民族自治地方党政领导干部经济责任审计的特殊性，本文主要内容关键词为：民族自治论文,特殊性论文,党政领导干部论文,经济责任审计论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个多民族国家，根据宪法规定，在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度。即在国家的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治机关，行使自治权。民族自治地方设立自治机关，按其行政区划分自治区、自治州、自治县，自治机关是国家的一级地方政权机关。截至2003年年底，我国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。根据2001年修订的《中华人民共和国民族区域自治法》，民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民政府工作。民族自治地方自治机关根据本民族、本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，充分行使自治权，采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济社会又好又快地发展。
对民族自治地方的党政领导干部进行经济责任审计，是国家审计“免疫系统”功能在国家治理中的重要体现，也是加强民族自治地方党政领导干部管理和监督，推进党的建设科学化的重要途径。民族自治地方的党政领导干部在履行社会经济管理职责时，在政策制定、重大决策和经济社会管理等方面势必涉及到对民族区域自治权的运用，表现出一定的特殊性，这也形成了民族自治地方党政领导干部经济责任审计区别于非民族自治地方党政领导干部经济责任审计的特殊性。在开展民族自治地方党政领导干部经济责任审计时，审计人员要充分把握好以下几个特殊性。
一、注意审计对象的特殊性
民族自治地方有着特殊的经济社会环境，大多处在自然条件相对恶劣的边疆地区，社会习俗和文化传统差异巨大，经济发展水平相对滞后。民族自治地方的党政领导干部，相当比例是少数民族干部，他们熟悉本民族的语言、历史、传统和风俗习惯，熟悉当地政治、经济和文化的特点，经过长期的锻炼成长，成为少数民族党政领导干部，在少数民族群众中具有一定的社会影响力和威望。他们是国家联系少数民族群众的重要桥梁和纽带，也是做好党的民族工作和解决民族问题的关键。
审计人员在审计实践中，必须考虑民族地方的历史条件及现实特点，注意审计对象的特殊性。一是要尊重少数民族的传统习俗和生活中的禁忌，避免因忽视礼俗或不当言行伤害民族感情，影响民族团结的情况发生。二是要把握好经济责任审计的范围和边界，把握好“领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区的财政收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”这一基本涵义，紧紧围绕经济责任这一主题进行，不擅自对领导干部分管的其他工作进行评价，不越界审计，规避审计风险。三是在审计工作中发挥专业、客观的职业精神，冷静分析民族自治地方领导干部在履行经济社会管理职责时存在的问题，用已掌握的事实和数据说话，认真听取被审计者的陈述和申辩，防止主观、片面和带有偏见的审计结论影响和危害民族团结。四是要善于发现和适当肯定民族自治地方党政领导干部在促进民族自治地方经济社会发展方面的贡献和成绩，特别是在促进经济发展，改善民生，提高农牧民收入，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护等方面的贡献。
二、把握审计评价标准的特殊性
审计评价标准是评价审计事实和得出审计结论的依据，在审计实践中的主要依据为中央、地方各级人大和政府制定的法律、行政法规、部门规章等法规政策。在民族自治地方党政领导干部经济责任审计中，既要强调上级法规政策的统一性和普适性，又要注重差异性，尊重民族性、地方性法规政策。
（一）注意民族自治条例、单行条例与上级法规的适用优先性问题
《中华人民共和国立法法》第六十六条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。在学术上，普遍认为这是通过民族立法的形式，赋予民族自治地方一定程度上的立法自治权。在实际工作中，民族自治地方制定的自治条例和单行条例共有三种内容形式，一是对上级法律、行政法规、部门规章等法规政策的细化。二是由于民族自治地方的特殊性，通过地方立法填补上级法律法规的空白。三是在不违背上级法律法规基本原则的情况下，对上级法律法规作出变通。
审计人员在开展民族自治地方的党政领导干部经济责任审计时，首先要弄清被审计的民族自治地方在该审计事项上是否制定了相关的民族自治条例或单行条例，这项自治条例或单行条例是否对上级法规政策作出了变通和补充规定，变通和补充的具体内容是什么；其次，作出变通和补充的自治条例或单行条例是否履行了批准或备案手续，是否具有法律效力，是否具有适用上的优先性。例如，2006年4月14日黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县人大常委会制定的《杜尔伯特蒙古族自治县草原管理条例》对《黑龙江省草原管理条例》作出变通规定，没有对自治县草原实行全面禁牧，而是实行休牧、禁牧管理。那么，在对杜尔伯特蒙古族自治县党政领导开展经济责任审计时，在草原管理方面适用的法规就应该是《杜尔伯特蒙古族自治县草原管理条例》，而不是《黑龙江省草原管理条例》。
因此，只有在研究、分析的基础上，弄清民族自治条例和单行条例的法律效力以及与上级法规的优先性和适用性问题，才能找到正确的、适用的法规依据，做出正确的审计评价。
（二）注意民族自治地方在经济社会发展上的自主权问题
宪法和法律不但赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的立法自治权，可以对法律和行政法规进行变通，而且还明确规定，民族自治地方在贯彻执行国家的法规政策时，有权根据本地方的实际情况采取特殊政策和灵活措施，自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业，这是一种行政意义上的自治权。民族自治法第四条第一款规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。第六条第二款也规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”。
但是，民族自治地方在经济社会发展上的自主权并不是没有限制条件的，也不是绝对自由的。民族自治法和相关的专门法规在赋予民族自治地方执行上级法规政策时享有一定自主权的同时，又限定了行使这种自主权的自由度，规定了其原则和程序。如民族自治地方优先开发本地矿产资源，必须“根据法律规定和国家的统一规划”；“民族自治地方的自治机关对企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分……可以决定减征或者免征，自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准”等等。
这样，审计人员在开展民族自治地方党政领导干部经济责任审计时，一定要弄清这种自主权的实质和范围，以及行使这种自主权的原则和程序。首先要弄清在该审计事项上，上级人大政府的法规政策是否规定了本级民族自治地方可以享有自主权，自主权的具体内容是什么；其次，民族自治地方所享有的自主权是否履行了必要的批准或备案手续，是否具有了法律效力。例如，某民族自治县为了实现本地经济跨越式发展，对该县招商引资引进的项目应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分实行“两免三减半”政策。审计人员在该事项的审计过程中，首先要根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十九条、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第九十四条、《国家税务总局关于企业所得税税收优惠管理问题的补充通知》（国税函[2009]255号）的规定，查阅该民族自治县是否出台了正式的企业所得税税收优惠政策，并核实该政策是否报经省、自治区、直辖市人民政府批准；其次，所减免的税款是否仅属于地方分享的部分；最后，申请享受企业所得税优惠的企业是否属国家限制和禁止的行业，企业实际经营地址与登记注册地址是否一致，减征或者免征额是否核算准确。当审计人员把握不准这种自主权的原则、范围、程序，或者与被审计对象在该事项上发生理解差异时，要及时向立法或相关政策制定部门咨询求证，弄清民族自治地方的党政领导干部在履行该项社会经济管理职责时，是否超越了这种自主权的范围，以保证审计评价标准的正确性、适用性。
随着社会经济的逐步发展，民族融合走向深入，各民族共同因素不断增多，但民族特点、民族差异长期存在。民族自治地方党委政府既有一般地方党委政府的共性，又有其自身独具的特点。民族自治地方党政领导干部不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事业的职责，还担负着依法推行民族自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。对民族自治地方党政领导干部开展经济责任审计时，必须注意审计对象的特殊性，把握好审计评价标准的特殊性。只有这样，才能真正开展好民族自治地方党政领导干部经济责任审计。
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