（吉林大学行政学院 130012）
摘要：行政审批制度改革已经推行了17年。在这17年中，盘锦市不断深化改革，在人事划转、精简审批事项与审批要件、优化投资项目审批流程、推进“一网通办”等方面均取得了显著成果。但此项改革仍面临着许多问题，如过度依赖于数量而忽略质量、“两层皮”现象依然存在、后续监督管理机制不完善、政府工作人员改革意识转变不彻底等，还需要在接下来的改革中进一步改进：数量质量两手抓、加强顶层设计、强化审管联动、加强政府工作人员意识转变，使得改革能够平稳有序推进。
关键词：行政审批制度；标准化建设；顶层设计；审管联动
一、盘锦市行政审批制度改革的背景与现状
我国行政审批制度改革始于经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变阶段，2001年10月，国务院批转了关于行政审批制度改革工作实施意见，要求各级政府转变职能，减少行政审批，并提出了一系列指导思想及原则。本着为人民服务的宗旨，按着意见的指导思想及原则，辽宁省盘锦市于2002年成立了审批服务局，走在了行政审批制度改革的前沿。经过十多年的改革发展，盘锦市成效显著，尤其是其下辖的盘山县与大洼区。此两个地区的改革走在了全省县的前列，为了更好地探讨盘锦市行政审批制度存在的成效与困境，我们将聚焦于此两个地区的改革。
自2002年成立行政审批服务局以来，盘锦市行政审批制度改革成效显著：取消和下放市本级行政职权1131项。同时，推行容缺审批、企业承诺、全程代办等审批模式，压缩了近三分之二的审批时限，便利了办事企业及群众，更好地履行了政府的服务职能。
盘山县与大洼区均于2016年成立行政审批服务局，但在成立前，就已经取得了改革的初步成果，为审批服务局进一步深化改革奠定了坚实的基础。
二、盘锦市推进行政审批制度改革的路径措施及成效
（一）人事划转方面
设立行政审批局，核定领导职数，区政府根据拟定的行政审批事项，将原有相关部门一定数量的人员调至审批局，在行政审批大厅集中办公，减少办事群众走访部门数量，提高办事效率。一改之前的多部门串联式办公方法，并启用“一枚印章审批”。在区行政审批局内设置相应的股室，即办公室、政策法规股、市场服务股等，其下还设置了事业中心，有公共行政服务中心和电子审批信息。通过人事划转，使得政府的服务能力更加突出，群众办事过程更加简化，极大地节省了群众时间。政府从实践行动上真正做到了权为民所用，利为民所谋，情为民所系，推进我国经济建设的发展。而“服务型政府”的建设恰恰是随着我国经济和社会发展的深入推进而逐渐确立起来的政府理念和目标之一。[1]
（二）精简审批事项与审批要件方面
在精简审批事项方面，按照相关法律法规对行政许可进行规范，与相应职能部门沟通，精简审批要件，同时精简、合并、取消某些审批事项，压缩了审批所需花费的时间。此外，还建立了容缺预审机制，将各类审批事项进行了全面梳理，分为“关键性要件”和“一般性要件”两个类别。投资项目审批速度得到极大提高。适当下放审批权和服务事项，让基层有职、有权、有责，新材料产业园和高升经济区投资项目均可实现独立审批。
在改革中，虽然要注重于放权，简化审批程序，但是“放”和“管”不能取其而舍彼，要两者同时兼顾，该减少审批的自当减少审批，该由政府管理的还是要由政府管理，并且要有效管理。但其最终目的还是促进投资办事等各项事宜的高效有序进行，使政府为国家经济发展服务。
（三）优化投资项目审批流程方面
在前面精简审批事项、要件的基础上，在操作流程上，实施流程再造，压缩审批所要耗费的时间。实行要件共享、并联审批。在审批大厅办理的审批事项全部实行要件和图纸共享，一次性告知，一次性提供，各窗口和派驻部门并联审核、同步审批。这从办事流程方面缩减了办事所需时间，减少了相关人力物力财力不必要的投入。原来企业办手续，国土、规划等部门内部不同科室都需要企业提供图纸、立项等资料，浪费了大量资源，现在一个部门只要一套资料，而且提前一次性告知。同时，将原来上级规定的审批时限改为承诺审批时限，纳入窗口审批人员绩效考核，通过此种方式监督窗口审批人员提高审批效率。此举措是在审批过程中进行时限的压缩，对于审批的顺利与高效进行提供了流程上的保证。
（四）推进“一网通办”方面
按照“互联网+政务服务”要求，加快推进信息化系统建设，完善建设网上审批监管平台，市、县、镇、村“四级”行政审批网络系统，按照“一站式”服务要求对审批、代办和中介机构的全链条闭环式预警监管，进入并联审批模式，实现了建设项目集中并联审批、一通到底，即“并联审批、联席会议、联合勘验、要件共享、同时办结”。同时，区行政审批局在公共行政服务中心设立了“政务服务一体机”，与市“四级”审批系统相连，实现网上预约、网上查询、网上申报、网上评价及自助打印等功能，为群众提供了更加便捷的网上办事通道。通过网站、微信互动信息平台与审批网络对接，全面推广电子政务和网上办事与实行网上受理、办理、反馈、查询全过程服务，真正做到高效审批，服务群众。
三、推进行政审批改革的困境
（一）过度依赖于数量而忽略质量
现实中存在审批许可权下放过程中只关注数量而忽视了质量的问题。地方政府只是应付国家行政审批制度改革，象征性地下放一定数量的权限与审批事项，而在重要的审批事项方面依然被牢牢紧握，没有下放。而此种审批事项对于权力主体来说多为有利可图的部分，故不愿意下放。这不仅不利于社会主义市场经济的发展，还容易造成政府有关部门的工作腐败。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在“分母”上没有数据值的情况下，任何在“分子”上单纯取消或者下放若干数量行政审批事项的改革注定是徒劳的，尤其在下放一些没有“质量”的审批事项时更是如此。[2]只是为了实现表面性的指标要求，凸显改革的成效，下放一些不重要的权限。
（二）“两层皮”现象依然存在
在现实中，依然存在多头审批、多层审批、重复审批的现象。虽然已建立的有些政务服务中心，但也仅是存在那么一个形式。事实上的审批流程简化的“一站式”并没有做到彻底的一条线服务，反而存在某些隐形的多头重复审批方式。表面上操作形式虽然变了，但是实际上审批事项和审批部门依然是与原来数量相同。虽然办事流程表面上看似简化了，但实际上需要走的流程与部门丝毫没有减少。企业各项事务的办理，仍然要多头跑，花大量时间精力在这上。
（三）后续监督管理机制不完善
行政审批制度改革，绝不只是单纯的取消下放审批事项，更重要的是后续的监督管理。盘锦市当前的事后监管制度和事后责任追究制度还不完善，一些审批事项取消下放后就不了了之，无人继续关注。致使取消下放前功尽弃或事倍功半，部分改革成果达不到预期要求，群众满意度也没有上升。“以批代管、只批不管、该管不管、批管脱节”[3]现象较为严重，政府认为有些事项无需监管或者惰性监管，无人关注或还未曝光就是“世界和平”，就能体现出自己的改革管理得当。在媒体曝光后，在群众的监督下“指哪打哪”，呈现出一片监管乱象。如何做到审管两手抓，建立完善后续监督管理机制，平稳驶过改革“最后一公里”，是政府推进行政审批制度改革过程中应该重点关注的问题。
（四）政府工作人员改革意识转变不彻底
政府是行政审批制度改革的主体，相关的政策也是由政府来制定。一方面，行政审批制度改革涉及到啊众多政府工作人员的利益，改革过后可能手头的权力小了，那么求办事的人少了，部分人员还存在着自己“位高权重”的思想，在改革中鲜少制定触及自身利益的政策，致使改革推进难。另一方面，由于国家过去推行原审批制度的时间较长，相关人员熟悉于原稳定的工作环境，创新改革意识不高，惧怕于转变，将改革事项“偷梁换柱”，看似改了，实则未改。因此“取消下放的审批事项多为‘含金量’不高、‘不痛不痒’、细枝末节的项目，使市场主体和社会民众在政府取消成百上千个审批许可事项后，到政府部门办事依然困难重重。”[4]
四、相关对策建议
（一）行政审批事项改革中数量质量两手抓
行政审批事项中，该放的审批事项和权限应该及时释放，但是不能只根据数据指标来进行评价，同时也要看重质量。并按照审批项目清单标准，准确及时有效地进行审批事项改革。列举审批项目清单，明确政府哪些权力应该下放，用制度来约束权力，这样该放的权力才会放到位，不会因为权力主体的腐败原本该下放的权力紧握在政府手中。形成行政审批事项改革中审批事项与权限下放的事后督促作用，及时排查某些政府部门为了各自利益只做表面上“让步”的举动。数量和质量两个轮子要并驾齐驱，让政府行政审批事项的改革为社会主义市场经济服务，做到高效有质量的放权。
（二）加强顶层设计，有效解决“两层皮”问题，形成改革“一盘棋”。
要明确改革方向，推动相关经济区进一步对标先进地区经验做法，按照“成熟一项、划转一项”的要求，加快改革步伐，提高行政审批效率效能。切实做好人员、事项和审批平台端口划转区行政审批局工作，建立行政审批专用章“分章制”，做好“一枚印章管审批”管理。 同时，列举审批项目清单，明确政府哪些权力应该下放，用制度来约束权力，这样该放的权力才会放到位，不会因为权力主体的腐败原本该下放的权力紧握在政府手中。
（三）强化审管联动，有效解决“挂空挡”问题，促进监管“全覆盖”。
要做好取消下放审批事项的工作，就必须更加注重做好审管分离后的审管联动工作。相关职能部门在将行政审批权划转到行政审批局后，必须更好地明确和承担好监管责任，建立健全监管制度，实现监管范围全覆盖、监管责任无盲区。建议在推进行政审批制度改革过程中，同步建立健全行政审批局与职能部门之间的审管联动机制，对应建立事中事后监管方案等，明确检查对象、内容、方式、措施、程序、工作要求等，按照“互联网+”等模式健全完善联动平台建设，实现信息互通、资源共享，确保行政审批与事中事后监管工作有机衔接、无缝对接。
（四）加强政府工作人员意识转变
虽然政府行政审批制度改革已经进行了多年，但是公务人员的工作意识仍然滞留在传统高度集中的计划经济体制时代，观念转变较慢。加强行政审批制度改革的相关宣传与推广，并将行政审批改革成效与工作人员的绩效考核相关联。如将审批流程中时限的压缩效果纳入窗口审批人员的绩效考核标准里，通过此种方式监督促进窗口审批人员提高办事效率。在社会主义市场经济的快速发展下，政府工作人员自己也应及时了解国家的政策方针，基于国家政策方针对于自己的思考方式、行为方法做出自己的更新。只有在具体实践环节跟上国家的发展趋势，才能做到将改革真正地落实到实际中，造福人民群众。
参考文献
[1]施雪华．“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件［J].社会科学,2010,(2)．
[2]唐亚林,朱春.2001年以来中央政府行政审批制度改革的基本经验与优化路径[J].2014,(5).
[3]陈朋.行政审批制度改革亟待突破的重点问题[J].行政管理改革,2018.7.
[4]马怀德.行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报,2016.3.
作者简介：邹银楹（1997—），女，汉族，四川泸州市人，学生，本科，吉林大学行政学院政治学与行政学专业。
李皖晴（1997—），女，汉族，安徽宣城市人，学生，本科，吉林大学行政学院行政管理专业。
论文作者:邹银楹 李皖晴
论文发表刊物:《知识-力量》2018年12月上
论文发表时间:2018/11/2
标签：行政审批论文; 事项论文; 制度改革论文; 盘锦市论文; 政府论文; 要件论文; 权力论文; 《知识-力量》2018年12月上论文;