从“软着陆”到实现战略转移，本文主要内容关键词为：软着陆论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史性的转折
去年我们先后参加了几次调研活动，六月份去了广东的几个市县，如南海、顺德、东莞等地，那时东南亚金融危机的影响面还没有波及，因而生产、流通各方面还比较顺利，问题暴露得还不十分明显，等九月份到了内蒙的赤峰市，一些出口企业受到很大的影响，而国内市场不景气状态已经昭然，加之国有企业改革、下岗工人问题变得有些严重，十一月份我们又去了广西壮族自治区的柳州市，看到一个新兴的工业化城市如何面临产业结构升级转换，已经看到了全国形势在转入一个重大的调整时期。一个典型的事例就是这些新兴的城市正在实施“退二进三”战略，这包含双重意义，第一层意义是下大决心调整“重重轻轻”不适当的产业结构，大力发展第三产业，第二层含义是城市中心向边沿扩散，中心地带退出第二产业，发展第三产业，等等。这些现象与宏观调控步调基本上是一致的。我们基本上是赞同扩大内需政策的，但是，如何扩大内需？它的内容、手段等等需要进一步加以明确。到底是以传统凯恩斯主义的“挖坑”这种纯消费方式还是以产业导向为主的产业政策？即使是以产业政策为导向，又有些什么立竿见影的措施方使这项政策不落空？如果确立的基本方向是发展基础产业，发展大众住宅、汽车，但是居民的预期收入不长进，结果内需仍然会启而不动。
为什么说改革开放到了一个转折点呢？其基本特征是：（1 ）从改革开放的模式来看，改革开放之初“三来一补”大发展，但是现在已经开始走下坡路，亚洲新兴发展中国家产业结构同构化加剧了国际市场的竞争局面，我国的出口受到很大的冲击，出口导向型经济持续发展面临一个转型提升阶段，而同期另一种现象开始出现并迅速扩张，那就是跨国公司投资和贸易形式大有取而代之之势，因此，不可能再按过去的老路走下去了；（2）从外部经济对国内增长的影响来看， 对外经济已经从贸易项转到资本项下，无论是从扩大内需政策的作用对象上、还是从金融危机产生的根源上，都已不再是、也不可能再从贸易增长角度来解决问题，必须从贸易领域进入到生产领域和资本领域；（3 ）从国民收入方面来看，已经不单纯是收入总量上或平均数的增长，必须高度重视收入分配变化趋势及收入差距扩大化可能导致的后果。80年代对外开放政策已引起资金和人力在全国范围内的重新分布，更重要的是收入分配和财富的重新分配引起收入格局的巨大化变，宏观政策不能不顾及到这些变化的的影响。
至于这是一个转折点还是历史上的一个新阶段，我们是有甄别的。我们的结论是，目前状态还是一个充满风险充满机遇和挑战的时期，尚不能确认这已到了一个新阶段上了，目前的形势还有可能向不同的方向转化，有可能改善也有可能更为不利。因此，只能认为这是一个转折期。一种可能性是经济继续保持高速增长，这不是不可能的，我国长期增长的资源条件和国际竞争力仍然存在，而我国农村剩余劳动力转移过程远未结束，这就说明我国仍然能做得到长期增长，预示着仍然具有重新选择发展模式的契机。而从目前市场不景气状态来看，也不排除另一种可能性：经济增长可能就此中断，宏观调控的结果出现滞胀状态，按照旧的路子走下去，将难以实现持续增长。90年代末中国在改革开放道路上遭遇到三件事，一是外需零增长，出口导向型经济的发展遇到了前所未有的挑战。二是宏观调控失灵，政府采取了一系列强有力的扩大内需政策，效果都不是十分显著，再套用旧的格局启动经济，显然已经行不通了。三是国内产业结构升级乏力，亚洲新兴发展中国家产业结构的同构化倾向加剧了国际产品市场上的竞争，这种以出口导向型经济为主的沿海产业格局，同时又是以劳动密集型制成品工业为基础的，一旦遭遇到国际竞争的不利局面，很可能波及整个国内经济，造成政府宏观调控失灵。再按过去的老路子走下去已经“此路不通”了。
无论是从全国的经济形势上看还是从宏观政策实施的有效性角度来看，我们都认为改革开放到了一个新时期，必须重新审视发展战略，无论是发展模式选择还是政策转变都到了关键时期。只有抓住这个基本点，才能确保宏观政策实施的有效性。这两个阶段不是人为划分确立的，而是事物发展的必然。要明确这一点，首先必须找出产生不同阶段的根源是什么？归根结底是由我国整个改革开主的基本格局决定的。我国长期发展的基本模式仍然是符合刘易斯道路的，即农村剩余劳动力的转移带来了长期经济增长和城市化过程。但是，由于各国发展的初始条件不同，发展的路径也会出现多样性，因而我国也走出了一条具有中国特色的发展之路。我国经济的基础结构是二元型式的产业结构，城乡分割的社会结构，从而形成了非流动状态下的资本和劳动力的配置特征，造成发展中的停滞现象和劳动力流动性陷阱。改革开放伊始，我国就在放开搞活农村经济上最先取得了成功，并在80年代中期及时地将改革重心转移到以城市经济建设为中心的轨道上来，吹响了城市化的号角。但是由于城市中国有企业的成份占绝对的统治地位，受计划经济体制的束缚，整体经济（包括城市经济）仍然缺乏活力，有识之士把改革比喻成是一种“带着镣铐跳舞”，由于市场条件不充分，在不平等的竞争条件下，多种所有制成份发展还很不充分。在这种条件下，只有先从城乡流通体制上入手。虽然在农副产品流通领域改革上取得一些经验，但是城市流通体制尤其是生产资料流通体制改革并不顺利，最终采取了折中妥协的办法，实现了双轨制。但是老虎屁股还是摸不得的，一是国有企业问题，二是城市社会福利问题，两个问题难以解决。一旦城市触及“价财税金”改革时，就变成了价格闯关的冒险行动，遇到了无法克服的障碍。即出现了恶性通货膨胀现象和国有企业效益不断下滑，导致经济社会环境不稳定。城市是受计划经济体制时间最长，影响最深的领域。所以城市化在这一时期几乎中断了。可见改革的步履多么艰难。中国有句俗话，外来的和尚会念经，这个会字不是会不会，能不能的意思，而是以为会，认为能的意思，它实质上代表着中国人的一种心态，也就是在国有企业改而不动的同时，乡镇企业异军突起，外资企业发展迅速，从而填补了国有企业的亏空，由此产生二十年经济繁荣，但是整个改革开放的局面也因此发生了倾斜，从全局变成了局部，从城市化变成了东南沿海的城镇化。固然，非农产业和农村剩余劳动力的集聚对于城乡经济发展有着极其重要的积极作用，但是整个80年代形成沿海开放局面使得内地资本和劳动向沿海地区流动，农村向城市转移变成了内地向沿海城镇转移，带动了沿海地区经济的繁荣，被这股潮流淹没和替代了。
区别这两个不同的阶段是非常必要的，也是十分重要的。市场经济条件下城市产业和人口的集聚，同时也为解决其自身带来的问题提供了条件。认识不到这两个不同的阶段是非常糟糕的，容易抓不到根本点。明确两个阶段非常必要的，也是十分重要的。区别不同阶段，采取不同的方法策略，是十分必要的：一、只有从这一角度才能正确认识改革开放的成果，正确对待改革开放过程中出现的矛盾和问题；二、使我们抓住事物发展过程中矛盾的特殊性和工作的根本点，以点带面，更好地推动工作的开展；三、使我们及时、有效地促进事物由量变到质变的发展，采取果断的措施，对症下药，强化宏观调控的有效性。
二、经济工作的根本点——论政策效果
这个转折点提前到来，“软着陆”起了催化作用。90年代宏观调控有了戏剧性的变化，1993年开始的软着陆到1997年面临东南亚金融危机所采取的应对政策，无论从面上还是从点上，这个新阶段的雏形是在软着陆的过程中酝酿并逐渐成熟的。软着陆的成功有这样一些重大意义：（1）宏观调控从传统的方式“放乱收死”转变为现代方式， 在不影响经济增长的前提下努力提高经济效率，（2 ）表明经济向良性方向转变，政策的效果与市场行为逐步趋于一致，（3）市场化程度不断提高， 货币和金融不断深化，提供了实施政策的基础。但是，总量调控有时驱除不掉“死角”、“盲点”，反而成了尾大不掉的东西，给政策造成屏蔽现象。1997年东南亚金融危机波及面的扩散，包括日韩在内的外部冲击加速了这个过程的形成，而宏观调控失效则标志着一个旧阶段的结束，同时也标志着一个新阶段的开始。
现在人们对“新的经济增长点”议论较多，也颇为热闹。我记得去年年初时曾有人列出了多达10余个增长点，实践的结果怎么样呢？没有一个说对头了，这不是完全瞎掰嘛。如果抓不住经济增长的根本点，盲人摸象，恐怕就难以找得到真正的增长点。这个根本点在哪里呢？我们不妨把去年所采取的一系列措施归纳一下，用排除法来分析这些政策的根本点和落脚点到底是在哪儿。
首先外需强劲势头消失了，出口甚至出现了零增长。尽管有人认为大国要以内需为主，但是出口导向型经济发展遭遇到挫折是造成目前市场萧条、增长速度滑坡的直接原因。由于出口受挫，导致扩大内需政策的实施，这是一个历史的转折点。80年代出口年均增长率高达12%，高出GDP增长1倍以上，使我国对外依存度逐步增加，90年代经济增长对出口的高度依赖性，塑造了中国外向型经济增长的新格局。东南亚金融危机虽然没有正面冲击我国的经济增长，但是它从一个侧面也对国内市场形成了不小的冲击波和经济震荡。我国与东南亚新兴发展中国家产业结构的同构化，国际市场竞争状态日趋激烈，广东四季度一些地区零订单现象已经出现，今年上半年出口定单减少，出口形势一时难以好转，国际收支压力增加。由于周期性因素的影响，再加上外部冲击，我国暂时性地步入了一个经济萧条阶段。而目前出台的基于财政性的扩张政策，并没有更多地考虑到社会可接受程度和消化能力，单是从总需求不足角度考虑。传统计划经济下增长目标是指令性的，指标打得比较低，属于保守型的，从政策措施上看，传统体制和增长方式下有产可超，但是在新旧体制交替条件下，投资无“热点”，增长不可能有新的起色。
其次，从投资拉动角度看，历史经验告诉我们，投资拉动会产生不小的经济震荡，造成经济波动。一般来说，要达到既定的增长速度，固定资产投资相应要实现15—16%的增长。即使是维持这样一个增长率，也不完全光靠政府投资，需要其它非政府投资的一致性行动，才能创造理想的总需求规模。政府投资所能解决的，实际上是一个初始的或临界的投资启动问题，后续投资必须要由其它投资跟进，否则这种启动政策将难以收到理想的效果。1998年政府投资基本上处于孤立无援状态，引致非政府扩张不足。由于政府投资占财政比重已达到其应有的限度，由此引出了政府财政性扩张后劲不足问题。对比之下，1992年经济扩张依仗地方推波助澜，现在虽然体制性扩张因素正逐渐消除，但也不是马上就消失得无影无踪了，原有的这种体制在一定程度上还会起作用。
我们是不是可以这样认为，由于目前的经济态势还是趋紧，所以它难以产生应有的政策效果，1998年民间资本仅占2%， 这种情形之上， 2000亿元（政府投资加银行配套资金）无异于杯水车薪，解决不了总需求不足矛盾。由于民间资本不发达，而一些企业和个人又出于各种担心和忧虑，企业投资意愿不强。譬如，证券法取缔了场外交易（ OTC）， 反而起到了限制股票交易和市场流通的作用。这些都在客观环境上不利于资本的集中 和积聚。在这种形势下，大资本难以扩张，因此，中小资本更难以汇流成河，起到中流砥柱的作用。
我们应该看到，1996年前后市场上的投资行为已经发生了新的变化，以前是属于“投资狂热型”，可以说市场上没有卖不动的商品，同时，由于体制转型（如“软预算约束”行为）过程中滋生和蔓延着“投资饥渴症”，不用担心企业或个人“不投资”现象会出现，所以市场处于激剧扩充时期。但这以后情形开始逆转，首先是加强对银行贷款行为的规范和约束，防止呆滞帐大量出现，这在一定程度上就起到了限制企业盲目扩张的作用，预算约束不断地硬化，加之企业效益下滑、市场预期堪忧，投资市场迅速地从“饥渴型”过渡到“饱和型”，进而出现了投资“无热点”现象。
单靠公共工程的投资拉动是有许多缺陷的：（1）投资效益递减。与以前不同，无论是从绝对量上还是从相对比例上看，企业由于受市场、效益影响，亏损面和亏损额都相应地有所增加；另外，由于财政拨款1000亿的同时新增税收1000亿，实际是将民间资金转移到了国有部门，产生“挤出效应”，降低了投资效率；（2）投资乘数下降。 由于启动的工程项目所需要的人力、物力与国内闲置的库存和设备不配套，大型机械设备大量进口，所用劳动力少，因此，投资乘数趋弱，而且公共工程拉动慢，时滞现象难以避免；（3 ）公共工程这种非市场配置资源方式，一定程度上产生了旧制度的回归，市场化反而下降。我们更应该看到的是，公共工程只是作为启动总需求的一项缓兵之计，达到一定程度时更应该转向原有第二产业的技术改造上来，大力促进企业的出口竞争力。如何促进企业的技术改造，当务之急是如何解决企业技术改造投资的资金来源问题。
再者，从启动消费角度看，启动非政府的总需求包括外资、非国有投资以及消费这三个部分。其中个人消费不足的原因有，（1 ）市场前景看淡，收入预期下降。1998年下岗职工700万，1999 年轮到省一级政府机构改革和调整，加上住房体制、社会福利和保障制度改革的预期，都在一定程度上抑制了现期消费；（2）物价持续下降， 对消费的影响很大。消费支出下降，引起实际利率作用。人们对启动消费存有疑虑，主要依据是消费不只是取决于现期收入，同时取决于其它许多因素，如未来收入的预期。特别是在市场化改革过程中，这些因素由于它们的不稳定性、不确定性，对消费支出的影响更大，作用更强。现在人们对医疗、养老、退休金制度改革的忧患意识和压力增加了，同时又不能有效地减少不确定性，在这种状态之下，既使收入有所增加，但是要搞买方信贷，用贷款买车，其作用恐怕还是有限的。现在，银行不是不愿意贷款，而是企业和个人的信用不足，贷款风险太大，包括对小企业贷款也是这种情况。另外，现在对于消费缺乏多元调节手段，不能做到有效地鼓励消费。
在消费需求上，最后集中到了收入分配现象及其矛盾上。即从收入分配现象入手解释为何启动不了消费。收入分配政策是剑桥学派主张的观点，但是最终为凯恩斯所扬弃，进而提出了需求扩张之路。凯恩斯思想也不是一蹴而就的，起初也是极力主张实行消费路线，劝陈个人多花钱，但其结果并不尽如人意，才动了政府花钱之念。由此看来，扩大内需政策远比收入分配政策更易于实现。但是，对于消费需求而言，两极分化扩大化下消费也难以启动。我国居民收入总量增长低于GDP增长， 居民收入分配、特别是城乡收入分配不均，其差距有扩大的趋势；其次，金融结构畸形化，金融资产集中化倾向加剧了市场萧条，因而总需求扩张政策难以实现既定目标。刺激住房和汽车消费局限于少部分人的范围，无法在整个需求面上起带动作用。
从上述三条途径上看，外需显然走不通，扩大消费也不是短期有效，而能不能靠投资拉动呢？显然，靠企业扩张或是政府扩张会重走过去的老路，而凯恩斯式的投资拉动和公共工程也起不了作用，一是它不符合中国的国情，国家财力无法支撑，二是它缺乏应有的规模经济效益。三条途径都被封住了，那么我国所谓的新的经济增长点到底又在哪儿呢？如果说没有了增长点，那么，又怎么解释一国在农村剩余劳动力远未转移完成之前必然可以保持长期高增长势头这一结论呢？显然二者是一对悖论。历史经验告诉我们，要启动需求只有靠投资拉动，而且屡试不爽。现在的问题出在哪里呢？现在的问题恰在于投资对象是什么？投资方向是什么？怎么投资？
三、大力推进城市化
去冬今春，扩需的招数如数用尽，效果并不如人意。我们又去了深圳市。深圳是改革开放的“锦绣中华”，是我国现代化的微形景观或者是它的一个缩影。深圳市的现在便是中国经济的未来，深圳市的过去便是中国的现在。这时，城镇化这一主题开始在我们脑海里突兀出来，变得越来越清晰了。我们得到的一致性结论是，唯一的出路在于大力推进城市化。从八十年代中期由农村转而以城市为重心的战略转移，到城市经济体制改革举步唯艰转而以发展外向型经济和大力推行沿海开放政策，城市化进程经历的曲折的过程，一直到了九十年代末“亚洲经济”增长的路径遭遇狙击，我国转而以扩大内需为重点时之后，我们才看到城镇化的主题。看来，绕了这么大的一个圈最终还是回到城市化的轨道上来了。投资拉动必须与我国的城市化结合，同时要与我国的城市化规模和水平相适应。由于我国整体经济结构上的差异，尤其是以出口导向型经济占主体，沿海地区开放虽然带动这一地区农村经济的发展，珠三角地区的农村面目焕然一新，但是从全国范围来看，一方面以大城市为经济重点的格局一直没有被打破，另一方面城市化发展又萎靡不振，在这种状态下，宏观调整的方向即使不出错，其效果也是不理想的。
城市经济体制改革是比较曲折的。1986年以来，一直围绕着以城市经济体制改革为中心，但是成效并不显著，主要是国有企业改革失利，在承包制和价格双轨制上引起了企业行为和市场的混乱，一定程度上是搞乱了自己的阵脚。城市经济体制改革也应该从扩大市场程度入手，从这一点上讲，引进外资具有战略性的意义和开放的胸襟，营造新的竞争机制，因为国内市场国有企业的垄断地位难以打破，非国有企业的实力一时难以壮大，光靠内部积累资本，靠现有的技术市场等，缺乏平等竞争的条件，必须依靠外来的力量。因此，整个80年代开放的声势要盖过改革，口碑也好于改革，道路就在于此。借助于外来的和尚，不但国内市场可以为其开道，而且的确他们拥有更加先进的技术和工艺，以及通畅的国际销售渠道。整个东南沿海都卷入外向型经济模式当中，个中还有其他的原因。放在第二节中分析。但是总的来说，国内改革环境的不利是外向型经济发展的契机，由此导致不可逆转的局面，当是在一片繁荣下看不到隐藏的危机存在，现在看来，这种不可逆转的潮流对于一个发展中的大国显然是不利的。
平衡发展是重要的。发展经济学历来存在着争议，一种观点主要来自南欧的经验，因为这些国家处于资本主义市场经济的包围圈之中，认为发展中国家明显具有竞争的不利性，需要政府采取必要的经济政策加以引导，采取大推进或最小努力水平，要有最小推动力量，否则会陷入恶性经济循环之中，另一种观点主要是新独立的发展中大国，一定程度上反映出国内市场的要求，认为必须采取两条腿走路的办法，平衡发展，实质上是尊重市场经济规律，由市场选择资源配置。其中，农轻重平衡发展的实质，就是城乡协调，地区协调，资源与市场的协调，等等。但是，平衡发展很快被东南亚经验淹没了。东南亚四小龙的成功主要得益于出口导向型经济发展。这是由特殊历史和经济条件决定的。人力资本条件上看，劳动和技术，劳动密集型产业转移，资本市场发展，使得这些新兴工业化国家和地区的国家竞争实力大大地增加，像接力棒一样一个国家接着一个国家赛跑。这些都是小国家，主要依靠国际市场，而且由于劳动力成本低，人力资本丰富，所以在国际竞争上立足较稳，在传统的制成品工业上欧美等再难以与其匹敌。同时由于具有特殊的历史条件，如日本和韩国主要是因为有了美援和军事力量的支持，资本积累完成较快，没有经历大的社会变动。这一点很重要。
在一定程度上，中国80年代以来所采取的非平衡的发展路径，东南沿海几乎全部卷入出口导向型生产流水线，成为台港澳地区的后方生产基地和生产车间，这个过程是不自觉完成的。这个缺陷主要是技术研究和开发环节上发现的。因为几乎所有的技术都是成熟技术传播路径扩散过来的，对于拥有这种技术的生产厂家来说，不需要有特别大的研究和开发能力，对于不拥有这种技术的生产厂家来说，只要有模仿的能力就行，不需要有专门的技术能力，专业化程度并不高，通过开拆整机就可以学会技术，甚至一获得这种产品的观念就同样可以进行生产，其结果有两点显著影响，一是假冒伪劣产品充斥市场，难认真伪，二是模仿技术迅速完成其资本原始积累。温州的经验就是如此。在80年代末到90年代初期，先后完成了其资本原始积累阶段后，治理整顿淘汰了一大批企业和专业市场，开始出现了大型私有企业和规范化的专业市场。
随着工业化水平的提高和经济的进一步发展，我国正在步入城市化加速发展的时期。因势利导，促进城市化合理有序发展，已经成为不少地方尤其是发达地区领导面临的重大课题。今后要把经济工作的中心转移到城市经济建设的轨道上来。城市化标志着我国经济发展战略重心的又一次重大转移，是经济发展过程的一次重大转折，必将掀起第三次经济增长的高潮。第一次经济增长高潮出现在改革重心由农村向城市转移过程中，伴随着城镇化发展高潮，第二次是由于国内市场和出口市场共同繁荣产生的，随着资本积累增加，区域化城市化发展，主要是东南沿海一些地区加快小城镇建设的步伐，呈现出区域化规模化的显著特点。现在，随着产业结构调整和城市化发展，必将出现第三次经济增长高潮。
实践证明，我国城市建设和发展的根本问题，在于改变城市经济所有制结构单一的现状，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品面向市场运用市场机制实行优化配置，在于用市场经济手段对构成城市空间和城市功能载体的各种形态的资本，进行集聚、重组和营运，我国把发展小城镇作为带动农村经济社会发展的大方向，但仍然存在着不让农民进大中城市的想法，而过多地强调给城市带来的压力。认为如果让大量农村剩余劳动力向大中城市转移，会给大中城市带来不堪承受的压力。并且以为我国国情决定了不能走这样的路，只有使农村剩余劳动力向小城镇集聚，才是切合实际的途径。劳动力流动性陷阱和产业集聚。使非农产业尤其是现代化工业的集聚效益远比不上大中城市。小城镇规模小，基础设施差，交通不便，信息不灵，科技力量薄弱，所以，小城镇的产业规模和人口规模缺乏较大的扩张能力，非农产业和人口同时向大中城市集聚是经济发展的必然要求。发展空间。从计划经济时代的农民就是让他种田，到后来提倡农民离土不离乡，都存在着一种思想观念，就是不让农民进城。
我国城市化必须有序地进行。现在的情况是，一些地方的领导思想还有待提高，一些地方已经有过热的现象，迫切要求中央和地方两级认真加强领导。既要对不适应生产力发展的思想政策适时进行清理，又要防止一些地方进入误区。特别是要抓好城镇规划的指导和管理，适当集中规模审批权限。引导地方着重在经济发展上下功夫，避免某些发展中国家超前城市化的教训。同时要改进有关政策、制度，为产业和人口的集聚创造条件。小城镇的门可以放得宽一些。户籍制度应该实行按居住地申报户口的原则。大中城市则宜于有步骤有限度地放开城门。先行把常住的暂住人口转为正式居民，改进对暂住人口服务和管理。同时有导向地适度放开城市户口迁入，如吸引个体私营等非公有制经济进城，引进科技人员和素质较高的人才等。小城镇建设和大中城市建设都要防止一哄而上。切忌重复到处搞开发区的教训。要集约使用土地，防止出现第二轮土地失控。还要防止简单地通过高速行政搞城市化，重刮并县并乡撤县建镇之风。只有合理有序的城市化，才能真正成为促进我国经济社会进一步发展的重要源泉。
小城镇和大中城市的发展，都要走集约的道路，注重内涵和质量。不能脱离经济发展，人为地追求城市人口和城市数量的增加，也不能脱离经济活动的集聚，人为地追求城市规模的扩大。从实际情况看，现有小城镇数量过多，规模偏小，质量较低。发展小城镇不能单纯追求布局均衡，应根据不同地区的经济发展和区位条件，以及集聚产业要素的能力，重点把有发展前景的小城镇培育成市（县）域的中心强镇。大中城市发展也不能走大规模扩张和新建的道路。重在产业集聚的提升，强化和完善城市功能，提高凝聚力和吸引力。通过科学功能分工，产业布局，基础设施共享和交通网络建设，使区位相近的现有城镇有机地组合起来，形成点、片、带状的城镇群，既发挥城镇个性特色，又形成规模优势。
国际上现在普遍认为，“城市病”相当大程度上是管理问题。我们由于被大中城市产业和人口集聚带来的问题所困扰，片面地强调发展小城镇。这样不仅不能从根本上解决农村剩余劳动力的出路问题，而且将因此丧失大中城市在生产要素优化组合和资源高效配置方面的优势。
四、“城镇化”的局限性
城市化类型丰富多彩，不同历史条件和不同空间形式上具有不同的表现形式，这本身是由于旧体制约束、自身经济活力以及国民素质决定的。城镇化就是其中一个重要方面。推动城镇化发展有两股新生的经济力量，即乡镇企业和外资是起决定性作用的。我国城市化发展大致上经历了三个发展阶段：第一阶段，自80年代初以来，由于农村承包责任制的贯彻落实和农村体制改革的成功，极大地调动了广大农民生产的积极性，引发了农村流通体制改革，为顺应市场发展和城镇体系建设的需要，掀起了城镇化的第一个高潮。城镇化的一个重要表现形式就是利用“开发区”，这是具有中国特色的城镇化发展道路。原来设想形成一个从沿海到内地的开放梯度，这个开放过程同时就是城镇化过程。但是，城镇化需要大量的基础建设投资。由于地方财力有限，所以只有少数处于流通和市场中心地带才得以发展起来，主要是发展了广东等地的沿海地区。第二阶段，自80年代中期以来，随着乡镇企业的发展，农村和农民经济力量不断壮大，十三大提出改革重心由农村向城市转移，国有企业开始采取承包制形式，流通领域出现价格双轨制，而城市体制改革由于自身的障碍，裹足不前，乡镇企业和市场力量逐步渗透到城市，反过来弥补了城市体制改革和城市发展的不足。这一阶段出现“开发区热”，出现了土地批租过程中的各种腐败现象。而城镇化本身的经济效果并不显著，譬如城市规模不足，城镇自身力量不足。重复建设变得更加严重起来，并带来膨胀效应。第三阶段，虽然国有企业和城市发展仍然裹足不前，不能适应城市化发展的需要，但是这一阶段包括乡镇企业在内的非国有企业已有了新变化，乡镇企业突破了自身障碍，经由市场自我组合，初步摆脱了国有企业和城市的依赖力量，不再是市场的补充力量。城镇化相对集中，出现了城市化发展势头。这一阶段有很多地方撤地改市，表面上是行政级别的改变，实质上就是城市化在发挥作用。
我国城镇化一直在悄然进行，但是同时暴露出城镇化不足现象。这包含着双重含义：一是指城镇化规模和数量不足，布局不合理，二是指仅靠城镇化而没有城市化是不够的，城市化的规模经济效益要远远高于城镇化水平。第一层含义，其前提假设是劳动力同质性，尤其是在工业化和体力劳动为主的社会里，在同样产出水平下城镇化的投资成本显然是比城市化的投资成本低。现在看来，城镇化发展速度下降的主要原因是新技术革命改变了工业化的路径，另一个重要原因便是由于我国人口增长显著下降，并逐步向老龄化过渡，新生的力量不断减少。因此采取过去工业化、城镇化的发展之路显然有问题的。第二层含义，城镇化是有其局限性的，譬如农村有土地，土地的转让和使用会引起产权改革，至少租金是存在的。特别是一些发展起来的农村，级差地租是相当高的，它甚至可以起到限制城市人口流入的作用。而城市里工人下岗，面临的失业就目前来看还是相当严重的。特别是在社会救济社会保障制度未建立健全条件下生活是很困难的。所以城镇化与城市化虽只一字之差，而且也只是个发展程度的不同，但是起点和要求大不相同。城镇化不涉及规模经济，城镇化解决不了扩大内需以便于拉动增长的作用。不是内需而是城镇化推动未来经济增长。不是城镇化而是城市化促进未来经济增长。
农村剩余劳动力的流动和聚集反映非农产业的集聚。小城镇规模小，基础设施差，交通不便，信息不灵，科技力量薄弱，非农产业尤其是现代化工业聚集效益远比不上大中城市。所以，小城镇的产业规模和人口规模缺乏较大的扩张能力，非农产业和人口同时向大中城市聚集是经济发展的必然要求。相比较可以得到一个重要的结论，是城市化而不是城镇化是中国未来发展的方向，这关系到能否扩大内需，扩大内需的有效性等问题。另外，以国际经济为背景条件下，开放带来了国际化、全球化发展迅速，因此必须加强城市化和大城市发展。城市的功能不是单一的，具有规模经济优势和信息资源优势，在现代高技术产业强有力推动下，城市化向多功能、集约化方向发展，注重内涵和质量。
我国有12亿人口，9亿在农村，这无疑是中国的重要国情。 认识这一国情使我们看到中国城市化是一个时间相对更长的过程，因而要更加重视农业、乡镇企业和小城镇的发展。我们必须同时认识，城市化是世界性的经济社会演变过程。如同中国不能停在农业社会，必定要进入工业社会一样，我们不能因为城市化带来了农业社会不曾遇到的矛盾和困难，企图逾越城市化过程，或者以农村城镇化代替城市化。同时，也不能脱离经济发展，人为地追求城市人口和城市数量的增加，也不能脱离经济活动的聚集，人为地追求城市规模的扩大。从实际情况看，现有小城镇数量过多，规模偏小，质量较低。发展小城市不能单纯追求布局均衡，应根据不同地区的经济发展和区位条件，以及聚集产业要素的能力，重点把有发展前景的小城镇培育成市县域的中心强镇。大中城市发展也不能走大规模扩张和新建的道路。重在产业的聚集和提升，强化和完善城市功能，提高凝聚力和吸引力。通过科学功能分工，产业布局，基础设施共享和交通网络建设，使区位相近的现有城镇有机地组合起来，形成点、片、带状的城镇群，既发挥城镇个性特色，又形成规模优势。只有合理有序的城市化，才能真正成为促进我国经济社会进一步发展的重要源泉。
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