论行政管理与生产力，本文主要内容关键词为：生产力论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人们对生产力理解，经历了一个由窄到宽、由浅到深的过程。近几年，随着实践的发展，管理在我国也被逐步看成是生产力。但是，目前许多同志认为经济管理是生产力，行政管理不是生产力。这种观点是错误和有害的。从理论上讲，它将行政管理排除在生产力之外，使生产力理论缺少一个重要组成部分；从实践上看，它否认了行政管理在生产力中的重要作用，忽视了政府的宏观调控职能、管理职能，造成行政管理主体缺位，产生一系列弊端。
一
马克思主义经典作家对生产力的表述和运用是不同的。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》和《资本论》里，曾经使用过物质生产力、社会生产力、社会的物质生产力、劳动生产力、由分工和协作产生的生产力、资本的生产力、生产力等概念。列宁则用劳动生产率来代替生产力。斯大林给生产力下的定义是：“生产物质资料时所使用的生产工具，以及因有相当生产经验和劳动技能而发动着生产工具并实现着物质资料生产的人，这些要素总和起来，便构成了社会的生产力。”[①]
现在，我国不少论著把生产力表述为：“人们征服自然、改造自然的能力”。这个定义是否科学呢？笔者的回答是否定的。因为生产力不仅仅反映人与自然的关系，生产力的诸要素在经过科学排列组合之后，不但能改造自然，而且也能改造人类社会，所以这个定义是不确切的。过去，我们对生产力构成的理解也有片面之处。开始是“二要素说”（劳动者+生产工具）；后来是“三要素说”（劳动者+生产工具+劳动对象）；再后来是“多要素说”（劳动者+生产工具+劳动对象+科学技术+经济管理等），这种简单相加的观点显然也是不科学的。
生产力是人们征服自然、改造自然和社会的一种综合能力，是一个复杂的动态系统。它的要素应该是多层次、多序列的，并且随着实践的发展而不断增加。但是，生产力绝不是各要素的简单相加，只有把它们进行科学地排列组合之后 ，才能形成生产力。
关于生产力的层次和结构有不同说法，我既不同意“横论”（即平面结构论，他们认为生产力就诸要素的平行相加），也不同意“纵论”（即纵向结构论，他们把生产力单纯看成是纵向结构）。生产力系统应该是纵横交错的动态系统。在这个动态系统中，横向系统是前提，它包括劳动者、科学技术、劳动对象、信息、资金等。离开它们，生产力就成了无源之水，无本之木。纵向系统，是指管理系统，它贯穿于人们征服自然、改造自然和社会的始终，是横向系统各要素的“粘合剂”。在这个系统中，行政管理最重要，它是宏观上控制着生产力各要素的排列组合，决定着生产力发展水平的高低。在生产力要素相同的条件下，行政管理水平高，生产力水平就高，反之则低。美国之所以成为世界经济头号强国，除了其他因素外，关键在于政府作用发挥得好，行政管理有效；日本战后经济腾飞、亚洲“四小龙”的发展，也均是如此。我国严重失误的教训也充分说明了这一点。1955年，我国国民生产总值占世界份额4.7%，而1980年下降到2.5%；1960年，我国的国内生产总值与日本相当，而1980年只占日本的四分之一。1960年，美国的国内生产总值超过我国4600亿美元，而1985年超出额达到36800亿美元。50年代上半期，按美元计算的人均产值，日本约超过我国一倍。但在1991年，日本已达到25146美元，我国按外汇折合只有300多美元。韩国1961年的人均产值为83美元，但到1992年已达6700美元，远远高于我国。如果我国行政管理科学化、高效化。没有大的决策失误，我国与发达国家的差距就不会这么大，生产力水平就会更高，综合国力就会更强。
在生产力诸要素的排列组合中，结构十分重要。所谓结构，就是一个系统内部各要素的排列组合形式，它是系统和功能的集中表现。对生产力诸要素的不同排列组合，会产生不同的结果，大致有以下几种情况：第一，Ⅰ+Ⅰ＞Ⅱ。即整体功能大于各要素功能之和。因为科学管理把生产力诸要素进行科学地排列组合，从而产生孤立要素所不能具有的最佳功能，即“整体大于部分的总和”。第二，Ⅰ+Ⅰ＝Ⅱ。即整体功能等于诸要素功能之和。在这种情况下，生产力各要素处于正常状态，作用基本发挥，但成效不大，发展不快。第三，Ⅰ+Ⅰ＜Ⅱ。即整体功能小于各要素的功能之和。出现这种情况有多种原因，或者是管理不科学，生产力要素得不到科学排列组合，或者是因为生产力两大系统本身存在一些弊端，影响了整体功能的发挥。第四，Ⅰ+Ⅰ＜0。即整体功能小于零，出现负值。这时，不但生产力诸要素得不到科学组合，而且整个生产力系统遭到破坏，损失严重。
我们加强行政管理，发展生产力不但要杜绝Ⅰ+Ⅰ＜0，Ⅰ+Ⅰ＝0，还要避免出现0＜Ⅰ+Ⅰ＜Ⅱ，起码达到Ⅰ+Ⅰ＝Ⅱ，最好实现Ⅰ+Ⅰ＞Ⅱ，形成最佳综合生产力。这样，才能更好地促进社会主义市场经济的发展，加速两个文明建设的步伐，早日赶上发达国家。
二
行政管理是在与生产力诸要素的结合过程中形成生产力的。行政管理是生产力，究竟反映在哪些方面？目前还是个探索中的问题。我认为，除了宏观调控以外，它起码体现在以下几个方面：
1.它体现在行政决策上。行政决策是行政管理的主要活动，是对生产力各要素的排列组合，是对它们的布局、协调、组织和运用。例如，我国要建设一个大电站，国务院在进行决策时，就必须通盘考虑人力、物力、财力和技术等多种情况，对各种要素进行科学组合，拍板决断。这一步事关全局，影响极大。因此，行政决策在整个生产力系统中，处于举足轻重的地位，一着不慎，满盘皆输。万里在全国软科学研究工作座谈会上讲话时指出：“在一切失误中，决策的失误是最大的。‘大跃进’决策的失误造成数以千亿计的重大损失。这还只是物质财富方面可以计算出来的损失，还有许多无形的损失，特别是在人们精神状态方面造成的损失，比这影响更为严重。‘文革’十年的决策失误，更是误国误民，祸及子孙。”[②]有人估计，仅这两次决策失误，就给我们造成了近万亿元的损失。至于我们在人口、资源、教育、科技、市场建设、开发区建设、资金投放、招商引资、对外贸易等方面决策失误造成的损失，就更无法计算了，它给整个生产力系统造成的危害，比这还要严重得多。具体到一个省、市、县、乡的行政决策也是一样，它的失误直接影响到生产力各要素的排列组合，破坏其科学结构，破坏整个生产力的运行机制。所以，即使其它要素再好，没有科学的行政决策，也无法形成现实生产力。
2.它反映在行政效率上。行政效率就是用最少的人力、物力、财力和时间获得最大的综合效益。如果行政决策是科学的，但是行政效率不高，生产力水平也会受到严重影响，科学的决策可能被废置，人才、信息、能源、资金和科学技术等可能被闲置，成为孤立存在的要素。尤其是科学技术飞速发展、竞争激烈的信息时代，行政效率的高低，更直接影响生产力形成周期的长短。所以，国外十分重视行政效率，把时间看作是金钱，把效率看作是生命。我国生产力落后，固然有历史原因和决策失误的原因，但是行政效率低下，生产力形成周期过长，也是一个极其重要的原因。同样的资金、技术、人才、信息、材料、能源等要素，在发达国家如果半年就能得到科学组合而形成生产力，产生综合效益的话，那么在我国，恐怕往往要几年，甚至几十年。有人统计，在某些地区和部门完全可以立即办成的事情，不能及时办成的竟达90%。在我国，因为行政效率低下，而影响生产力形成和发展的情况还不知比这严重多少倍。如果我国行政效率能提高50%，那么与发达国家的距离起码会缩短十年。
3.它体现在管理方式上。科学的行政管理注重对生产力各要素的科学组合，注重生产力的最佳结构。反之，则会造成畸型，产生一系列弊端，影响生产力的发展。长期以来，我国在行政管理方式上许多方面是很不科学的，其突出表现是以下几种病态：
一是机构病。多年来，我们习惯用增加机构来进行管理，走了许多弯路，付出了极大代价。1949年建国之后，我国政府机构虽然搞了几次改革，但都违背客观规律，走了一条精简——膨胀——再精简——再膨胀的老路，呈现出明显的马鞍型曲线。虽然党的十四大提出下决心进行行政管理体制和机构改革，自上而下在转变职能上下功夫，要求理顺关系，精兵简政，但是我国机构病由来已久，“上有政策，下有对策”，想要彻底根治，绝非一日二日之功。这种状况严重妨碍了我国行政决策正确实施，助长了官僚主义，降低了行政效率，造成人力、物力、财力的巨大浪费，破坏生产力结构，影响生产力水平的提高，阻碍社会主义市场经济的发展。
二是官僚主义综合症。官僚主义在我国由来已久，根深蒂固，已发展成“综合症”。它对生产力的阻碍和破坏极大。例如，大兴安岭火灾，不但给国家造成数以亿计的经济损失，而且还严重破坏生态平衡。其实这只是官僚主义的一种表现形式。我国的国有资产流失也相当严重，每年达数百亿元。我国的黄金产量很大，但是因为官僚主义管理不善，每年只能收回一小部分，其损失难以计算。官僚主义的盲目引进，也给我们造成巨大损失。有人估计，近几年从国外进口的各种类型汽车约数百万台，花费掉数千亿元。我国盲目引进的许多生产线和大量消费品，不但耗费巨资，而且严重冲击国内市场和生产。本来我国的人力、物力、财力就十分有限，用于发展生产的很少，因此它对生产力各要素的平衡、协调和结构破坏很大，限制和阻碍了我国生产力的发展。
三是靠人治，不靠法治。市场经济是法治化经济。长期以来我们没有很好地依法行政，弊端甚多，使生产力各要素经常处于无序状态，得不到科学的排列组合。例如，有些人随便批条子、下命令、上项目、设机构、大搞房地产、乱建开发区，等等。据统计，到1993年全国共有开发区3000个，总面积15000平方公里。而当时全国设市城市才有479个，建成区总面积也只有13000平方公里，这是经过几千年的发展建设才形成的。这些开发区中有相当一部分建不起来，造成大片良田荒芜、人财物严重浪费，严重破坏了生产力结构。尤其是对人事缺乏法制管理，任人唯亲现象严重，让一些蠢才、庸才，甚至是不法之徒进入国家各级行政领导机关，误国误民。而对一些出类拔萃人才，有些领导者则嫉贤妒能，千方百计进行压制、打击，甚至是迫害，既不用，又不放，致使许多人纵有报国之志、治国之才，而报国无门，这几年，虽然党中央反复强调尊重知识，尊重人才，做了大量工作，但在一些单位和部门，知识分子的许多合法权益得不到保证，早逝现象比较严重。出现这种现象的原因很多，但是一个重要原因就在于我们缺少对人才的法制管理。实际上，我国存在的问题比这还严重得多。国家花费大量资金培养的人才，不能很好发挥作用，他们的聪明才智和科学技术无法转化为生产力。这种损失和浪费是无法用数字来加以计算的。
总之，行政管理是治理国家的主要活动。它在宏观上对生产力各要素进行排列组合，决定着生产力水平的高低。没有科学高效的行政管理，生产力结构和系统就要遭到破坏，严重影响生产力的发展。
三
行政管理不同于生产力的其他要素，它是在对生产力各要素的排列组合中，发挥作用并形成生产力的。因此，行政管理转化为生产力，还必须具备一系列条件，既要看社会的内部外部环境，又要看一个国家的政治经济制度、科学技术水平、人才群体结构，乃至各种资源、民族文化传统等。当前，两极格局地已经解体，多极化格局正在形成，世界经济更加紧密地联系在一起，科学技术飞速发展，竞争十分激烈。我国的政局稳定、经济发展、社会安定、与周边国家关系较好，国内外环境比较有利。我们应该认真落实党的十四届五中全会精神，抓住机遇，学习发达国家的先进经验，以人之长，补己之短，从实际情况出发，大力加强行政管理，除了科学决策、深化改革、建立健全宏观调控体系、搞好民主监督、清除腐败、提高行政效率以外，当前还要切实抓好以下几项工作：
第一，抓紧造就大批跨世纪行政管理人才。在生产力诸要素中，最重要的是人，人永远是生产力的主体，其次才是管理、科学技术、信息、资源、资金等。据国外统计，在机关中增加一个必要的劳动者，效率可以提高1.5倍；增加一个科技人员，效率可以提高2.5倍；增加一个优秀的行政管理者，效率可以提高11倍。因此，世界上所有发达国家都十分重视培养行政管理人才。美国1969年创办了联邦行政学院，目前，已在许多所大学开设行政管理课程。其他一些发达国家也相继办起了行政学院或文官学院。专门培养高级行政管理人才。在这些发达国家，行政管理人员一般都有80—90%左右的人受过专业训练。可是在我国数万名行政干部中，却很少有人受过系统的行政管理专业训练。有些省市的公务员培训也流于形式。因此，我们必须采取有效的措施抓紧造就大批跨世纪行政管理人才，要把培养行政管理人才纳入发展战略，搞好规划，增加投入。凡有条件的省、市、县委党校、干校都要分期分批抓紧培训行政管理干部。同时，还要加强师资队伍建设，迅速改变我国行政管理专业教师数量少、素质差、队伍乱、水平低的状况。要以国家行政学院、社会科学院、人大、北大、武大、中大等单位为基地，加强师资队伍的培养。另外，我们还要进一步办好国家行政学院，完善各省、市、自治区的行政学院，在有条件的大学设立行政管理专业，培养大批跨世纪行政管理人才。
第二，尽快全面推行公务员制度。我国在人事管理方面弊端甚多。对国家工作人员的录用、培养、晋升、奖惩、待遇、离退休等尚缺乏全面的法律保障。因此，我们必须认真总结古今中外的经验教训，结合自己的国情，尽快全面推行公务员制度，进行分类管理，坚持民主、平等、公开、竞争、择优、法治等原则，保证广大人才进入国家各级行政管理机构，提高行政管理水平。
第三，彻底改变落后的管理方式，实行科学管理。要科学设置行政系统，如信息反馈系统、智囊系统、决策系统、执行系统、监督系统等。要逐步完善行政法制，除了制定《公务员法》和有关条例外，还要制定《政府活动法》、《机构编制法》、《行政效率法》、《行政监督法》、《行政责任法》、《会议管理法》、《制裁官僚主义法》等，把整个行政管理纳入法制化轨道，逐步实现科学化、现代化、法制化、高效化，促进市场经济的发展，迅速提高我国的生产力水平，实现党的十四届五中全会提出的宏伟目标，早日把我国建设成富强、民主、文明的社会主义现代化国家。
注释：
①《联共（布）党史简明教程》1950年版，152页。
②《光明日报》1986年8月15日。