机构人员的频繁变动。此外，还需明确其机构定位和性质，应以任务导向为旨归，除咨询职能之外，有必要赋予其协调、监督等职责，但边界必须明确划定，确保机构任务导向明确、有效运行。再次，需要优化其运行机制，实现管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善机构议事、协调、任务分配、工程项目立项实施与验收、督查、考核评价、反馈修正等一系列规则与制度体系，并严格执行。
3.3优化指标设计，提高多元化水平
由于地域不同，自然地理条件、经济发展程度、产业结构类型、居民环保意识等也可能大相径庭，因此在中小河流治理工作中，充分发挥地方政府和下级政府主观能动性十分重要。鉴于此，作为“河长制”的重要保障，考核指标体系的设计就要充分考虑到各地条件存在差异这一客观事实，不能采用单一、死板的考核指标，而应引入自主化指标，并在整个指标体系中占有适当比重。唯有此才可解放下级“河长”的手脚，让其根据当地的实际情况，灵活采取适宜的治河思路，使治河工作呈现多元化的局面。在Q区“河长制”工作中，宜结合当地实际，加强考核制度及考核指标体系的建立和完善工作，适当引入河流自然、生态、美观等主观性指标，由当地民众进行打分、考核;而传统的水量、水质目标等硬性指标所占比例不宜超过70%。
结语：结合上文可知，我国当前中小河流在管理方式上仍旧存在很多的不足，相关的管理人员需要认识到中小河流原管理方式中的问题，并结合具体情况进行实际分析，寻求问题解决的路径。“河长制”具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，是破解我国水环境治理困局的一种制度创新，通过对Q区中小河流实施“河长制”的情况分析，需要从三个方面来优化和完善:①优化程序设计，提高法治化水平;②优化组织设计，提高持续化水平;③优化指标设计，提高多元化水平。
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[4]纠缠于理想与现实之间的“河长”制:制度逻辑与现实困局[J].刘超,吴加明.云南大学学报(法学版).2012(04)
[5]“一带一路”背景下中印跨境水资源问题研究——以印度主流英文报纸的跨境水资源报道为例[J].马笑清.西藏民族大学学报(哲学社会科学版).2016(06)
论文作者:李海山
论文发表刊物:《防护工程》2018年第28期
论文发表时间:2019/1/2
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