徽式探索的法律意义——档案信息资源整合与管理机制改革问题研究，本文主要内容关键词为：管理机制论文,资源整合论文,意义论文,档案论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央办公厅主任王刚指出：“整合档案信息资源、创新档案服务机制，是推动档案工作更好地为党和国家工作大局服务的重要举措。安徽省档案部门认真探索建立国家档案管理利用新模式的做法值得肯定。”① 安徽档案工作改革起步之初，我们曾以《徽式探索的学术意义》一文讨论了与之相关的学术问题（见《档案学通讯》2006年第4期或中国人民大学书报资料中心《档案学》2006年第6期转载）。当时，之所以用“徽式探索”为题，一是因为王刚同志的批示用了“探索”一词，二是因为这场变革发生在安徽，有着鲜明的地方特色。一段时间以来，随着改革工作的深入，又有一些深层次的问题浮出了水面，紧扣这些鲜活的实际案例，更加紧密地理论联系实际，探索问题的症结与成因，积极寻求问题的一解或多解，既是我们的追求，亦是我们的责任。
一、关于和县模式的“合法性”问题
（一）背景
档案面向经济建设与人民群众开放利用，首先要有相应的档案资源。因此，安徽省在历史文化名城和县进行了国家档案资源整合的试点。试点前，由于受档案资源分散管理的影响，和县档案馆的馆藏档案82％以上是反映党务政务的文书档案，馆藏单一，利用者寥寥，2003年全年仅有123人次利用档案，平均3天1人次；试点后，建设局、房管局、交通局、国土局等单位的各类专业档案集中到了县档案馆，馆藏档案资源的结构变化，直接带动了“为现实、为老百姓、为经济建设服务”，② 县档案馆利用档案的人数有了突飞猛进的增长。中共安徽省委秘书长张学平同志称此为“和县模式”，认为它具有“行政区域内国家档案资源集中统一管理、自主开放、服务功能齐全”三大特征，初步实现了“档案资源集约化、人员素质现代化、业务技术标准化、管理工作规范化、服务社会优质化”的目标。③
在中国档案学会档案学基础理论委员会安徽学术讨论会上，国家档案局副局长段东升研究员指出：“中共安徽省委、省政府主导开展的‘档案资源整合和管理机制改革’是用世界的眼光、战略的眼光、科学发展的眼光主导的一项重要改革措施，符合国家信息化发展的战略，符合档案管理体制改革的总体要求。”④ 然而，让人始料不及的是，目前这项正在进行的“档案资源整合和管理机制改革”却遭遇了法律法规问题。
1996年7月5日公布施行的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第六条规定“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。第十一条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”。
而1997年12月23日公布的现行法规《城市建设档案管理规定》第三条规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作，业务上受同级档案部门的监督、指导。城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。”
两相比较，不难看出：同是县以上的地方区域，档案行政管理部门和建设行政主管部门都可以主管、负责本行政区域内的城建档案管理工作。《档案法》第十一条虽然规定“必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”，但并没有明确向什么档案馆移交，相反，《城市建设档案管理规定》却明确了“可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作”。有人说，城建档案馆可否据此申辩自己存在的合法地位，并拒绝将城建档案移交给地方的国家档案馆？如果这样，不仅档案行政管理部门的执法主体遭到质疑，档案资源整合的合法性也成了问题。也就是说，安徽“整合档案信息资源、创新档案服务机制”的整个改革工作是否合法也将遭遇法律法规的质疑。
（二）回应
“徽式探索”的探索者们应该如何回应这些质疑呢？笔者认为，法律问题涉及改革工作的根本，只能直面，不能回避。真理总是愈辩愈明的，只有理明气顺了，改革工作才会赢得更多人的支持与参与，朝气蓬勃地发展。
回应一：遵从法规体系，就高不就低。
在错综复杂的改革过程中，依法办事是十分必要的。当遇到两个以上的法规相互矛盾或含混不清时，应遵从法规体系的原则，就高不就低。
档案法规体系是以档案法律为核心的现行档案法律规范性文件的有机统一整体。档案法规体系的研究内容主要有档案法规体系的概念、结构、层次；档案法规体系构成的基本原理；档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、国务院部门档案规章、地方政府档案规章的性质、特征、类型，以及它们之间的相互关系和法律地位。在档案法规体系研究中，有些问题获得了一致的意见，有些还需要进一步规范。比如，档案法规之间的法律效力关系问题，就是必须明确的。我国《立法法》第79条、第80条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。”⑤ 显然，针对和县的个案，《档案法》高于《城市建设档案管理规定》，理应遵照《档案法》执行。
回应二：《档案法》应作必要的修改。
纵观世界历史，几乎所有重大改革都会触及“陈规陋习”，促进法律的修改和完善。安徽和县档案资源整合试点相关争议的事实有力地证明，我国改革的现实，要求我们及时探索国家档案资源整合的规范，而规范的制定又要求在相关的法律法规许可下进行。可见，在法制时代，档案工作对法律法规的依赖性。笔者认为，和县试点所反映的正是近年来许多学者关注的档案法规的修改滞后于档案工作改革的问题。而这一问题的证明，将可能使一些理论专家的思路更加明晰起来，吸引他们加速对“档案资源整合和管理机制改革”相关法规的研究。
《档案法》颁布以来，在促进我国档案管理法制化方面发挥了毋庸置疑的重要作用。然而由于其法规原则性明确，实施细则不够细化，缺乏全面的、可对照实施的操作性条例，所以，比较容易出现上述和县个案中的情况。笔者注意到，近几年，我国的档案学术刊物上关于修改《档案法》方面的文章多了起来。这说明，《档案法》在应对新时期的新事物时出现了一些不适应。“和县模式”遭遇质疑，仅仅是我国档案事业发展进程中出现的个案。针对其中的执法主体问题，建议修改《档案法》时给予充分明确，而针对信息孤岛不断涌现的新情况以及势在必行的档案信息资源整合问题，新的《档案法》则应明确：“档案的移交与管理，应以便于信息资源整合为原则。”或者，索性进一步明确：“为推进社会信息资源共享，机关、团体、企业事业单位和其他组织的各类档案，必须按照规定，定期向综合档案馆移交”。
回应三：万事皆规律，有法才和谐。
有人认为，安徽和县的档案工作改革，是在政府和主管部门的推动下进行的，有“人治”的色彩。随着人事的变动，不仅正在进行的改革难以为继，已有的改革成果亦难以巩固。应该说这种担心不无道理，改革成果必须巩固，而巩固的最好形式就是制度与法规。依据法制原则推进档案事业的发展，有助于培养公民的理性思维方式，有助于改善档案工作与社会不同组织间的和谐关系。
《档案法》修改既需时日，又涉及全国多个方面，不是一蹴而就的事。而档案资源整合和管理机制改革的工作既已展开，就如离弦之箭，不可改向与停顿。笔者认为，变通解决办法是修改《安徽省档案工作条例》，以地方法规的形式明确档案资源整合的相关问题，从而减少争论和操作难度，为改革赢得可贵的时间。通常，对于上位法未作出规定而地方又需要规范的档案事务，应当在法律、行政法规允许地方立法的范围内作出规定。
档案的“徽式探索”提示我们，当前的档案工作不仅要有创新精神，还要注意档案事业的内在规律。无论何种情况下，档案的开放和利用应该都是档案工作研究的出发点与归宿。“徽式探索”遵循了档案资源整合与利用的客观规律，顺应了电子技术催生档案事业高速发展的历史潮流，如果我们从这一视角去看待其探索过程，就会谅解许多问题，以更加和谐的情绪对待改革与自身利益。
二、安徽省电子文件中心引发的思考
“徽式探索”的核心一是整合档案信息资源，二是创建电子文件中心。“徽式探索”的改革者们认为，档案部门是实施电子文件集中统一管理的责任主体，今天的电子文件就是明天的电子档案，档案馆保存包括电子文件在内的各类档案是法律赋予的神圣职责。正是在此理念的指导下，安徽省电子文件中心在如火如荼的电子政务建设中应运而生了。该中心的目标是：制定统一的电子文件交换格式和存档格式，利用省电子政务网络平台，对省直单位政务活动中产生的，对国家和社会具有保存和利用价值的各类电子文件，实行集中归档、统一管理，力争做到数据规范、安全保密、资源共享，辅助党政机关办公、决策，向社会提供电子政务信息的“一站式”服务。说到底，还是希望档案面向经济建设与人民群众开放利用，更好地发挥档案部门的作用。
思考一：安徽省电子文件中心要发挥其示范意义，就必须强化项目验收工作，其中的实际利用环节最为社会公众所瞩目。值得注意的是，电子文件中心在实现其向社会提供电子政务信息的“一站式”服务的同时，也可能产生“法律纠纷”。因为现行的《档案法》规定，档案的公布权源自档案所有权，公民只有利用权，并无公布权。如果有人在享受“一站式”服务的方便之后，也将相关内容公开引用或提供他人使用，就会有“侵权”的可能。而电子文件中心为了避免“侵权”纠纷的缠绕，也可能选择不作为，不向社会提供有效文件，但这样做的结果，社会公众一定不会满意。有些国家的法律在此问题上已有考虑，例如日本法律明确要求，政府必须向公共图书馆、档案馆以书刊、地图、图片、胶片或电子文件等形式，提供任何已公开的政府信息，并保证每位读者对这些信息的查阅使用权。⑥ 因此，笔者建议：我国在修改《档案法》时，应加强电子文件的相关立法，尤其应明确“国家档案馆、电子文件中心和有关国家机关是按期公布档案文件的责任者”，并应明确规定：“凡公布的档案文件即为可以引用”。
思考二：国家档案局2003年9月1日公布实施的《电子公文归档管理暂行办法》要求，将电子公文制成纸质公文并和与之关联的电子公文存储载体一同归档。这种双套制因为增加了档案管理的工作量，所以受到一些档案学者的质疑。他们希望索性只用电子文件单独归档，但在实施中又发现了单独归档的新问题——电子文件的法律凭证价值让人怀疑。于是，人们开始呼吁，希望法律上对电子文件的凭证价值给予认定。然而，法律的制定又何尝不是严肃的，如果电子文件的技术问题不解决，依然可随意改动、造假，法律又怎么能规定其凭证价值呢？这种局面，造成了我国档案学界长达数年的大讨论，其结果是档案杂志上多出了数以百篇计的文章，但问题依旧存在，讨论依然继续。这不能不说明，电子文件不仅需要档案学精英的研究，同时还需要法律法规的支持和电子技术的推动。
思考三：笔者始终认为，在电子时代档案事业要实现真正意义上的革命，除了政治力量的推动外，技术力量的推动也是不可缺少的。我们在电子政务和电子文件中心建设过程中，千万不能忘记国际上正在悄然兴起的一种信息化新技术——网络。
从“安全保密、资源共享”出发，网络是一种值得研究的新技术。在信息化的前两次浪潮中，因特网把一台台计算机连了起来，万维网把一个个网页连了起来，然而不仅没有给档案事业带来重大转机，反而让人们在“信息孤岛”面前显得是那样的无奈。今天，当网格带领人们实现数据格式互通互连的时候，我们不能再坐等机会的消失，要尽快开展档案信息网络研究多从档案学理论本身进行研究，横向学科新技术层面的观察不够深入、细致，以致对信息化中的“信息孤岛”现象多有回避，不能正视其问题的症结与成因，因而对不断蔓延的“信息孤岛”现象不能提出有效的遏制对策。安徽省电子文件中心从解决实际问题的理念出发，把档案学研究的视野拓展到社会共性问题上，对信息化中的“信息孤岛”现象进行深入研究，力争使电子文件中心“做到数据规范、安全保密、资源共享”，这项工作本身的意义是十分深远的。
中国人民大学信息资源管理学院教授、博士生导师胡鸿杰指出：“从电子文件产生的背景中可以发现，它是一种单纯的事物，具有自己区别于传统事物的独特功能——使管理变得更加快捷。我个人认为，有时‘单纯的事物’不可以承受多种功能之重，‘单纯的理论’也不宜过多阐释。也就是说，‘单纯的理论’无法承受阐述之重——也许在我们生存的世界，有些事物、有些文件是没有必要转化为档案的！”⑦ 笔者十分同意此点意见，电子文件是当今多彩世界中的新生事物，我们不一定要用老框子去框它，但愿电子文件中心能探索出一条适合它成长的光明之路。
三、徽式探索的法律意义
在人类社会追求法制化的历史进程中，无数改革者前仆后继、义无反顾地尽洒一腔热血，用生命向世界表明自己的观点——法制化不应该是静态的理论与制度，而应该是动态的发展过程。“徽式探索”的实践再次生动地证明，改革者的推动和保守者的设防可能对一定时期的法制化发生影响，但无法改变民主法制自有的演进规律。虽然安徽和县对城建等档案资源整合的试点引发了一些讨论，各方意见中存在着说不清的利益博弈，但是和县试点所代表的探索精神与对档案法制演进的推动作用却是功不可没的。
随着网络和网络技术的发展，我们高兴地看到推进政府部门办公自动化已是大势所趋。安徽省对档案信息网络的研究以及建立省级电子文件中心的示范意义在于：不仅电子公文等信息手段将会被广泛地应用于各种政务活动，同时还将延伸到经济建设和社会生活等各个领域，法律应尽快克服其自身固有的保守性，与时俱进，以应对科技的进步和社会生活的变化。
“徽式探索”的实践者们前所未有地感受到，档案要“为现实、为老百姓、为经济建设服务”，首先要有相应的档案资源；而市场经济条件下，档案资源的配置在一定程度上受到市场“看不见手”的诸多制约。所以，无论是档案工作的社会各环节配合，还是档案工作本身的运行机制都对法制产生了强烈的要求，并由此成为档案法制化的巨大推动力。1996年7月5日公布施行的《档案法》为解决社会主义市场经济条件下档案工作遇到的新问题、新情况提供了法律依据，其里程碑的意义世人有目共睹。
然而，《档案法》颁发后的十余年时间里，我国经济改革发生了日新月异的变化，尤其是今年《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的颁发更是揭开了立宪时代的法政革命的新篇章。我国宪法规定“国家实行社会主义市场经济”，中国物权制度是由社会主义基本经济制度决定的，所有权是所有制在法律上的表现，是物权的核心和基础。解放初期，我国档案的全宗理论受前苏联“一切权力归苏维埃”的影响，认为一切档案归国家所有。在来源原则的指导下，将国家作为一个最大的立档单位，于是就有了“国家档案全宗”。计划经济时期，这种全宗理论指导中国档案较好地完成了历史使命。但在改革开放的今天，经济产权的变化导致“国家档案全宗”的适用范围发生了变化。因此，如何创新国家档案全宗理论就成了一个新的科学命题。安徽档案资源整合与贯彻《物权法》的过程表明，中国档案法制已经与传统的苏式社会主义渐行渐远。
综合多方面的情况，积极开展国家档案资源整合方面法律法规创新的探讨，为有关政策与法律的制定提供理论依据与实践借鉴，是当前一项十分重要的科研任务。研究中不仅要强调国家权力机关制定《档案法》的科学性、严密性、系统性和前瞻性，还要注意省、市、自治区以下各级档案法规的因地制宜的具体性和可操作性。
胡鸿杰教授指出：“我们希望国家用法律的形式明确电子文件及其真实性的诉求能否变为现实，不仅仅取决于我们的美好愿望，更取决于我们的诉求在国家立法体系中的位置。⑧”这说明，安徽档案部门的法律探索之路依然崎岖和漫长。不过，笔者这里想说的是：“徽式探索”的探索者们在处理档案信息资源整合与管理机制改革的关系，进行档案管理利用的传统与现代、实体与虚拟、整合与服务等重大问题的可贵探索中，虽然遭遇了原有法规的质疑，但正因为如此，其探索的成就，对我国的法律意义才是重大而又深远的！
注释：
①宋斌等：《服务经济建设的生力军》，载《安徽档案》，2005年第6期。
②和县县委、县政府：《整合资源 创新模式 推进档案事业跨越式发展——和县档案管理模式改革试点工作介绍》，载《安徽档案》，2005年第6期。
③安徽省档案局：《安徽省档案管理模式改革简报》第1期，2005年12月2日。
④皖档宣：《全国档案学专家齐聚合肥 研讨我省档案管理模式改革》，载《安徽档案》2006年第3期。
⑤潘玉民：《论档案法学的研究体系》，载《上海档案》2003年第2期。
⑥Takashi Koga:Government information and roles of libraries and archives,Progress in Informatics.No.1,2005.p47-p58.
⑦⑧胡鸿杰：《论电子文件的研究视角》，载《档案学通讯》，2007年第2期。
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