现代科研院所治理：内涵、演进路径与量化体系_事业单位分类改革论文

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0 引言

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，将科技创新作为未来提高社会生产力和综合国力的战略支撑。科研院所是国家科技创新体系的重要组成部分，为创新驱动发展战略提供强有力的支持。当前，我国正在实施国家治理体系和治理能力现代化建设，国家治理体系的丰富内涵对完善现代科研院所治理提出了明确改革要求。科研院所改革正逐步从“管理层面”向“治理层面”转变，通过一系列制度创新完善现代科研院所治理体系，强化顶层设计，进而在治理模式的演进中不断提升治理的有效性，实现治理能力的现代化。

熊彼特(1912)认为，“所谓创新就是一种生产函数的转移，或是一种生产要素与生产条件的重新组合，其目的在于获取潜在的超额利润”，他具体提出创新的五种情况，后人将其概括为产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新以及制度创新。根据新制度经济学的观点，制度和制度变迁是影响绩效的决定性因素，组织效率的约束条件不仅是成本和技术环境，还应当包括产权和制度因素。科研院所治理结构改革本质上是一种制度创新，治理结构作为重要的制度因素，通过选择正确的研究方向、吸引科研投入要素、降低要素成本、提高资源配置效率等方式影响科研效率、提升科研院所绩效。科研成果进而又以产品创新、技术创新等形式存在，为社会其他部门实现创新驱动发展提供基础(见图1)。

图1 科研院所治理结构改革对创新驱动发展战略的支撑作用

计划经济时期我国科研院所均由国家创办并统一管理；20世纪80年代和21世纪初，国务院协同相关部委分别对科研院所实施了两次重大改革，一批与市场关系密切的科研院所转制成企业。2012年中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，分别对公益类、基础研究类和技术开发类科研院所改革方向提出明确要求，再次对隶属于国家的科研院所实施全方位改革。目前我国科研院所改革取得了阶段性成果，同时也暴露出所有者缺位、治理意识薄弱、行政干预过多等一系列问题。在当前的改革攻坚阶段研究现代科研院所治理，明确科研院所治理的概念内涵，厘清科研院所治理体系的演进路径，提炼在政策驱动下的治理体系演进规律，对了解我国科研院所治理的历史和现状，不断创新并完善现代科研院所制度建设具有重要意义。为此，本文将对以下内容展开研究：第一，首次提出科研院所治理的内涵和特殊性；第二，提炼我国科研院所治理转型路径；第三，归纳我国科研院所治理结构在政策驱动下的演进过程；第四，初步提出科研院所治理评价的量化体系。相关研究结论的梳理和凝练对提高现代科研院所治理的有效性具有理论和实践指导意义。

1 科研院所治理的内涵及其特殊性

相比较公司治理和非营利组织治理，科研院所治理的研究数量较少；一般从科研院所管理和组织行为的角度出发，采用针对某一典型模式的案例法，或者对比各国科研院所治理实践的对比法[1]；相关研究没有建立系统性的分析框架，结论缺乏理论指导意义和实践操作价值。理论层面和实践层面的迫切需求进一步凸显了提炼科研院所治理理论和开展普适性、一般性研究的必要性。研究科研院所治理首先需要明确科研院所治理的内涵，提炼科研院所治理的特殊性。

1.1 科研院所治理的内涵

“治理”是用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的[2]。Berle和Means(1933)分析了现代公司所有权分散和所有权、控制权分离的现象，提出了公司治理的问题[3]；Williamson(1975)首先提出了“治理结构”的概念[4]。20世纪90年代中后期，有学者开始研究非营利组织的治理问题，关注非营利组织所有者缺位、产出数量和质量难以准确衡量、运作低效、信息不对称等治理问题[5-6]。但是这类研究的对象一般是慈善组织、基金会、行业协会等，并没有涉及科研院所。2000年以来，国内外学者在研究较为成功的科研院所典型案例时，以管理模式、组织结构等方式介绍治理结构，如德国弗朗霍夫协会、法国国家信息与自动化研究所，以及美国、日本和印度等国家科研院所治理模式[7-8]；还有研究以1999年科研院所转制改革为契机，研究我国公益类科研院所机构改革[9-10]，但是这类研究并没有界定科研院所治理的内涵。

参考公司治理和非营利组织治理的概念，本文认为科研院所治理应当是通过一套正式的或者非正式的制度来配置权、责、利，协调科研院所各方利益相关者之间的关系，以实现科研院所决策的科学化，最终目标是实现科研组织宗旨①和利益相关者整体利益最大化。

1.2 科研院所治理的特殊性

科研院所治理不同于一般的公司治理，也与政府机构和非营利组织治理存在差别。Michaud和Magaram(2006)提出公司治理的三要素即结构、行为和对象[11]，本文借鉴这一系统分析思想，结合科研院所治理的具体情况，从治理目标、治理结构、治理行为和治理对象四个方面梳理科研院所治理的特殊性。

(1)治理目标社会化。公司等营利机构的治理目标将实现股东利益最大化置于重要地位，而科研院所的宗旨和使命更具有社会意义，公益性科研目标是其最大的价值诉求[12]，因此其治理目标也不能囿于实现股东利益和获取利润。应当通过科研院所的治理最终实现建立一流科研基地、培养高素质科技人才、取得先进科研成果，以及实现科技成果转移转化等一系列具有社会属性的目标。

(2)治理结构复杂化。我国科研院所受政策变动的影响很大，经过历次改革出现了多种治理结构并存的现象。最初在计划经济体制下所有科研院所均是事业单位，缺乏有效的治理结构。在后期改制过程中，一部分与市场关系密切的科研院所改制成企业，建立了现代企业制度。改制后仍然在事业单位序列中的科研院所也积极探索有效的治理模式，部分院所借鉴国外经验，建立了理事会制度，吸纳各方利益相关者参与治理(如中科院深圳先进技术研究院)。还有部分科研院所依然沿用传统的事业单位管理模式，在治理结构方面没有明显改善。以上各类科研院所都存在业绩优良和业绩不佳的案例，因此在分类改革的背景下难以断言何种治理结构最优。

(3)治理行为分散化。科研院所治理涉及更多的利益相关者，各利益主体依据自身利益参与治理将导致科研院所治理行为分散，没有形成协同效应。将所有利益相关者毫无区别地纳入研究缺乏实践价值，本文根据权利依赖和资产专用性将科研院所战略利益相关者界定为所有者、管理者、科研人员、科研资金提供者和科研成果使用者[4,13]。首先，目前我国公益类科研院所绝大部分属于事业单位，实行的是院所长负责制，主要领导由主管行政部门任命，院所重大事项由院所长办公会和党政联席会决策，缺少能够发挥实际作用的所有者，存在所有者缺位的问题。其次，科研人员通过股权激励参与院所治理是科研院所治理的特殊性之一。科研人员作为智力资本拥有者理应参与治理，但是实践中科研人员股权激励方式尚在探索之中，其治理的作用没有显现出来。再次，科研资金提供者通过项目申请立项和结项验收对具体科研项目进行管理，并没有参与到科研院所治理中[14]。最后，科研成果使用者没能有效参与到治理中，导致研究内容和市场脱节、科技成果转移转化率低的问题长期存在。

(4)治理对象多元化。营利机构例如企业一般按照工作职能或者产品线划分部门，近年来我国科研院所采用PI制(Principal Investigator)管理模式，以课题组和科研项目为单位组织研究团队，这使得科研院所治理的客体更加多元化。首先，作为缩微组织的项目组需要建立高效的组织结构和决策机制。其次，科研资金提供者和使用者分离，科研项目存在委托—代理问题，也需要治理。研究人员从自身利益出发选择投入少获利高的研究内容和研究范式，其结果未必能满足资金提供者的需求。最后，科研产出不能用显性指标直接衡量，科研成果的价值需要在漫长的时间中逐渐凸显出来，特别是基础性研究，价值难以短时间凸显出来，这又与财务年度或者领导任期冲突。科研院所治理产出无法用明确的指标衡量，很难与其他行业产出相比较，最终结果是科研院所治理产出虚化，难以评价何种治理模式更加有效。

2 科研院所治理结构的演进路径

通过梳理科研院所的改革历程，可以发现，我国科研院所间断性变革经历了逐步摆脱行政约束、树立治理意识、构建治理结构、提升治理有效性的过程。伴随治理结构转型，治理边界也发生了改变，我国科研院所治理边界实现了从无边界到法人边界，再向复杂治理边界的转变。

2.1 摆脱行政约束阶段

1985年以前，科研院所作为政府所属的部门存在，采用的是典型的政府主导行政型治理模式。在计划经济体制下政府全额拨款，通过项目任务对课题组下达研究计划，对科研人员实行行政化管理。这种治理模式与计划经济相对应，有利于集中人力、物力搞科技攻关，能够短时间内培养科研人才。但其后果是逐渐导致科研内容与市场需求脱节，科研经费使用效率低下，科研活动更多的是反映上级主管部门的意志，演变到后期“大锅饭”式的管理模式严重制约科研院所的发展。在这种背景下，根据现代治理观念对科研院所组织结构和管理模式进行改革的需求十分迫切，直接促使此后实施了科研院所分类改革。这一阶段可以看做是科研院所摆脱行政约束、培育现代治理意识的阶段。

2.2 树立治理意识阶段

1985-1998年，科研院所改革相继经历了以拨款制度为抓手、以内部运行机制改革为重点、以科研机构转制为特点的三个阶段。1985年颁布的《中共中央关于科学技术改革的决定》，以拨款制度为突破口推行科研院所经费改革。1990年国家科委、国家体改委联合下发《深化科技体制改革实施要点》，提出在微观层面建立现代科研院所制度和现代科技企业制度，在宏观层面建立现代科技行政管理体制。1995年国务院颁布《关于加快科学技术进步的决定》，提出对有条件的科研院所可实行院所长负责制，增加科研院所自主性。1996年国务院颁布《关于“九五”期间深化科技体制改革的决定》，提出能够为企业提供技术开发的机构可以直接进入企业；鼓励技术开发和技术服务型机构创造条件实行企业化管理。这期间很多省份对应用型科研机构实施产权制度改革，进行企业化转制。

尽管这一阶段并没有明确提出“科研院所治理”这一顶层设计理念，但采用了“现代科研院所制度”的概念，并对科研院所进行了一系列改革，逐步实施了股权治理。科研院所自身及主管机构普遍树立了对科研院所进行分类治理、分类改革的理念。以应用技术型科研院所为突破口，通过股份制改造、引入社会资本等一系列改革，基本明晰了科研院所的产权。总体而言这一阶段科研院所树立了治理意识，逐步完善了运行机制，但是尚未构建起现代化的科研院所治理结构。

2.3 建立治理结构阶段

1999-2012年期间，我国对科研院所进一步实施分类改革，一批技术开发类科研院所转制成企业，社会公益类科研院所在事业单位序列中也积极探索有效的治理模式。1999年国务院下发《关于加强技术创新、发展高科技，实现产业化的决定》，对国家经贸委管理的10个所属科研机构进行了企业化转制试点，并不断扩大企业化转制院所的范围。2000年国务院第38号文《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》向企业化转制的科研院所提供扶持政策，对按非营利机构运行和管理的科研院所实施改革激励。自1999年技术开发类的科研院所全面推行企业化转制起，截至2002年年底，共有1200多家技术开发类科研院所转制为企业法人，其中一部分又继续转化为大型企业集团，全面建立了现代企业制度。这类科研院所治理转型路径可以从治理主体变迁的角度梳理，即从初期由政府直接管理的“行政型治理”，到20世纪90年代后期股东作为治理主体的过渡阶段，转化到当前以股东为治理主体，兼顾各相关者利益的典型“经济型治理”。

该阶段改革中社会公益类科研院所继续保留在事业单位序列中，由政府拨款并直接管理，采用“行政型治理”模式。根据国务院第38号文的要求，社会公益类科研院所中具有面向市场能力的部分，也要向企业化转制并逐步与原科研机构分离。经过多年发展，这类科研院所出现“一所两制”的情况，从事基础性科学研究或者提供公共服务的部分与面向市场开展经营的部分并存，事业单位管理与企业管理并存，社会公益性目标与盈利目标并存[15]。“一所两制”的模式是从行政管理方式到非营利组织管理方式转型的过渡阶段[16]，组织内部积蓄的巨大制度创新需求终将冲破束缚，许多社会公益类科研院所借鉴国外成功经验，其治理模式逐渐向理事会制度转型。

2.4 提升治理有效性阶段

2013年我国对事业单位进行改革，再次对公益类科研院所实施进一步改制。2014年十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化；加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。2014年8月中央财经领导小组第七次会议提出，要按照遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革要求继续深化科研院所改革。由此可见，这次科研院所改革的重点是完善现代治理体系，优化分类治理模式，提升治理的有效性。未来一段时期内，大型科研院所将以“国家科研治理体系”的大框架为出发点，着力提升院所两级治理结构的有效性，推进治理体系的现代化。

3 科研院所治理结构演进的政策驱动过程

从科研院所治理结构演进路径的分析中可以发现，我国科研院所治理受到政府行为的极大影响，其治理结构演进过程主要是由政策驱动的。Bennedsen和Fan(2009)提出的班纳德孙—范氏模型[17]，从资产特殊性和制度局限性两个角度出发，研究了家族企业所有权和经营权的分配问题。本文借鉴这一模型，结合动态分析框架下政策对科研院所治理的作用机理，分析科研院所所有权和经营权的分配问题，研究政府行为变化导致的科研院所治理结构演进过程，体现了政府行为和科研院所治理之间的相互作用②，具体如图2所示。

图2 科研院所治理所有权和经营权分配

模型抽象出科研院所治理结构演进的参与主体：政府和科研院所。政府掌握大量资源对科研院所施加影响(这些资源包括科研经费、基础资源等)。外界制度环境也通过法律约束、市场竞争等对政府行为施加压力。政府对科研院所的影响可以归纳为两个方面：一是通过行政手段和推行政策直接影响科研院所的经营活动，进而影响科研院所的行为决策；二是持有科研院所股权或者作为治理主体之一，通过董事会、理事会等正规的治理机制间接影响科研院所行为。因此政府对科研院所有两种控制维度：行政干预(I)和所有权控制(O)。

在政府资源投入较大的象限里，为避免所有者缺位，降低委托—代理问题和经营者自利行为造成的损失，政府需要参与到科研院所的经营中；而政府资源投入较低时，可以放由专业的科研管理人员或者职业经理人经营。制度局限性较高的象限中，科研院所不能得益于制度保障，需要政府通过行政手段确保其运行，所以这类院所一般由政府持有控制权；当外部制度环境逐渐完善后，科研院所可以拓宽融资渠道，与各方利益相关者开展广泛合作，并且所有行为都能受到法律的有效保障，这种情况下可以分散控制权，具体表现见图3的四种情况。

图3 我国国立科研院所治理结构演进路径

根据以上分析，本文拟合出在所有权控制和制度环境影响下科研院所治理结构演进的政策驱动过程。

计划经济时期，我国科研院所一般采用行政型治理模式，即由政府掌握所有权并通过行政权力参与运营。这种治理模式在处理政治不确定性方面具有比较优势，能够高效执行政府意志，集中全国力量完成重大科技攻关项目。随着外部制度环境的变化，政府基于资源投入和自身目的考量，出台了一系列政策逐步对国立科研院所实施改革。其中技术开发类以及与市场联系比较密切的科研院所逐步实施市场化改革。由于外部制度环境的改善，融资渠道更加多样化，这类科研院所通过引入外部投资者分散股权；为保证转型期间运营的稳定性，管理权转移不能一蹴而就，政府考虑到自身利益也会持续对科研院所运营施加影响，这就出现了所有权分散而政府依旧控制科研院所运营的干预型阶段。根据我国科研院所改制要求，最终这类科研院所将建立现代企业制度，实施市场化经营，即向经济型治理模式转型。经济型治理模式在处理市场不确定性方面具有比较优势，是以现代企业制度为前提，注重自下而上运行的治理方式。科研院所改制成科技型企业能够避免科研内容与市场脱节的现象，使科研过程更好地为社会发展服务。

基础公益类科研院所的职能主要是开展基础研究和提供社会公共服务，市场盈利能力不强，难以吸引社会资本，所以这类科研院所一般由政府所有并提供经费。随着外部制度环境的逐步完善，政府可以采取更加开放的态度，建立理事会制度，广泛吸纳来自市场、科研人员等各方面人士共同参与科研院所的治理，即向研究型治理结构转型。研究型治理是以科研为核心，以理事会治理结构为主的一种治理模式，注重利益相关者共同治理，强调自下而上的治理；由所有者、科研人员、科研资金提供者、科研成果使用者等利益相关者作为治理主体，在确定研究所战略、选择研究方向、制定评估激励机制等事项时全面协调各方利益，保证研究、行政和经济三方利益均衡，最终实现科研院所整体战略决策的科学化。研究型治理本质是一种多元化的治理结构，并非脱离政府行政约束、引入市场主体，或者由科学家负责治理即为理想模式，由任何一方单一治理都不能获得良好的效果，研究型治理的核心是行政权力、研究权威和经济支撑的协同。这类科研院所进一步发展，其中一部分逐渐面向市场需求提供服务，也可以进一步向经济型治理模式转型。

4 科研院所治理结构的评价体系

评价的目的是明确有效的治理结构，确定提升科研院所治理有效性的努力方向。近三十年来，我国科研院所处于持续改革的过程中，每一阶段的改革都有部分科研院所向经济型治理模式转型，经过多年市场竞争的洗礼，一部分科研院所已经成功改制成科技型企业。当前，公益类科研院所改革需要建立适应开展科研活动的治理结构，如前所述，理想的研究型治理结构兼顾研究、行政和经济三方利益，任何一方的单边治理都无法获得效果。因此，本文以行政型治理模式为起点，以研究型治理模式为目标，兼顾经济型治理模式，形成系统性的科研院所治理结构评价体系。

维度和指标设计方面借鉴了南开大学中国公司治理研究院对上市公司开展的治理评价体系[18]，以及李维安和邱艾超(2010)提出的行政型治理量化体系[19]，如表1所示。结合科研院所治理的特殊性，科研院所治理结构评价体系的一级指标分为治理结构、治理行为和治理对象。

治理结构维度可以从所有权结构和决策监督机制两个方面衡量。由于部分科研院所并没有股权改制，所以本文用国有所有权集中度替代国有股权集中度，国有所有权集中的科研院所中，其科研活动更多的为政府服务。决策监督机制完备性包括院所章程完备程度、决策机构完善程度和监督机构完善程度三个方面。章程载明了科研院所存在的目的和组织活动的基本准则，建立完善的治理结构首先要将科研院所基本行为准则通过章程正式确定。决策机构完善程度考察科研院所是否建立理事会制度或类似多元参与的决策机构。为保证科研院所决策的科学化，还需要建立监督机构，决策监督机制完备性同样考察了这一点。

治理行为维度主要是指科研院所人员的聘任和激励。人员聘任激励自主性从院所长聘任自主程度、科研人员聘任自主程度、人员离任自由程度和人员激励市场化程度等方面衡量。从计划经济延续至今，我国科研院所按照事业单位管理，科研院所长具有行政级别，科研人员具有事业编制，所以院所长聘任和科研人员招聘辞退都受到严格限制，高进入和退出壁垒必定影响科研组织效率。此外科研人员的激励机制是科研院所治理中关注的焦点，对科研人员实施股权激励，允许科研人员以科研成果入股，据此获得成果转化中的收益是最有效的解决方案之一。

治理对象维度包括科研院所经费独立性和研究内容自主性两个方面。科研院所经费独立性包括科研经费来源独立程度和管理经费来源独立程度。由政府提供资金支持，甚至是全额拨付的科研院所，其科研活动势必会受到较大的行政干预；而经费来源于市场竞争的科研院所需要将研究重心转向满足市场需求。科研项目决定了科研院所的主要活动内容，科研项目选择自主性可以从科研项目选择自主程度和科研项目市场化程度两个方面衡量。如果科研内容主要由政府指派和来源于政府项目，那么科研活动更多的受到行政干预。而来自于市场化公开竞争的科研项目更能保证研究内容与市场需求相匹配，使科研活动能够更好地为社会经济服务。

5 结论

科研院所对我国实施创新驱动发展战略发挥重要作用，经过多次改制，我国科研院所多种治理结构并存，治理有效性差距很大；明确科研院所治理的概念和特殊性，梳理治理结构的演进过程，构建评价体系，对全面提升科研院所治理有效性具有重要的理论和现实意义。

科研院所治理应当是通过一套正式的或者非正式的制度来配置权、责、利，协调科研院所各方利益相关者之间的关系，实现科研院所决策的科学化，最终目标是实现科研组织宗旨和利益相关者整体利益最大化，科研院所治理在治理目标、治理结构、治理行为和治理对象四个方面具有特殊性。通过梳理科研院所的改革历程，可以发现我国科研院所间断性变革经历了逐步摆脱行政约束、树立治理意识、构建治理结构、提升治理有效性的过程，在政策驱动下，一部分与市场结合紧密的科研院所转制成企业，而基础公益类科研院所未来也将建立研究型治理结构。

本研究的突出之处在于：第一，在科研院所不断强化“顶层设计”的政策背景下，基于利益相关者理论提出科研院所治理的概念，并从治理目标、治理结构、治理行为和治理对象四个方面提炼出科研院所治理的特殊性。第二，回顾三十年来科研院所改革历程，梳理科研院所治理结构的演进路径。第三，从控制权和行政干预的角度归纳科研院所治理结构演进的政策驱动过程。第四，在以上分析的基础上，初步构建了科研院所治理结构的评价体系。

本文厘清了科研院所治理转型路径，明确了治理转型驱动因素和驱动过程，对突破科研院所“治理困境”，强化顶层设计，构建良好的科研院所制度环境，推进科研院所治理转型具有重要意义。但是还存在一些问题有待进一步完善，例如本文建立的科研院所治理结构评价体系的信度和效度有待实证研究来验证。

注释：

①如中国科学院的宗旨是成为具有国际先进水平的科学研究基地，培养造就高级科技人才的基地，促进我国高技术产业发展的基地，成为国家科学思想库，成为具有“一流的成果、一流的效益、一流的管理、一流的人才”的国家科研机构。

②这一模型借鉴了南开大学商学院邱艾超博士学位论文中从行政型治理到经济型治理的演进模型，这一思想得益于南开大学李晓义博士后的贡献。

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