“三农”问题研究的学术论争及其引申，本文主要内容关键词为：三农论文,学术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题是相对于城市而言农村较为落后的问题，是农村改革与发展的问题。“三农”问题产生的起因不仅仅来自农村，也来自外部社会；不仅在继续留存，还在不断演绎。“三农”问题治理对策与工业化、城市化高度关联，如果存在系统性缺陷，不仅不能解决“三农”问题，甚至会形成逆向动力，从而使“三农”问题固化。理清“三农”问题成因中的系统关联是完善“三农”问题解决对策的关键。
一、“三农”问题研究综述
有学者将“三农”问题表现描述为：一是农民收入增长困难，城乡收入差距扩大；二是农村社会发展减速，农业劳动力转移步履艰难；三是农业生产的需求约束强化，农业结构层次偏低，竞争力低；四是农民的生存权和发展权受到限制。徐静、周毅将“三农”问题归结为制度问题，即制度安排错误、战略选择扭曲、政策倾斜失衡；“三民”问题，即“民生”问题、“民权”问题、“民主”问题；结构问题，包括产业结构、就业结构和城乡结构问题[1]。其他专家们给予了更多解读，主要观点集中起来主要有：农业生产社会化程度不高、农业人口过多；小城镇建设滞后、农业经营效益差、农业生态环境差、农业产业结构水平低、农村经济法制环境差、农村隐形失业严重，等等。
学者们认为，从“三农”内部看“三农”问题，主要原因是由农业自身的特点和农民自身的状况决定的，诱致性制度变迁对农民收入的推动作用减弱、农业投资体制改革与机制转换滞后、信贷政策不利于农业和农村经济的发展也是引发“三农”问题的诱因。从“三农”的外部看，是宏观经济和社会发展目标及其相应的政策。包括新中国成立初实行的“赶超”战略、国家的宏观经济政策和二元社会政策[2]。在二元制度体系下，国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策，使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。同时，城乡二元制度也衍生出许多城乡有别的不利于农业、农村、农民发展的其他制度，具体有：长期实行城乡分治的户口制度，形成我国城乡分治的二元社会结构；社会等级制度及其思想观念影响下的社会运行机制与运行方式；政府政策制定与实施过程中表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向[3]；土地资源流转障碍[4]；家庭联产责任承包制的制度制约；土地产权关系的不清晰和扭曲以及农村行政制度安排和职能设计的缺损；等等。
在关于破解“三农”问题的对策研究中，学者们提出了各自的观点，其中温铁军、董筱丹从新制度经济学的角度提出农村社区治理的有效性观点；陈锡文认为中国的发展一定要并行不悖地进行城镇化和新农村建设；李景国认为城镇化是解决中国“三农”问题的主渠道，新农村建设对解决中国“三农”问题也不可或缺，要用统筹城乡发展的理念协调城市化与新农村建设，农民工和乡镇企业的形式不能从根本上解决“三农”问题；黄祖辉、徐旭初、蒋文华提出以提升农民主体性和现代性为核心，以农民发展为根本任务，以维护增进农民的地位和权益，以城乡分割的二元结构和社会为切入点的“三农”问题的解决思路；陆学艺认为要从根本上解决“三农”问题，必须是涉及户籍制度、土地制度、农民工体制、粮食和农产品价格的形成机制、财政体制、金融体制、农村公共服务和基层设施建设体制、县政体制以及筹建新农委的全方位改革；林毅夫认为解决“三农”问题的关键是在保持农业的持续稳定发展的同时，增加农民收入，缩小城乡之间和地区之间的差距[5]。
学术界关于解决“三农”问题的对策研究集中体现为六个方面：一是保障农民、农村权益，提出给予农民与市民同等的民主政治权利、赋税权利、国民财富占有权利、自由迁徙权利、人身和财产安全保障权利以及发展权利；二是改变传统的城乡社会分工格局，把集中在城市的非农产业扩散到农村去，合理配置生产资源要素，避免相对独立的城市领域与农村领域产生一系列矛盾，促进整个社会经济系统协调发展；三是国家的财政、金融、就业、教育、户籍、社会保障等配套政策都要按照城乡一体化的思路进行相应的调整[6]；四是从实现城乡分割统治到城乡协同治理的转变：恢复农村自治传统，提高农民组织化程度，强化农民的权益表达机制，建立民主合作型的治理机制，确保城乡居民在权利获得与社会参与方面的平等与公正，保障城乡间和谐公正的秩序，实现社会财富和权益的公平分配[7]；五是保障农民充分非农就业和农民工城市化户籍制度改革；六是改革土地制度，特别是要改革现有的土地承包制度[8]。
二、“三农”问题成因新视角
“三农”问题的成因可归结为社会治理中的城乡分治形成的区位差异和制度差异，这些差异不仅在社会进程中继续留存，而且在不断演绎。具体来说，一是城乡分治造成“三农”问题的基本格局；二是不公平环境让“三农”问题成因继续演绎；三是不系统的“三农”发展对策形成逆向动力，固化“三农”问题。
(一)城乡分治制度是“三农”问题的原发诱因
城乡分治是世界各国普遍采用的社会治理模式，这种管理模式是在城乡公平发展的原则下进行的，因此这种治理模式的主要内容是城乡规划与建设管理形态上的城乡差异，而不是在城乡规划建设水平上农村落后于城市。然而，在我国，城乡人口以户籍进行划分，以相关规定保护城乡社会的分界。在较长的一段时期内，我国制定了一系列将农村财富输入城市的制度体系和限制农村、农民进入城市享受发展权利的制度体系。城乡分治制度表现在多个方面，如城乡土地管理分治，城乡建设规划管理体制、管理制度、管理标准分治，城乡人口分治，城乡财政分治，城乡公共管理(包括公共基础设施和公共服务)分治，城乡社会福利保障分治，城乡经济管理体制分治，等等。进一步分析其中各项分治制度的关联关系，又会发现其中有些分治制度，如土地分治、财政分治、人口分治、经济分治等是“三农”问题形成的根本性原因，其他的制度都是衍生制度。
(二)欠公平环境让“三农”问题继续演绎
由于农业在欠公平的土地管理制度和分散经营的集体经济制度下，没有与非农产业平等的市场经济主体地位，导致其在市场经济利益对价和国家利益对价中失去话语权，进而造成生产边际收益递减和政府补贴不到位的情况。
农村和农民的欠公平发展环境使发展权利受到限制，表现在以下方面：一是城市依托其较高的生产效率和不断扩大的就业机会，占有农村劳动力国民经济贡献但不给予农民工及其供养人口(老人和子女)参与国民经济再分配权利，相应地，农村没有得到农民工劳动力任何贡献的同时必须负责他们及其供养人口再分配；二是在城市扩展占用农村土地过程中，农村话语权完全丧失；三是农村自己开发土地的权利被剥夺，也不容许农村拿出农村建设土地作为资产与外部社会资本结合实现土地开发；四是在农村与城市竞争国有土地指标中处于弱势地位，农村小城镇发展受到遏制;五是农村集体经济所有制度的主体缺位，使农村集体建设用地没有财产权利，农村经济组织只能以农村合作经济组织和集体经济单个经营户形式在市场经济中存在；六是农村非农产业发展中，没有税收话语权；七是农村工业发展中，没有土地使用权利；八是农民工进城受到限制，衍生出空巢老人和留守儿童问题。
(三)不系统的“三农”发展对策形成逆向动力，固化“三农”问题
“三农”发展是一个系统工程，与城镇化、工业化高度关联。
第一，城镇化与“三农”关联。解决“三农”问题，就要解决农民工城镇化。其目的在于：一是在二元体制下，让进城农民工及其供养人口共享城市发展成果；二是让农民工及其供养人口以合理的方式退出占有农村的资源，为“三农”发展腾出资源条件；三是合理减轻农村社会管理负担；四是让城市合理承担农民工及其供养人口发展责任。这些目的通过城乡博弈难以解决，需要合理的制度安排。
近年来，去户口与社会制度关联的理念，割离了“三农”发展与城市化过程至关重要的关系，农村社会福利保障制度不断发展的同时并存内容上的系统性缺陷，导致农民工进城动力消失，农民工相较以前更加不愿意进城，城镇化相对受阻，反过来又制约“三农”发展。具体问题主要有：
一是城乡对农民工不转户的包容政策，使农民工失去进城动力。21世纪以来，我国出台了大量“三农”政策，如取消农业税、种粮直接补贴、退耕还林补助、家电下乡、逐步建立健全农村各项社会福利保障制度等共计20余项，这些政策覆盖农村人口已转移劳动力，形成农村对转移劳动力的包容制度体系。而在城市，也大规模启动农民工及其总供养人口的社会福利与保障政策，如在城市，部分地区明确农民工住房保障福利；实施城乡居民医疗保障政策一体化；推进农民工享受城市居民的养老保障政策;实施农民工子女享受城市居民入学政策，这些政策都不以户籍为依据，形成城市对农村转移劳动力的包容制度体系。城乡对农村转移劳动力及其总供养人口的包容，减小了城乡社会福利保障制度的落差，农村转移劳动力及其总供养人口城镇化意愿较20世纪90年代明显减弱。
二是农民工无法完成城镇化也与城市实施城镇化关联制度系统性缺陷有关。农民工还存在城市生活成本太高、就业不稳定、住房困难等生活障碍，无法完成城镇化。如我国全面推进保障性住房制度并企图向农民工延伸，但是当前各个地方发展水平差距明显，农民工积淀数量太大，保障性住房建设多数依托资本运作解决，必将提高保障性住房建设与管理运行成本，出现城市保障性住房结构单一，无法满足农村住房保障的需求，城市公租房供应与农民工需求能力出现差距，公租房后续管理出现不足等问题。又如，城市养老保障与农民工需求能力有一定的差距，同时城乡养老保障结转存在利益损失，一方面，农民工进城中，新型农村社会养老保险的福利不转入城市；另一方面，农民工转回农村，只带走个人账户资金，政府支付部分不结转回农村。
还有，农民工进城或返乡通道不畅。表现在，住房保障政策城乡结转机制不健全。当前在统筹城乡改革实践中，农村宅基地退出机制基本形成，但是农村居民在城市获得保障性住房的条件还不完全具备；同时，因为农村保障性住房体系建设缺失，农民工返乡后的在城市住房保障无法在农村再次接续，农民工再也回不到农村；农民工及其供养人口户籍改革，没有认可农民工户籍进城以后可根据意愿，有条件地返乡政策。
三是对农村联产承包责任地经营权与财产收益权划分不清，让农民工退出土地路径错误。相关法律规定，农村土地归集体所有。农村土地联产承包责任制下，农民在承包经营中获取利益。这种承包的权利和收益的权利受《农村土地承包法》保护。21世纪初，农村联产承包权利进行了“长期不变”的修正，受此法律影响，个别地区在制定农民工土地退出路径中通过收益补偿，回购农民工撂荒土地经营权，将土地经营权与财产收益权混淆。按照某地区60%的农村人口(理论值1380万)离开农村、承包剩余期限20年、每公顷补偿7500公斤稻谷价格计算，补偿金将超过4140亿元，农村财政根本无力承担，让农民工退出土地的成本远远高于“三农”发展制度供应能力。
四是农村联产承包责任制度是农村集体体制下的经营制度。农民联产承包经营责任原来是农税责任，在农税责任免除以后，没有新添责任，意味着农民工可以让老人或委托亲戚朋友广种薄收或撂荒土地，无法问责。由此问责制度实施后的关联制度无从涉及。
第二，“三农”发展与工业化相关联。我国进一步推动工业化，必然会进一步占用农村土地，进一步使用农村劳动力资源。但是如果土地征用制度的话语权不在农村、使用农民工但是不承担其社会管理责任、农村地区发展非农产业带来的税收收益不由农村支付、农村自身发展工业企业难以完善土地使用手续，“三农”不是因为工业化得到发展，而是更加困难。
三、破解“三农”问题的新见解
非系统化的治理对策不仅不能缓解“三农”问题，甚至会形成逆向动力、固化矛盾。破解“三农”问题是一个长期的过程，主要任务是取消城乡分治下的不公平原则，逐步减小城乡不公平差距，城乡分治的内容逐步从城乡经济社会中淡出。破解对策应重点关注三个方面：一是重构农民工城镇化动力机制，减少农民；二是打破农村集体制度，构建完整的农业市场经济体制；三是构建农村市场经济体制，让农村工业化、城镇化得到有效推动；四是进一步建设公共财政管理体制，加大农村公共资源配置。
(一)将农村集体建设用地开发的话语权回归农村基层组织
一是推进农村集体经济管理体制改革。摒弃走过场的改革现状，实施农村集体企业股权化改革，特别是明确农村集体经济中土地的财产权利，让农村集体企业占有建设用地与城市非农企业占有土地同等权利。二是对农村地区自主引进的企业占有农村土地进行全面清理和重新规划，对满足长期占用并满足地方《土地利用总体规划》的用地以农村基层组织为所有者对象进行确权登记，财产经营或处置话语权留给基层经济组织，一次性解决农村非农产业建设用地指标问题。三是中央政府在全国土地指标管理中，不仅仅是将指标下放到省市，也要规定农村与城市用地比例，保障小城镇建设用地指标。四是在农村建设用地占补平衡原则下，适度开放农村建设用地开发利用政策。五是适度给予乡镇财政管理权利，放水养鱼。不断深化各项财税改革，继续完善财税政策和支出结构，按照统一领导、分级管理、财权与事权相统一、责权利相结合的原则，积极稳妥地推进农村综合改革步伐，适度给予乡镇财政管理权力，同时完善县乡财政管理体制，规范乡镇财政收支行为，防范和化解乡镇债务风险，切实缓解乡镇财政困难，提高基层政府服务“三农”的能力和水平，促进农村经济社会协调发展和全面进步。
(二)用农村保障性住房制度建设拉开“三农”发展帷幕
用城市保障性住房的概念，推进新农村建设与城市保障性住房建设接轨，用农村保障性住房制度拉开“三农”发展帷幕。在农村全面建设面对高收入人群居住的县镇商品住房、面向普通农民居住的类似重庆的“巴渝新居”，以及面向无力购房农民的公租房为一体的新型多层次住房保障体系。在完善和坚持现有农村宅基地和农村住宅管理办法的同时，充分考虑农村人口的流动状况和趋势，逐步建立宅基地和农村住房的可流转制度，最大限度实现农民所持有资产的经济价值，使能够在满足农民住房数量需求的条件下，不断改善住房及其居住环境的质量。加快对农村集体建设用地的确权登记，推进农村集体建设用地使用权依法、自愿进入市场流转。在此基础上，推进宅基地的置换与整理。具体地：一是用农村保障性住房制度，实现危房改造和农村住房救助。二是用城乡一体化保障性住房制度，解除农民工对农村住宅的眷恋，为户籍改革建立制度基础。三是用城乡保障性住房制度，推动农民工减少农村空置住宅建设，提高农民工资金使用效率。四是用农村保障性住房制度，牵引农村房地产市场开放。五是用农村保障性住房制度，聚集农村建设用地资源，积累农村发展原始资本。
(三)实施农村养老保障制度和农村承包责任退出制度联动，推动农民工进城
设立农民退休养老保障制度和农村承包地退出制度联动，让所有农民老有所养，并推进有条件的农民工进城。2009年重庆建立了城乡居民养老保险，根据政策，参保人员到法定退休年龄每个月可领取的养老金大概在80～200元不等，保障作用不太明显。因此，在此基础上，一要进一步提高农村农民社会养老保障制度水平和覆盖范围，弱化联产承包土地的养老保障功能，强化农村土地的生产要素功能。二要实施农村承包责任退出制度，消除农村劳动力超期劳动的同时，也引导进城农民工及其供养人口不荒废土地，同时调整现行养老保险政策，将适龄退休农民与非适龄退休农民分别对待。对待适龄也就是达到国家规定退休年龄的农民，鼓励其退出自己名下的农村承包地，换取公共财政提供的退休补贴，同时保留菜地、宅基地。考虑到公共财政的压力，在不可能立即给予与城市退休人员同等退休待遇的前提下，先保障其基本生活费用发放。对于非适龄退休农民，要通盘筹划，采取公共财政与农民共同负担的办法，将其纳入一体化的社会保障体系，达到退休年龄后可领取退休金，并同时退出农村承包地。对于这部分公共财政支出比例应该按照农民的年龄来划分，越接近退休年龄，公共财政负担的比例越高。三要把农村各类企业及其从业人员，尤其是已经签订劳动合同的户籍农民工，鼓励其转为城镇户口同时退出农村土地，将其纳入城镇职工基本养老保险体系。为减轻企业负担和增强经济活力，可以采取调节缴费基数的办法，强化企业的缴费责任。对于其失地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法，按集体土地所有权市场价格补偿，以市场为基础，将补偿价格参照当前土地市场价格，实行公平补偿，强化全程监督，确保土地补偿资金足额到位。四要出台农民社会保障方面的法律和法规，让农民的社会保障权利有法可依；加强执法力度，让农民社会保障权利得到保护。
(四)试点推进联产承包责任制度精细管理
依据现有劳动力与承包地普遍脱离的现实，一是对现有的联产承包责任履行情况考核与考评。改以往的指导性规范为刚性约束，增强农户经营行为的约束力，“联产”的内容不能仅局限于量的多少，还应包括规定完成的合同定购、上交，拼地经营收益水平等广泛性的“产出”指标，使承包者“有偿”经营使用耕地资源。二是在联产承包责任制度不变的前提条件下，实行缩短承包责任周期和农民联产承包退出与返乡农民工进入制度改革。制定政策允许农民工城市、农村双向流动，对于转出农村的农民，采取鼓励政策鼓励其积极自愿退出土地，给予其合理补偿及城市社会保障；对于已转出又想回到农村的农民，给予其返回农村的通道，允许返乡农民工继续享受联产承包责任制度的相关政策，这样不仅可以鼓励转城农民退出土地、保障农民利益，也给农民双向选择的自由，打消其后顾之忧。
(五)全面推进城乡一体化户籍制度改革
以城乡经济发展和公共财政体制改革为前提，按照大城市、区域性中心城市、县城、乡镇四个层次，重点在学生、已经长期转移农村劳动力、农村新增劳动力和跨省市流动劳动力回流部分四个人群逐步推进户籍制度调整和配套完善附加在户籍制度上的各项社会福利保障制度，实施“两阶段”(城乡户籍二元制度和城乡户籍一元化制度两个阶段)战略，最终在城乡居民收入、社会福利和保障基本均衡时期消除城乡二元户籍制度。其基本思路是：
第一，采用城镇化的双轨模式。把转型经济中城市的扩充机制划分为通过户籍制度为基础的二元体制安排来调控城市规模的模式以及以劳动力市场机制调节城市规模的模式，因此在统筹城乡发展的较长时期，将继续保留二元户籍制度框架。
第二，由城市劳动力市场需求决定户籍制度的改革进程。现有的劳动力流动是个市场过程，今后的富余劳动力转移也必将是个市场过程，必须通过劳动力市场的供求来决定。放开城市户籍管理的前提必须是城市有能力吸收愿意转移的富余劳动力。为此，一方面应该保持经济的稳定快速发展，千方百计地增加就业。同时，更重要的是，进一步增加农村教育投资和多元化解决留守儿童的教育问题，提高农村人口的受教育年限，提高劳动力特别是新增劳动力的素质，扩大就业适应能力。
第三，减少农业人口。充分利用年轻的一代有更高的文化素质、更能适应城市环境、农村新生代多数已经没有承包地、心理失落减少等有利条件，以减少农村人口为目标，将农村军人、学生等新生劳动力逐步城市化。
第四，以农村转移劳动力的需求为重点，解决有现实需求和能力的农村转移劳动力户籍城市化问题。在城市长期就业的农村转移劳动力，具有固定居住场所，有稳定的收入，有强烈的户籍城市化需求，有购房意愿，有放弃承包土地意愿，有子女教育需求，也适应了城市生活，因此，该部分长期为城市经济贡献的农村转移劳动力及其抚养人口有权利，也有必要实现户籍城镇化。
第五，户籍制度的改革在步骤上应采取先城后乡。改革户籍制度事实上因为地区财政的有限性，很难做到城乡一步到位。因此要先城市、后农村，分步到位。第一步，城市调整公共财政投入体制，扩大财政投入，用以支持农村人口城镇化。第二步，城市对没有户籍转移的转移劳动力及其供养人口的社会福利保障支出与公共资源分配向农村转移支付；同时，地区调整公共财政投入体制，弥补长期以来农村社会福利和社会保障的历史欠账和公共资源配置的历史欠账。第三步，推进城市与农村的社保标准与规范对接。
第六，区域上分层推进。第一个层次是大城市。由于转移劳动力大部分集中在大城市，因此，制度改革首先在大城市落实。第二个层次是大城市周边地区的区域性中心城市。随着大城市的开发，其周边地区的区域性中心城市将是经济社会和人口聚集的主要地带，在发展时序上进入户籍制度建设的第二区域。第三层次、第四层次是各个县城、中心集镇。
第七，户籍改革系统配套。努力发展经济，提高城市就业机会；充分考虑户籍制度以及依附于户籍制度之上的其他部门政策的衔接和过渡，调整公共财政体制，尽量利用城市的财政力量，实施稳妥的户籍制度调整，避免“休克式改革”；按照经济发展进程确立社会保障制度改革和公共资源配置计划；按照就业发展、社会保障政策实施能力、城市公共资源配置能力和配置进程制定户籍改革政策和计划；建立农村转移劳动力及其供养人口进入和退出城市的双向流动机制。内容主要包括两个方面：一是在农村宅基地改造、农村联产承包责任考核、农村社会福利保障制度中，建立对农村转移劳动力及其总供养人口的排斥制度；二是建立完善农村转移劳动力及总供养人口户籍可城乡自由迁徙制度、返乡农村转移劳动力土地流转承包优先制度、城乡一体化住房保障制度，城乡医疗养老保险统一结算制度，健全农村转移劳动力进城与返乡的通道。
第八，推迟实施减弱农村劳动力进城动力的相关政策。所有减弱户籍制度改革推进动力的相关政策推迟实施，在户籍制度改革进行到一定阶段，达到既定的目标后，再加快实施被推迟的相关政策，促进城乡协调发展。
(六)建设公共财政体制，加大农村公共资源配置
建立公共财政体制，要加大农村公共资源配置，在有限财力下尽可能推进农村基础设施建设、加大农村教育、医疗等公共服务、农村养老保障和社会救助等社会福利保障建设，有助于缓解“三农”问题。
第一，加快农村基础设施建设。调整国民收入分配格局，使财政资金更多向农村基础设施建设方面倾斜。进一步整合统筹城乡发展资金，集中起来进行综合配套投入，加快推进新农村电气化改造、农村康居工程、农村集中供水和安全饮水工程等基础设施建设，推进城镇和农村生活垃圾集中化处理，切实改善农村交通、水利、能源、通信、广播电视等基础条件，引导基础设施运营网络由城市向农村延伸，逐步提高农村居住环境和生产生活水平。
第二，增加农村教育、医疗、卫生等基本公共服务。着力推动公共资源在城乡之间均衡配置，切实扭转城乡公共服务水平不均衡现状，着力完善惠及全民的公共服务体系。
第三，完善配套措施。建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控功能。逐步完善城乡社会保障体系，扩大社会保险面，提高城镇基本养老保险参保率，全面推进农村养老保险试点和新型合作医疗制度，逐步在养老、医疗、最低生活保障等方面实现城乡并轨，为最终实现城乡保障一体化发展铺平道路。
标签：三农论文; 农民论文; 农村改革论文; 国家新型城镇化规划论文; 农村人口论文; 土地财政论文; 户籍人口论文; 城乡差异论文; 社会改革论文; 农业发展论文; 人口问题论文; 农村论文; 社会问题论文; 公共财政论文; 社会体制论文; 财政制度论文; 时政论文; 城乡差距论文;