农村中职免费教育财政可行性的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,可行性论文,中职论文,财政论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
2010年我国高中阶段毛入学率已达到80%，普及高中阶段教育的目标将主要由中等职业教育来完成。然而，由于城乡经济社会发展的差异，农村地区特别是山区、贫困地区的农村家庭却承担不起其子女将受职业教育所需的学杂费和生活费，因而其中有不少人即使考入中职学校也不得不弃学而外出打工养家。[1]农村中职教育发展迫切需要政府财政的支持。[2]2009年12月，国务院常务会议决定，从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。2010年9月，财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部发布通知，要求从2010年秋季学期起，将中等职业学校城市家庭经济困难学生纳入免学费政策范围，扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出“逐步实行中等职业教育免费制度”。从政策导向看农村免费中等职业教育和高职补贴教育将是农村职业教育的发展趋势。那如果到“十二五”末农村全面实行中职免费教育，国家是否具有足够的财政负担能力？本研究通过建立严格的假设前提来估算国家财政对农村中职教育的负担能力，以期为“十二五”期间农村教育政策的制定和实施提供理论依据。
二、研究思路和数据来源
农村职业教育覆盖的农村地区是指县(或县级市)以下乡村地区，包括农村、乡镇和城关镇。农村职业教育主要是农村中等职业教育，而目前高等职业学校主要设在地级市以上。农村中职教育的主体是农村职业高中，其次是主要设在城关镇的普通中等专业学校、技工学校和成人中等职业学校。
1.农村中职免费教育实施计划
本文提出的农村两年中职免费教育是国家在普遍实行9年基础义务教育基础上，对农村中等职业教育实行为期两年的免费教育。目前中职教育通常为3年，如果实施农村中职免费教育，国家只承担前两年的教育经费支出，教育经费投入应该以中央和地方各级政府财政投入为主，其他渠道的资金投入为辅。限于经济发展水平和财政负担能力，国家对农村中职教育投入不能一蹴而就，只能逐步增加，计划到“十二五”末，即2015年实现农村中职免费教育的全覆盖。届时凡是没有升入普通高中学习的农村初中毕业生皆可以参加农村中职免费教育。在此基础上，逐步弥补历史欠账，将所有初中学历以下的人口纳入成人教育培训，而大部分的教育培训成本由国家承担。2015年前每年吸纳的学生数量按照基础建设投入水平确定，然后根据应纳学生数确定流动资金投入水平，最后计算“十二五”期间农村中职学校每年的教育经费投入。考虑到农村中职学校基础建设应该有一个初始规模，本文设定经费投入2011年拟达到60%，之后逐年递增，到2015年达到100%。
2.财政性教育经费估算标准
由于目前教育经费统计资料中没有将农村与城市明确区分开来，这给农村免费教育的经费需要估算带来困难。农村职业教育需要经费只能在一系列假设基础上进行粗略的估算。农村职业教育经费投入包括固定资产投入(主要是农村职业学校的基础建设)和流动资金投入(包括农村职业教育的补助性开支、农村职业教育的工资福利性开支和农村职业教育的日常开支等)。其中，固定资产投入标准参照普通中专基础设施建设的生均标准，流动资金投入参照9年基础义务教育的生均投入水平。
3.拟覆盖学生数估算
除投入标准外，还需要估算出两年农村中职教育应覆盖的学生数。利用2005年1%人口抽样调查数据，计算出到2005年达到5岁和6岁的人口数。假设这部分人口全部纳入9年基础义务教育范畴且不考虑在此期间发生的死亡率。这部分人口就是2015年的15岁和16岁人口。从该人口数量中减去2014和2015年普通高中招生数，得出的数值就是2015年两年农村中职免费教育应覆盖的学生数。
4.数据来源
研究数据主要来源于相应年份的公开统计资料，如《中国统计年鉴》，《中国农村统计年鉴》，《中国教育费用统计年鉴》，2005年1%人口抽样调查资料，国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)，国家“十二五”发展规划以及统计公报、政府网站等。
三、实证结果及分析
1.农村中职教育专项经费需求预测
农村中职教育经费投入需依据在校生人数估算。首先需要计算出农村中职教育拟覆盖的人数。假定农村适龄人口全部接受九年义务教育，那么需要接受农村中职教育的人数应当是农村接受九年义务教育的人口减去升入普通高中的人口，①计算方法是用当年农村初中毕业生人数减去当年农村高中招生人数。据此方法计算，到“十二五”末，农村初中毕业生人数将达到2356.97万人，如果让所有未能进入普通高中学习的初中毕业生全部接受中职教育，则农村中职教育拟覆盖人数2226.7万人。以此估算出2010年至2015年农村职业教育所需的固定部分投资和各项日常流动性支出(见表1)。
表1所示，农村中职教育经费投入包括基础设施建设为主的固定资产投入和以教师工资福利开支、个人和家庭补助和日常公用开支如商品服务开支、专项公用开支、专项项目开支等为主要内容的流动性投入。如果到“十二五”末普及农村中职两年免费教育，该项固定资产投入需49.7亿元，流动性投入需2343.3亿元，农村中职教育专项经费总投入需达到2393亿元(当年价)。
2.财政性教育经费总支出预测
除农村中职免费教育外，国家还要负担9年基础义务教育、高等教育和其他教育等的财政支出。②按照过去5年财政投入变化规律估算的“十二五”期间的各项财政支出水平，③如表2所示。
资料来源：2010年《中国统计年鉴》，2009年《中国农村统计年鉴》，2009年《中国教育经费统计年鉴》。
注：各项指标按当年价格估算。“十二五”期间假定综合价格指数年均增长3%。财政性教育经费总支出是前四项之和。
表2所示，到2015年，国家九年基础义务教育财政支出将达到19881.9亿元，高等教育财政支出将达到5924.6亿元，普通高中及特殊教育等财政支出将达到1064.2亿元。可见，2393亿元的农村中职教育财政支出远远低于九年基础义务教育支出，也低于高等教育支出。如果国家实行农村中职免费教育，在其他财政性教育经费支出保持合理增长比率情况下，国家财政性教育投入总计将达到29263.7亿元。
3.财政能力可行性解释
国家是否有财政能力承担两年农村中职免费教育，关键是要看财政性教育经费占财政支出的比重是否合适以及财政性教育经费占GDP比重是否达到相当的水平。前者度量了在财政收入既定的前提下财政支出结构的合理性，后者度量了国家在教育发展中承担的责任。
“十二五”期间GDP按照7%的增长幅度和3%的综合价格指数。财政支出的估算依据以往财政支出增长速率和综合价格指数。因“十二五”期间GDP增长作了调整，财政支出速率也要做相应调整。财政支出是由政府事权决定的，“十二五”期间政府事权并没有减少，因此财政支出不能完全依照GDP变化趋势。鉴于此，“十二五”期间财政支出增长速率=以往财政支出增长速率(11.9%)(1+7%)(1+GDP以往增长速率(10%))(1+价格指数)。由此计算的“十二五”期间财政性教育经费的GDP占比和财政支出占比如表3所示，1992-2015年间财政性教育经费GDP占比和财政支出占比变化规律如图1所示。
图1 农村中职免费教育前后财政性教育经费GDP占比和财政支出占比变化趋势
从图1看出，总体看来，实施农村中职免费教育后，GDP占比和财政支出占比曲线变化趋势没有显著改变。GDP占比不断提高但没有超过5%，曲线走势比较平缓，说明国家实行两年农村中职免费教育具有经济能力的可行性。财政支出占比继续呈现出波动性变化趋势，在2010年达到波谷后缓慢升高，2015年达到一个准波峰点。从运动方向看，“十二五”期间，GDP占比曲线与财政支出占比曲线都呈现上升趋势，表明国家实行农村中职免费教育具有经济发展基础和财政结构合理性。
资料来源：2010年《中国统计年鉴》，2009年《中国农村统计年鉴》，2009年《中国教育经费统计年鉴》。
注：各项指标按当年价格估算。“十二五”期间假定综合价格指数年均增长3%。“十二五”期间GDP平均增速7%；1978年以来，GDP平均增速接近10%，财政支出年均增长11.9%，为提高经济发展质量，“十二五”期间GDP调整为7%，鉴于此，“十二五”期间的财政支出水平根据这一变化作了相应的调整。
表3数据显示：从GDP占比看，到2012年财政性教育经费占GDP比重将达到3.71个百分点，而我国实际财政性教育经费占GDP比重，预计到2012年将达到4个百分点，可见，即使实施农村中职免费教育，我国财政性教育经费投入仍有一定的增长空间。到2015年，财政性教育经费占GDP比重将达到4.52个百分点，而2000年OECD国家和非OECD国家公共教育经费占GDP的比率分别为5.2%和4.9%，④我国即使实施农村中职免费教育，2015年教育经费占GDP比重也赶不上非OECD国家2000年的水平，更赶不上OECD国家水平。从财政支出占比看。到2015年，我国财政性教育经费占财政支出比重将达到18.36%。这个比例高于2009年的16.03%但低于1996年21.06%的最高点。1996年我国财政性教育经费财政支出占比曾一度达到21.06%，之后这个指标在15%-21%之间波动，可见，国家实施农村中职免费教育后，财政支出占比仍在合理范围，财政支出结构仍属合理。
四、结论与政策建议
研究表明，如果到2015年农村两年中职免费教育实现全覆盖，该项财政性教育经费投入需达到2393亿元(当年价)，在其他各项财政性教育经费支出增长比率保持不变的条件下，国家财政性教育经费总支出将达到29263.7亿元，财政性教育经费总支出占GDP比重将达到4.52个百分点，占财政支出比重将达到18.36%。这两个指标均在正常的历史波动范围，表明“十二五”末国家具有全面提供农村两年中职免费教育的财政能力上的可行性。为促进农村中职免费教育发展，提出如下政策建议。
1.确定政府在农村职业教育中的主导责任，建立中央和地方政府农村职业教育投入分担机制
一是建立职教投入中央政府与地方政府分担机制。义务教育不但是中央政府也是地方各级政府责任。除中央财政支持外，地方各级政府应加大对中等职业学校的投入力度，大力改善中等职业学校的办学条件。[3]完善公共教育预算管理，规定中等职业教育经费预算的项目、标准，并列入地方财政预算，确保中等职业教育经费落实到位。[4]二是制定企业分担中等职业教育成本的政策。企业应按照接收员工的数量、专业、层次付给职业学校在培养学生过程中的教育成本。企业承担的职业教育成本费用的分担形式，除《职业教育法》中规定的提取方式和比例外，还应制定企业购买职业教育服务的政策。同时修改《职业教育法》，增加农村中职义务教育条款并明确界定企业在职业义务教育中承担的权利和义务。
2.整合农村中职教育、成人教育与继续教育培训，实现农村职业教育全覆盖
从职业教育入口看，可将农村职业教育范围拓展到农村成人教育和职业培训。现状表明，社会上的在职人员为取得技能资格证书，不得不参加非正规培训机构。如果将成人教育和培训纳入职业教育范畴，将能够有效整合社会办学资源，解决职业学校生源短缺问题。农村职业教育发展滞后积累了大量没有接受过职业教育和培训的低技能劳动力。在实行国家九年义务教育之前，一部分小学毕业后未能升入初中学习的农民子女不得已辍学参加生产劳动，而升入初中学习的学生毕业后未能进入高中阶段(包括中职)学习而直接参加社会劳动的人数比率维持在一半左右。逐年累积起来，农村存在大量初中学历以下亟须接受职业教育和培训的功能性文盲。如果将该群体分批次纳入农村职业教育范畴，既实现职教资源的集约利用，又普遍提高农村劳动力的技能素质。
3.提高财政性教育经费的使用效益
一是农村中职教育投入按照公平与效率相结合的原则，优先发展农村贫困地区中职教育。二是教育资金分配中引入竞争性公开招标机制。为了调动各级政府加大教育投入的积极性和主动性，改革过去教育资金平均分配的做法，试行采取竞争性公开招标的办法将教育资金分配到办学绩效高的学校，提高教育经费的使用效率。三是改革中职生活补助发放方式。目前正在实行的人人有份的农村中职教育生活补助效果并不理想，家境较好的学生没有真正将国家补助用到学习上，而是用来上网玩游戏或用于手机花费等方面，国家中职免费教育应该采取与9年义务教育相同的“两免一补”措施，采取免费入学，贫困生救助的方式。四是健全教育经费投入和使用的监管制度，加大教育审计力度，进一步规范教育经费管理办法，严禁挤占、挪用教育经费，努力提高教育经费的使用效率。
4.建立政府、行业、企业和社会参与的农村职业学校办学模式
一是横向整合。教育、农业、劳动、科技、人事、扶贫等部门各自为政，闭门办学，农村职业教育既无规模优势可言，也难以实现资源共享。只有打破部门界限，整合协调利用资源，才能提高办学效率。地方政府要在管理体制上创新，如建立职业教育联席会议制度，加强协调农村职业教育和农民培训；还可以利用行政手段统筹教育、培训、科技、扶贫等资源，提高资源使用效率；也可以将政府多个部门举办的职业学校或培训机构整合成一个多专业、多功能的县级职教中心。职教中心的形式可以多种多样。如那些经济发达、城镇化水平较高的县可以发展镇办职业学校或企业办学；中西部地区一些人口稀少、经济落后的县可以建立市级职教中心；而那些人口较多、经济发展水平较好的县市可举办多所职业教育中心或职业学校。[5]二是纵向衔接。国家应该在地级以上教育委员会与职业学校之间设立一个中间组织——职业教育管理委员会(县级职业教育中心主任兼任委员)，委员会成员由各级政府任命的教育专家和企业家组成，职业管理委员会受同级教育委员会领导并受上一级职业管理委员会指导。职业教育委员会负责本区域职业教育发展规划，统筹城乡职业教育和各类职业教育协调发展，筹措职业教育资金，促进校企合作以及就业信息搜集等。
注释：
①这里的农村接受九年义务教育的人口不仅包括乡镇，还包括城关镇。
②其它教育包括城市中等职业学校、高中、特殊教育、幼儿园、教育行政单位、教育事业单位和其它与教育相关的方面。
③限于数据的可获性，“十二五”期间基础义务教育、高等教育和其他教育财政性教育经费投入水平按照2004-2008年的平均增长速度估算。其中，9年基础义务教育财政经费投入增长的空间已不大。2008年，九年基础义务教育财政负担比率达到91.37%，考虑到其他事业性收入，到2015年，基础义务教育财政负担比率达到99%即可。
④2005年教育部财政司委托课题“2005-2020年国家财政性教育投入占GDP比例的研究”数据。
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