降低执政成本：构建社会主义和谐社会的重要任务，本文主要内容关键词为：构建社会主义和谐社会论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1003—0751(2007)02—0005—04
一个执政党在执政过程中必然要占用和消耗各种社会资源、经济资源才能取得执政绩效，这种资源的占用与消耗就构成了执政的成本。在我国目前的体制下，党的工作成本与政府的行政成本都可统归为执政成本之中。执政成本的高低对于执政效率与效益有着直接影响，也对执政党的威信、合法性及执政宗旨的实现有着重大影响。我国是目前全世界行政成本较高的国家之一。改革开放以来，政府行政成本大约以每年20％左右的幅度增长，大大高于经济的增幅。政府行政管理支出占整个财政支出的比重，1978年为4.7％，2003年达到19.03％，已超过国际货币基金组织认可的15.6％的合理比重。① 导致我国执政成本上升的成因极为复杂，有合理因素，也有不合理因素。因此，降低执政成本，提高执政效率，是执政的中国共产党提高执政能力、巩固执政基础、实现执政宗旨的一种必然选择，也是构建社会主义和谐社会的重要任务。
执政成本问题事关和谐社会的构建
执政成本上升过快，尤其是执政成本升高中的不合理因素成分占比重过大，将会严重影响我国社会主义和谐社会建设。
1.执政成本过高，会影响经济发展，削弱解决矛盾的物质基础。执政成本过高，国家行政开支过大，党政机关占有和耗用的经济资源过多，必然会挤占国家用于经济建设的财政投入、资源供给，影响经济增长和经济质量的提高，会削弱我们解决各种矛盾与问题的物质基础。
2.执政成本支出的“越位”与“缺口”并存，会影响经济社会的平衡发展。在我国的执政成本支出中，存在着“越位”与“缺口”并存的不合理状况。所谓“越位”是指支了不该支的项目，或在某些项目上支出太多太大。如职务消费的范围过广，开销过大。“缺口”是指执政成本中该支的而未支，或该支的支得太少。如我国的义务教育、公共卫生、社会保障等方面的投入，一直大大落后于人民的需要水平，低于世界平均水平，甚至低于经济社会发展水平低于我国的一些贫穷国家。
3.执政成本的事权财权划分不清，容易引发行政行为的不规范不协调。我国的政权结构分成中央、省(市、区)、市、县(市)、乡镇五个层级。与此相对应，我国的财政体制是“统一领导、分级负责”制，并按事权与财权统一的原则，划分中央和地方之间的收入。1994年我国实行分税制后，对于增强中央宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的确立和国民经济持续稳定发展起到了显著作用。但这种体制尚不成熟，存在着一些问题，主要有：(1)中央与地方以及地方各级政府之间事权划分不清，支出责任不够明确，致使财权的划分也不够科学。(2)省级以下的各级政府财政管理体制未能得到应有的规范，有的依然沿用了包干体制，有的过分强调上级政府财政的调控能力，搞层层集中，致使县级和乡镇级政府财政困难。(3)由于地方税收收入以及财政收入增加缓慢，很多地方财政困难加大，加之地方政府事权范围广，支出规模扩大，导致很多地方政府财政赤字规模不断扩大。(4)转移支付制度不规范，存在着不公平、不透明、范围不明确、支付面过宽、项目繁杂等现象，缺乏有效的监督和约束机制，资金使用效率低，浪费严重。这些问题的存在，致使不同层级执政主体的执政经费与执政行为之间存在着诸多不规范不协调现象，甚至引发了不同层级执政主体之间的矛盾。如中央与地方以及地方各级政府之间，往往会因为什么样的工作该由谁做，经费该由谁负担而相互扯皮、相互推诿；有经费的工作争着做，无经费的工作不肯做；该做的工作由于没有经费或经费不足而没有做好或不能做好；有经费的工作被不该承担者争取到后往往又不能做好甚至做糟；“跑部钱进”现象难以禁止，“驻京办事处”越设越多。执政主体行为的混乱必然带来社会运行规则的无序，也会影响社会的稳定与和谐。
4.腐败造成的执政成本损失必然引发人民群众的强烈不满。我国正处在社会体制大变革的时期，在这一时期中，腐败现象呈不断蔓延扩大之势，腐败造成的经济损失也越来越大。另外，为惩治腐败所花费的工作成本也在不断上升。这些问题的存在，不仅会给执政成本中的有形成本造成巨大损失，而且会使执政成本中的无形成本的损失更为严重。它会使党和政府的威信下降，社会认同度下降，我党一贯倡导的公平与正义原则受到拷问，由此会引发人民群众的强烈不满，甚至会成为引发社会不稳定的导火索，这是对构建社会主义和谐社会威胁最大的政治性因素。
在构建和谐社会中增强成本意识
执政成本低而效率高，既是执政党执政能力强的一个标志，又是社会和谐的重要条件和重要基础。在构建社会主义和谐社会中，我们党担负着领导责任，党的执政行为，对社会和谐有着巨大的直接的影响。党在执政活动中，只有增强成本意识，努力地降低执政成本，提高执政效率，才能极大地促进社会和谐。我们党不仅在执政活动中要增强成本意识，而且在构建社会主义和谐社会中，也要增强成本意识。构建社会主义和谐社会是一个系统工程，要讲究和强调目标与效益的统一。在构建社会主义和谐社会中，不能不计成本、不计费用，不顾人民群众的承受能力，脱离本地的人力、物力、财力状况，“透支”办事，特别要克服领导机关和领导干部的短期行为。那些单纯追求GDP的增长，靠“掠夺式”执政行为追求自己任期内“政绩最大化”的执政行为，对和谐社会建设是一种破坏。在构建社会主义和谐社会中，碌碌无为、无所作为、畏首畏尾、不思进取的工作精神与工作态度显然是不可取的，但一些地方政府不计成本的急躁冒进行为同样是不可取的。
在发挥执政党功能中增强成本观念
执政党在和谐社会建设中的功能，主要有三个方面：一是领导发展的功能。我们党执政，首要任务就是带领人民推动经济社会发展，不断满足人民日益增长的物质文化需求。发展是我们党执政兴国的第一要务，发展是解决中国一切问题的关键。二是对社会的整合功能。执政党由于掌握着充分的行政资源，对社会矛盾调控具有强大的物质力量和公共资源，因而具备着强大的整合功能。执政党要充分发挥自己对社会的整合能力，妥善协调和处理各方面的利益关系。三是引导功能。执政党的社会基础来自最大多数人的拥护。因此要注意引导广大人民群众，科学解决广大人民群众最关注的问题。
在构建社会主义和谐社会中，发挥执政党的执政功能与降低执政成本、提高执政效率，如何才能做到有机结合，相互统筹，相得益彰呢？
1.在发挥领导发展功能时，要强调“量入为出”原则和“成本——效益”原则。“量入为出”原则就是指在领导发展中要强调有多少钱办多少事，不搞“赤字”、“透支”，充分兼顾生产与生活、建设与吃饭的关系，不以降低人民生活水平与生活质量来谋求发展，使和谐社会的建设能成为人民群众得实惠、人与自然和谐相处的“幸福运动”。“成本——效益”原则就是指在领导发展中要讲究“投入——产出”关系，珍惜人力物力财力，千方百计提高成本的收益率，不仅经济发展中的能耗要降下来，劳动生产率水平要大大提高，而且要使经济效益与环境效益、社会效益相协调。
2.在发挥整合功能时，要贯彻“激发活力”原则和“公平公正”原则。“激发活力”原则就是指执政党要善于调动一切社会人员的创造性和积极性，为构建和谐社会创造物质财富和精神财富。“公平公正”原则是指执政党的政策和执政行为，不能偏袒某一阶层或某一利益集团，而是公平公正地对待一切社会成员，以最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以解决广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题，作为构建社会主义和谐社会的着力点。对于发展中存在的收入差距、地域发展差距要有效地调控，尤其是要废除那些歧视某些社会成员或限制某些社会成员发展的无形规则或有形制度。概而言之：改革发展的成本要公平地分摊，改革发展的成果要公平地分配。
3.在发挥引导功能时，要实施“最优方案选择”和“社会评估法”。执政党在解决群众最关注的问题，发挥引导功能时，与其他执政活动一样，必须高度重视“成本——效益”关系，力求以最小最低的代价去引导人民群众最关注的问题得到解决。人民群众关注的问题，除了经济利益问题外，有的是社会问题和政治问题，如当前人民群众普遍关注的腐败问题和政治参与问题，这些问题的解决，也要花费成本，包括花费大量的人力物力财力。但这些问题与经济问题毕竟有区别，其效益有的是不可以用“投入——产出法”来进行衡量测算的。因此，在解决这些问题时，就要用“最优方案选择法”，即在可以取得同样效果的多种方案选择时，应选择成本最小最低的方案，或是在设计方案方法时，尽量选择以最小最低的代价去解决问题。对于那些要花费很大的代价，一时难以取得经济效果，但对于国家的长治久安、社会和谐意义重大的问题，要用“社会评估法”来进行抉择，即以社会效益为最高标准。当然，即使在解决这些问题时，也必须十分珍惜人力物力财力。
在提高构建能力中增强成本产出效应
在构建社会主义和谐社会中，各级党政机关和领导干部要着力提高五个方面的能力：一是增强社会创造活力的能力；二是正确处理人民内部矛盾的能力；三是推进社会管理体制创新的能力；四是维护社会稳定的能力；五是做好群众工作的能力。我们各级党政机关和党政干部，应把降低执政成本，提高执政效率，融入到提高构建社会主义和谐社会能力的实践之中。
1.提高增强社会创造活力的能力。这项能力包含两个基本因素：一是对社会主义和谐社会的认知能力。二是调动社会一切积极因素的能力，即通过制定和实施科学的政策来调动社会一切积极因素，投身到社会主义和谐社会的建设中。这种认知能力和政策制定与实施能力的提高，是需要通过学习、培训、调查研究、实践执行等一系列活动的。而这些活动都是需要支付各种成本的。如何使成本支付能取得更好的效应，这就是执政能力的表现。在实际生活中，我们有的领导干部对问题判断不准，有的地方政策制定得不科学，或在贯彻执行党和国家的方针政策时走神跑样，并不是因为在这些活动中没有支付成本，而是这些成本在支出中没有注重效应。如有的领导干部把调查研究作为作秀活动，搞形式主义走过场；有的领导干部把学习培训作为旅游，等等。这些现象必须得到遏制。
2.提高正确处理人民内部矛盾的能力。这项能力由三个方面构成：一是运用道德手段构建社会主义和谐社会的能力；二是统筹兼顾、公平公正地制定政策能力和开展工作的能力；三是以正确的办法调解处理人民内部矛盾的能力。强大的社会舆论、典型示范和个人内省作用，对于形成社会共同遵循的行为规范有重要的意义。从成本效益角度讲，道德的规范作用投入少产出快效果持续，国家应增大对以德治国的投入，党和政府应强化对官员的道德教育，严厉惩治腐败。统筹兼顾就是要找到最大多数人的根本利益与不同人的具体利益的结合点。要能做到这一点，从执政成本角度看，就是要出于公心，不能从部门或行业的利益出发制定政策，要使成本的分摊与成果的分配能公平合理。我国正处在社会矛盾多发期。对大量的社会矛盾，如果“一事一议”去处理，工作量大，投入多，还容易产生不公正现象，导致更多矛盾的产生。能否走出一条投入少、效果好的新路子呢？这就是要通过建立健全工作机制和社会利益协商机制，依靠制度来处理矛盾，化解纠纷，这样才能极大地从整体上提升我党正确处理人民内部矛盾的能力。
3.提高推进社会管理体制创新能力。这项能力包括：整合社会管理资源的能力，发挥基层党组织服务群众、凝聚人心作用的能力，领导与协调城乡基层组织及各类社会组织发挥社会管理作用的能力。从执政成本角度分析，一个好的社会管理体制，能使社会管理的成本大为降低，并且能使社会管理的效能大为提高。目前，我国社会管理体制还存在不少问题，政府几乎承担了管理社会的无限责任，而且往往是政出多门，职责不清。如在社会保障问题上，社会保障部门、劳动就业部门、人事部门、民政部门都在管，但在一些具体事务上，职责又是模糊的。这种管理格局必然造成成本重复支出、成本过大和开支混乱。在提高构建社会主义和谐社会的能力中，我们要努力探索和建立起一种成本低、风险小、效率高、运作灵的全新社会管理体制。
4.提高维护社会稳定的能力。这项能力包括：建立社会稳定新机制的能力，保障公共安全和处置突发事件的能力，有效发挥法律和司法机关维护社会稳定作用的能力。目前，我们这方面的能力与构建社会主义和谐社会的目标要求还有很大的差距。原因之一是这方面的投入少。譬如，我国的社会结构已发生了急剧变化，“单位人”日益向“社会人”转化，以利益为纽带的利益群体的数量在日益增加，变动性在增大，利益表达的欲望增强，表达方式也日益多样化。但是，我国还没有建立起与之相适应的社情民意的搜集与反映渠道，缺乏运用现代化手段建立起来的舆情汇集与分析机制。再如，由于投入不足，我国的社会预警机制建设有些滞后。在构建社会主义和谐社会中要提高我党的执政能力，从总体上讲，是要降低执政成本，提高执政效率，但在具体事项具体能力上，还要解决由于投入不足而引发的执政效率低下的问题。
5.提高做好群众工作的能力。这项能力包括：贯彻党的群众路线的能力，维护人民群众利益的能力和把握新形势下群众工作特点和规律的能力。从执政成本角度考察，提高这项能力，主要应解决如下几个问题：一是党不能与群众争利，更不能损害和侵犯群众利益。我们党最大的政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。党的路线方针政策能否得到人民群众的广泛认同，直接关系到党的执政能力与执政基础。党的执政成本取自于民，应取之有度，用之有方。取之过甚，用之无方，必然失去民心。党没有自己的私利，党应全心全意为人民服务，在执政成本的运作上也应体现这一原则。二是维护人民群众的利益，要从人民群众最现实、最关心、最直接的利益入手。特别是要高度重视和维护在改革开放过程中经济地位明显下降的群体的利益，承担了改革的成本而没有分享到应有成果的那些部分人的利益，执政成本的支出，要多向他们倾斜。三是要把握新形势下群众工作的特点和规律。认真研究新时期群众工作的新特点和新规律，认真研究构建和谐社会中群众工作的新方法。我们现在还没有完全把握新时期群众工作的新方法，但是，从执政成本这一角度考察，应该考虑的是如何使党和政府的工作与群众的理解支持相一致。如果两者能一致，社会就和谐得多，群众工作的难度就会大大减少，我们的工作成本也就会大大降低。两者之间的一致，基础在于党和政府要把发展的速度、改革的力度和广大群众所能承受的程度结合起来。只有这样，才能得到群众的理解、信任和支持，在这种状态下的群众工作的成本才是最低的。
注释：
①尚晓汀：《降低行政成本建设廉价政府》，《理论前沿》2006年第23期。