中国私营经济发展对渐进民营化的推动作用，本文主要内容关键词为：中国论文,经济发展论文,私营论文,作用论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
计划经济的根本性缺陷之一是缺乏有效的激励机制，而产权是市场经济激励机制的核心，它决定着谁承受风险，谁从交易中获得收益或损失。几乎所有的从计划到市场转轨的国家都先后进行了产权改革（世界银行，1996），并通过两种途径在不同的程度上提高了私营部门的比例，这两种途径是：(1)对现有国有资产实行私有化；(2)新的私营部门的渗入及发展。各个转轨国家都认识到通过创建竞争性市场并通过一系列制度创新构选与市场经济相适应的制度环境是改革成功的关键。但由于各个转轨国家开始改革时的经济、政治及其他初始条件的差异，导致其政府选择了不同的改革路径、速度和相应的制度安排的顺序。
中国的改革进程就像前领导人邓小平所说的“摸着石头过河”，选择的是分阶段的渐进改革模式。这一特点体现在国有经济与非国有经济并行发展。但国有经济在国内生产总值(GDP)中的比重不断下降，使人们怀疑和争论的一个问题是这是不是在搞私有化。事实上，时至今日，政府从来未公开声明称进行大范围的国有企业的私有化，只有少量的国有企业通过种种形式吸收部分社会资本而脱离了纯粹的国有制和最近才开始的大型国有企业通过拍卖、兼并等形式转让给非国有部门。
中国选择的是什么样的产权改革方式呢？本文针对转轨时期中国不舍公有制成分的私营经济的发展过程，说明政府对其由紧到松的制度供给演变。当私营经济与其他非国有经济达到足以支撑改革国有企业的规模时，使政府以风险最小的方式自然过渡到开始国有企业民营化的新一论制度变迁过程。
二、中国私营企业概况
在中国的非国有经济中包括城乡集体、外资、合资、部分股份制、股份合作制、私营、个体等企业，一般说来，只要政府能作出针对私营企业的准入和发展的某项制度安排，往往也适用于其他非国有部门或者更加宽松。故此，本文选择没有公有制成分的私营企业进行分析。在此之前，有必要对私营企业状况做一概述。
私营企业在经历了1993和1994两年的快速增长后，逐步进入增长速度趋缓，总体规模稳中有升的发展阶段。
（资料来源：《社会蓝皮书》，1998）
随着企业经营规模扩大，注册资本全部超过100万元的私营企业逐年增加，从1991年的662户增加到1996年的62617户，说明私营企业资本有机构成提高意味着私营企业由劳动密集型向技术密集型转化。
在企业类型中，有限责任公司增长最快，平均每户的注册资本金额逐年提高，从1990年的39.8万元上升到1996年的83.5万元。占全国私营企业注册资本总额的比重由1990年的18.2%上升到1997年1月的76.9%。
资料来源：1998：《中国社会形势分析与预测》
私营企业在地域分布上，东部地区私营企业户数的比重为65.8%，西部地区为11.7%，但西部地区的增长势头比较快。
资料来源：1998：《中国社会形势分析与预测》
近年来私营企业发展趋势表现在以下三个方面：
(1)私营企业促进了地方经济发展和市场发育。以浙江省为例，该省资源缺少，人口只占全国的3.5%。但近20年来，该省一直坚持多种经济成分共同发展、它的经济增长一直较快。1996年GDP总值达到4146.1亿元，由以前的全国第12位上升到第5位。该省1996年私营企业户数8.8万户，从业人员127.3万，注册资本399.1亿元，分别占全国同期总收入的10.7%、10.6%和10.9%。
(2)私营企业吸纳了社会剩余劳动力，据新华日报报道，1997年平均每天有16500余人加入私营企业，其中约1万人是来自国有企业和其他企业下岗职工，全年共安置下岗职工353.55万人。
(3)私营企业的政策环境宽松后，许多乡镇集体企业转制为私营企业，也有许多原假集体企业摘去“红帽子”。
三、政府对私营经济的制度安排
中国自1978年以来的改革历程是从计划经济向市场经济的转轨的进程。从转轨特征来看，存在着两个明显的阶段，以1978年—1991年为第一阶段，其特征是“计划与市场相结合”。1992年以后的另一阶段，明确了建立社会主义的市场经济。在这样一个制度变迁过程，私营经济得到较大的发展，政府也数次调整有关私营经济的政策。
中国的改革开始时，农村实行了家庭承包责任制，它打破了农村的集体所有制的形式，使农民家庭获得了利用土地的权利，使农民获得了支配农产品的自由权利。农民在获得了这种排他性的私人产权后，整个农业的效益大大提高了。但对国有企业，政府依然按计划经济的办法管理。虽然政府也意识到计划经济存在着许多缺陷，也出台了一些单项政策和设想，但在转轨的第一阶段，政府仍然试图在计划和市场之间寻求有机结合的界面，在计划经济的框架内去利用市场的积极作用。在“计划经济为主，市场调节为辅”的改革目标模式下，寻找一种既不否定集中的计划经济，又能引入市场机制作为补充的体制结构。私营经济正是在这样一种制度环境中开始发展的。
1.中央政府的制度安排
私营经济的发展带有很大的自发性，它们首先出现于准入障碍很低的部门如小型商业、服务业、公路运输、加工业等。以公路客货运为例，改革初期公路客货运输企业基本上都是公有制的国有和集体企业。由于这些国有和集体企业在计划管理企业的模式下，不能提供全部及灵活的运输服务，这给私人进入留下了空间。随着中心城市、地（市）、县、行政区层次的降低，相对的剩余空间也越大。这种潜在的获利机会吸引了一部分具备了一定个人资本的剩余劳动力进入公路客货运输市场。这些初入公路运输市场的私营个体为寻求交易中的公平待遇，诱发了他们作为社会经济个体的制度需求，即渴望政府能作出相应的制度安排，使他们在市场进入和社会地位上得到支持和承认。在改革初期，政府依然保留了在长期计划经济时期形成的计划和控制管理模式，在特定的路径依赖下，选择的是供给主导型制度变迁方式（杨瑞龙，1997），其特征是，政府通过自上而下的行政渠道传递种种制度安排，实施制度创新。在没有冲破计划经济的制度框架情况下，政府把经济发展的目标依然定位于公有制经济。政府官员和群众都还认为只有公有制经济才代表了社会主义，这使人们还难以冲破长期形成的意识形态刚性束缚。所以当首先进入公路运输市场的私营主体在寻求潜在的制度收益过程中虽然形成了对制度变迁的要求，但政府和部分社会群众还很难把私营经济正式作为一种经济成分与公有制经济相溶，因而也就很难为其提供一种新的制度安排。在80年代初，中央政府对私营经济的态度是“不宜提倡，不要公开宣传，也不要急于取缔”。直到1983年，全国私人运输车辆才8.3万辆。
资料来源：《中国统计年鉴》，1996
1984年中共中央十二届三中全会，提出发展有计划的商品经济，并要积极发展多种所有制形式。这意味着私营经济可以正式作为一个非国有经济存在。1987年十三大明确了私营经济是公有制必要的和有益的补充。政府开始认识到其有利于促进生产，活跃市场，扩大就业的作用。1988年国务院颁布了中华人民共和国私营企业暂行规定。这是第一个保护和规范私营企业发展的法规，它明确了“私营企业是指企业资产属于私人所有，雇佣8人
以上的营利性经济组织。私营企业可以是独资、合伙、有限责任公司企业形式。私营经济是社会主义公有制的补充，但该法规所体现的政策规定和理论认识上还是有限的。它对私营企业数量、某些领域的准入还受到限制。除此之外，对私营企业还有一些非正式约束(Informal constraints)，使私营企业在交易过程中受到来自于其他交易主体的不平等的待遇，也难以得到来自于政府的优惠政策，如私营企业难以从国有银行取得贷款。这使许多私营企业要戴一顶“红帽子”，以集体企业、三资企业的名义登记、注册。因集体企业属公有制经济，这些企业的经理们在所在社区内社会地位高，容易得到当地政府的支持。
随着私营经济的发展，政府看到了它对繁荣经济的贡献，开始提倡其发展。1993年十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济的目标政策，在对私营经济发展的制度安排上有新的突破。决议说明各种经济成分长期共同发展的格局的客观性，在不同地区或不同行业私营企业的数量和作用可以有所不同，这意味着在有些地方允许私营经济有较大比例的发展，甚至可以超过公有制经济。国家依法保护私人资本，并允许私人资本参与分配。
1997年召开党的十五大，决议明确了建立和完善社会主义市场经济，还强调了包括私有经济在内的非国有经济是国民经济的重要组成部分。公有制实现形式可以多样化。从资源配置的角度，把强调国有经济的数量优势转为强调质量优势，这意味着私营经济和其他非国有经济有了更大的发展空间。
从以上说明可以看出中央政府对私营经济的态度从允许进入到鼓励发展的演变，说明政府出于制度设计安全和意识形态过渡性角度，对私营经济作出的种种制度安排。
2.地方政府的制度安排
从目前中国行政层次划分来看，除中央政府外，还有省、地（市）、县、镇四级地方政府。中央政府作为权利中心实施分阶段、渐进改革以来，通过自上向下的方式作出种种制度安排，实施制度创新。在这种供给主导型制度变迁过程中，各级地方政府的经济改革目标及其约束条件也发生了相应的变化。特别是实行市场取向改革以后，权利中心实行了分权化的财政体制。在制度上确立了地方政府经济独立化的权利。这使地方政府的预算取决于两个因素：(1)与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；(2)中央与地方分享财政收入的比例。中央政府在下放财权的同时，也下放了部分事权。如地方政府要为本地居民提供基础设施等公产物品以及地方福利和就业保障。在此情形下，地方政府除了作为行政组织实施中央政府的制度安排外，它本身也成为一个寻求地方利益最大化的经济组织。地方政府在具备了一定的经济利益支配权后，诱发了发展地方经济的积极性。私营经济作为一个活跃的经济成分，地方政府在权利中心正式制度安排之前，已将其纳入地方经济之中，予以扶持。当权利中心分阶段的制度供给相对不足时，地方政府为寻求地方利益去进行制度创新。这种局部的制度创新有可能超前于权利中心当时的制度安排。但只要这种制度创新是有效的（至少对地方经济是有利的），地方政府往往试图通过这种在权利中心正式规则的边际空间内所进行的创新，在为地方政府预算提供资财的同时，也为权利中心提供某种成功的示范，以便使其非正式制度安排得到权力中心的认可，最终纳入正式安排之中。从这个意义上讲，地方政府在局部制度创新过程中担当的是“第一行动集团”的角色。地方政府为活跃地方经济，增加财政收入，提高就业水平，在鼓励私营经济的发展上往往比中央政府有更大的积极性。这一特点在中国人多地少的东南沿海省份表现的尤为明显。在这些地区，私营经济已成为经济发展的一支重要力量。地方经济发展与私营经济的发展有着密切的关系。从地方非国有经济比率的高低与地方经济增长率之间存在着正相关关系（栗树和，1995）能在一定程度上说明这一点。
四、渐进民营化的改革战略
与目前依旧庞大的国有经济相比，中国私营部门还很弱小。据全国第三次工业普查的数据显示(Economic Daily,1997)，私营工业企业在资产总数、工业总产值中占的份额分别为1%和2.6%，从业人员占3.3%。虽然私营部门在吸纳社会剩余劳动力，创造新的就业机会、聚集民间资金和繁荣地方经济等方面发挥了重要作用，但在中国试图单单通过使私营部门的发展速度超过国有企业部门的方法来缩小国有企业相对规模的战略显然是不可取的。特别是当国有部门占用了大量资源而且运行效率低下时（1996年国有工业资产利润率不到2%，而非国有工业企业为3%），私营部门增长的速度和幅度也会受到限制。因为当国有企业产权界限不清，预算软约束问题没有解决前，资源还会留在国有部门而不会流向非国有部门。私营企业存在的意义有两个主要方面，都是针对国有企业的：一是私营和其他非国有经济发展与国有经济形成竞争性的市场环境，促使具有竞争性或潜在竞争性的国有企业改善业绩；二是私营企业所体现的产权结构安排对国有企业具有示范和扩散作用。
1.私营企业产权结构的示范和扩散
中国的私营企业有独资、合伙、有限责任三种形式，构成了不同的私人资本组织形式，由此也带来企业所有权中剩余索取权和剩余控制权的不同分配。这种私有产权结构的最大的特点是，它将剩余索取权和剩余控制权完全集中在企业范围内。所有者可以对资源的使用、转让及收入享有自由权利，同时必须承担相应的责任。在私营企业中，由于具备了完整、清晰的产权安排，较好地解决了激励机制问题。其较为有效的方法是将管理人员的报酬同企业经营业绩挂钩。这种私人产权关系对处于同一市场的国有企业具有特殊意义：(1)国有企业的所有权属于全民，使其剩余索取权具有外在于企业又不可转让的特点（张军，1994）。但谁拥有剩余索取权是至关重要的，因为它能够影响每个企业参与人事后讨价还价的既得利益状态(Grossman and Hart,1986)，而剩余索取权的实现要依赖于相应的控制权。国有企业管理人员或董事会成员往往是政府任命的，因而获得了企业剩余控制权的同时，却不能承担资产责任，企业的损失大部分集中在国有银行，并最终由政府承担。这种情况就是在进行了股份制改造的国有企业中也能见到。这种企业中国有股份的比例很高（60%或70%以上），政府仍对企业有绝对的控制权。这使政府所持有的股份与其他持股人相比较，在剩余索取权上表现为不可转让性。而过于分散的非国有持股人在主观上往往并非要取得控制权，而仅仅是追求资本收益。这在事实上已将其控制权转让给了企业本身。相反，只有在政府的剩余索取权可转让的条件下，政府在企业中的身份才能和其他私人股东的身份一样；(2)对处于竞争性领域中效益不好的小型国有企业，政府现已允许其通过改组、改制、联合、兼并、出售、租赁各种形式与其他所有制经济联合。私营企业可以向国有企业投资入股，反过来，国有企业也可以向私营企业投资。放开小型企业，使国有资本与私人资本地位相同，使剩余索取权可以转让、可出售，从而排斥了政府的特权。
2.创造竞争性市场环境
尽管中国没有向其他转轨国家实行国有企业的私有化，但私营经济和其他非国有经济一道在国民经济中的比例明显上升了。据统计（《中国统计年鉴》1997），从1980年起至1996年，全社会固定资产投资构成中，国有经济比重由90%下降至52%，非国有经济则从10%上升到48%（集体公有占15%左右）；在工业增加值构成中，国有经济比重由76%下降为48%左右，非国有经济的比重则由24%上升为52%左右（其中集体公有占32%）。在城镇就业结构中，国有经济吸纳就业职工由1980年的70%下降到1996年的57%左右，农村劳动力则均由非国有经济吸纳。1992年以来中国年均12%的GDP增长率中，8个百分点是非国有经济实现的，国有经济只占3个百分点左右。1996年完成的GDP总额中国有经济占40.8%，非国有经济占59.2%（集体公有占35.2%）。1996年国有工业增长率仅为6.1%，这低于全国(GDP)9.7%的增长率。但同期非国有的集体工业企业增长率为19.8%，城乡个体工业增长率为30.6%，其他经济增长率14.2%。非国有部门在中国经济中比重上升，其原因几乎完全在于它本身的迅速增长，而不是国有部门规模的缩小。
经实证分析，改变非国有与国有的比例关系，大大促进了经济增长效率，提升了资源总配置（郭克莎，1994）。同时，非国有经济的发展和壮大，创造了竞争性的市场环境，对国有企业提出了巨大的挑战。竞争有于改善国有企业的业绩，不仅仅是由于竞争者促使国有企业改善经营，而且竞争揭示了允许国有企业无效率的经营会造成什么代价，揭示了利用国有企业去实现社会和政治目标的成本。这种竞争还提供了关于管理业绩的信息。分析表明，在中国各省，非国有部门占工业产出的份额越高，国有企业部门的全要素生产率(TFP)就越高（世界银行，1997）。
3.实施民营化战略
非国有部门的增长和竞争性市场环境的创建，终于使政府放弃了在竞争性领域中追求国有部门占支配地位的策略，允许其比重减少甚至退出，明确了今后发展国有经济的目的在于体现国家对经济的控制力。这种控制力主要表现在对社会基础产业、市场失灵的公共物品领域、关系到国计民生的国民经济命脉部门的支配地位。对竞争性领域中的国有企业实施民营化的战略是一条可行之路。
中国国有经济比例下降，非国有经济比例上升，显现出的民营化进程不能等同于西方国家、中东欧国家和前苏联国家的私有化。西方国家的私有化形式有两类（徐茂魁，1998）：(1)政府将部分国有企业以股份形式全部或部分转让、出售给私人或私人垄断企业，从而把国有企业变成私人所有并经营的企业或国私合营的企业；(2)政府把部分国有企业承包或租赁给私人经营后管理。中东欧和前苏联国家也通过激进或渐进方式在不同程度上实施了私有化。概括起来，他们的私有化按规模分为两类：(1)小私有化，即将财产权归属地方政府的或净资产数额较小的国有企业（主要集中在商业、服务业、小型制造业等），通过直接出售、承包和租赁等形式转给私营部门；(2)大私有化，是指将国有大中型企业逐步私有化的过程，其主要方式有：一种是建立股份公司，再以拍卖、同外商合资以及分配或出售投资凭证或私有证券的方式进行；另一种是管理人员或职工以优惠价格或无偿的获得企业大部分股份。一般来说，这些国家的国有经济对应的是私营经济，因而把国有产权某一方面的权力，无论是所有权，还是经营权、使用权、分配权、管理权转化为非国有产权，均视为私有化，而不管国有财产的所有权是否已变卖或易主。这样国有企业的股份制改造、承包、租赁或拍卖均为私有化。
中国实施民营化战略之所以不是搞私有化，是由其产权结构及其变迁的过程决定的，它也符合中国的渐进式改革的特点：(1)中国国有企业有国有国营和国有民营两种类型。其中，国有民营企业是指在不改变国家所有权的前提下，通过承包、租赁或非国有部门投资等形式将国有企业交给非国有部门经营和管理（包括集体、合作、私营个体、外资等）；(2)即使是国有企业的所有权转移到非国有部门，也并非意味着一定属于私营部门，在非国有经济中还有属于公有制性质的集体企业；(3)尽管目前中国各地已出现将小型国有企业拍卖或兼并到私营部门和私营部门向国有企业投资入股的现象，但官方仍把不搞国有企业大规模私有化作为改革的一个基本原则。
五、结论
中国转轨时期的产权改革可以说是从1978年农村实行承包责任制开始的。1984年开始城市改革到1991年以前的这段期间内，中央政府尝试了种种改革措施，分权让利给地方政府和国有企业，但出于公有制产权改革政治可行性的考虑，没有对国有企业产权改革作出制度性安排。1992年有了突破，经过几年试验，到1997年“十五大”召开，政府加大了国有企业产权改革力度，国有企业资产重组、企业兼并、股份制改造、资本市场才在较大的规模上展开。而在整个改革历程中，政府对非国有经济发展的制度供给正如本文分析的私营部门一样历经了由紧到松的过程。事实上，通过非国有经济的发展，使其规模大到足以支撑国有企业改革时，使政府能以一种自然平和的方式进行国有企业产权改革，又可以避免可能发生的经济与社会不稳定的政治性风险。总之，非国有经济的发展在客观上改善了国有经济的外部条件，使国有企业从产权改善的潜在利益出发，主动进行产权改革。非国有经济的发展即是民营经济的发展，它为国有企业的民营化创造了条件并引发了这一进程将逐步深入下去。因此，可以得出结论，中国转轨时期的产权改革过程就是民营化过程，它的初始推动力来自于像私营部门这样的非国有部门。显然，政府自然而然地选择了这种渐进民营化的改革战略。
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